CHAPITRE IV

Les Voies de recours

I. — Recours contre les décisions contentieuses des directoires.

L'Ancien Régime, nous le savons, posait en principe que l’on peut toujours en appeler du délégué au délégant et c'est en vertu de ce principe que les particuliers portaient au Conseil du Roi leurs recours contre les décisions de l’intendant : c'était une garantie contre l'arbitraire, si minime fût-elle en réalité. La Révolution est, sur ce point, moins soucieuse des intérêts des particuliers que la Monarchie: elle ne prévoit pas en effet de recours contentieux contre les décisions des directoires. Partant de cette idée que les directoires sont élus et qu'en conséquence on ne peut suspecter leur impartialité, elle se contente de soumettre leurs décisions aussi bien contentieuses qu'administratives au contrôle de l'autorité supérieure (1).

D'après l'article 17 de la loi des 27 avril-25 mai 1791, le Conseil d'Etat, c'est-à-dire le roi assisté de ses ministres (2), peut annuler dans certains cas les décisions

l'ont refusé ou rétracté. Si le district fait opposition à la demande (formulée par vingt citoyens actifs), c'est le département qui juge après enquête (décret du 27 mai 1792 aggravant les dispositions de celui du 22 novembre 1791). De la juridiction administrative, on passe à la justice criminelle.

(1) Cf. LAFERRIÈRE. I, p. 195.

(2) V. ci-dessous $ II,

juridictionnelles rendues en dernier ressort par les directoires. Mais, en exerçant ce droit, il faut bien remarquer que le Conseil n’agit point comme juridiction, mais comme autorité supérieure : la partie ne peut venir discuter devant lui; c'est purement une discussion entre le roi et ses ministres, identique à celle qui aurait lieu pour l'annulation d'un acte de puissance publique. Si nous cherchions, dans notre organisation actuelle, une image équivalente, nous dirions que tout se passe comme si le Conseil des ministres annulait par décret l'arrêté d’un conseil de préfecture (en supposant d’ailleurs que le Conseil d'Etat n’existe pas et que l'arrêté est, par suite, rendu en dernier ressort). Mais, ce qui est plus grave, le particulier ne peut espérer l'annulation ou la réformation de la décision contentieuse qu'il juge mal rendue que si cette décision est entachée d'incompétence ou si elle viole la loi Le premier cas est prévu par le décret des 7-14 octobre 1790, qui renvoie au roi « les réclamalions d’incompétence à l'égard des corps administratifs »(1);le second résulte de la comparaison de l’article 5 (titre II, ch. IV, sect. IT) de la Constitution de 1791 sur le recours hiérarchique avec l’article 17 dela loi des 27 avril-25 mai: la législation révolulionnaire confondant sous une même dénomination les décisions administratives et contentieuses des directoires, il faut leur appliquer les mêmes causes d’annulation (2). C’est

(1) Ce décret ne donne point à tout citoyen le droit de traduire les actes illégaux de l'administration devant une juridiction: il ne fait qu’appliquer le principe hiérarchique. Il ne faut donc point voir laun véritable recours pour excès de pouvoir. — Voyez LAFERRIÈRE. Origine et dével. du Rec. pour E. de P., p. 306et Duaeuir, Sép. des pouv., p 610 sqque.

(2) L'art. 5 dont il s’agit donne au roi le droit d'annuler les décisions des Corps administratifs « contraires aux lois et aux ordres

pourquoi M. Laferrière a pu dire qu'« en dehors des cas d’excès de pouvoir intéressant l’ordre public », les décisions des directoires ne peuvent être annulées. On voit par là combien peu sérieuses étaient les garanties données aux parties contre l'arbitraire ou l'ignorance des administrateurs

Pourtant, le contrôle qu’exerce le Conseil d'Etat sur les arrêtés rendus en dernier ressort semble avoir été fort étendu, car la loi sur l’organisation ministérielle prend des mesures destinées à le limiter. Son article 27 porte : « Le recours contre les jugements rendus en dernier ressort, aux termes de l’article 2 du décret du 7 septembre 1790, par les tribunaux de district en matière de contributions indirectes, devant être porté au Tribunal de cassation ne pourra, en aucun cas, être porté au Conseil d'Etat. » Il faut voir dans cette disposition non seulement le désir d'affirmer une fois de plus le départ de compétence établi en matière de contributions, mais encore celui d'empêcher les ministres d'étendre abusivement leurs pouvoirs de contrôle.

IL. -- Les Recours hiérarchiques : pouvoirs du Roi et de l'Assemblée.

Si les direcloires de district et de département sont investis d'un large pouvoir juridictionnel en ce qui touche les actes dits de gestion, en revanche la législation révolutionnaire n'admet point de débat contentieux à propos des actes de puissance publique: un seul recours est alors possible, c’est le recours hiérarchique

qu'il leur aura donnés », L'article 32 de la loi des 15-27 mars 1791 distinguait les infractions aux règles établies par la constitution des corps administratifs, aux lois de l'Etat et aux ordres du roi.

ET Des

devant l'autorité supérieure. Cette disposition fort peu libérale est cependant conforme aux idées de la Constituante : laisser discuter la légalité d’un acte de cette espèce par une juridiction administrative — à plus forte raison l’Assemblée refuse-t-elle de reconnaître ce droit à la juridiction ordinaire — ce serait entraver la marche de l'administration et partant celle des réformes (1); cet acte sera annulé ou réformé, s’il y a lieu, mais on ne pourra le discuter. L'autorité supérieure est donc seule revêtue d’un pouvoir en cette matière, et la loi n’en distingue pas les modes d'exercice: d’une part l'autorité annulera d'office ou sur la réclamation d’un tiers, et la réclamation de ce tiers sera recevable qu’elle soit fondée sur la lésion d’un intérêt ou la méconnaissance d’un droit ; d'autre part, la décision de cette autorité qui n’agit pas comme juridiction, n'aura point les caractères d’un jugement, mais d'un acte d'administration. La législation de cette époque confond en un bloc les divers recours que la jurisprudence du Conseil d'Etat a peu à peu dégagés au cours du xix° siècle (2).

A la séance du 23 novembre 1789, une vive discussion avait eu lieu sur la question de savoir quels seraient les rapports du roi avec les corps administratifs. Le Comité avait, dans son projet, proposé de décréter l’entière subordination des assemblées administratives à l'autorité du roi, « chef suprème de l'administration

(1) C’est pourquoi l’Assemblée a repoussé la proposition de Durand de Maillane qui aboutissait à donner aux tribunaux un droit de contrôle sur les actes de puissance publique.

(2) LAFERRIÈRE, I, p. 18%. Ici encore la Révolution suit les traces de l'Ancien Régime qui confiait aux administrateurs eux-mêmes (l'intendant et le roi en son Conseil) la mission de prononcer en matière administrative. — Cf. Marie. Le Droit positif, Il, p. 59 sqque.

générale » (1). Defermon fit d'abord observer que cette disposition équivaudrait à décréter la conservation des pouvoirs des commissaires départis: « La Révolution, dit-il, a voulu soustraire les provinces aux bureaux des intendances: votre intention ne peut être de les y replonger constitutionnellement. » Après lui, Lanjuinais et Regnault de Saint-Jean d'Angely montrèrent qu’adopter le projet serait mettre les administrations dans Ja dépendance absolue des ministres ; en vain Target fit-1l remarquer que les limites apportées à la puissance royale rendaient ces craintes vaines, et qu'il serait peut-être plus dangereux de subordonner les corps administratifs à l’Assemblée; l’article fut renvoyé au Comité pour nouvel examen (2).

Les Constituants n’entendent donc pas soumettre les assemblées administratives à l'autorité absolue du roi et ils ne font qu'affirmer leurs idées sur ce point dans la discussion de la loi des 15-27 mars 1791 (3). Les abus

(1) « Elles agiront en son nom, sous ses ordres et lui seront entiement subordonnées., » — V. Bucez, II. P. 441 (2e éd.).

(2) Defermon disait encore: «Le Roi ne pourra voir par luimême toutes les opérations des assemblées administratives: il faudra donc créer pour cet objet un agent du pouvoir exécutif qui, quelque nom qu'on lui donne, sera réellement un intendant. » Lanjuinais parle à la même séance « du souvenir de l'effrayant pouvoir des intendants ». C’est certainement ce « souvenir » qui détermine l’Assemblée. — Cf. DE Lucay., Ass. Prov., p. 293 sqque.

(3) Il suffit de lire la loi du 22 décembre et l'instruction qui la suit pour s’en convaincre. Pourtant le roi y est appelé « chef de l’administration générale ». — Pour toutes les attributions visées à l’art i, (section III) de la loi du 22 déc. 89, les assemblées dépendent du Corps législatif. Celui-ci se réserve un droit de contrôle de plus en plus étendu au point de vue financier, sa surveillance s'exerce sur les plus petits détails. Exemple: Décret des 7-11 février 1791 sur les édifices nécessaires à l'établissement des corps administratifs (art. 1, 2, 4). — V. ce que disait sur ce point Pardessus, le 3 avril 1831, ap. DE Lucay. Décentralis., p. 54. — Un tentative fut faite par Malouet pour accroître les pouvoirs de l'exécutif (séance du 20 fév. 1790 : dis-

de pouvoir des administrations inférieures devenant de pius en plus fréquents, l’Assemblée décide d'y mettre un terme et dans ce but un projet de loi est déposé. Comment déterminer les pouvoirs qui « contiendront » les municipalités et les administrations de district d’une part, les départements d'autre part? Quant aux municipalités et aux districts, le rapporteur Desmeuniers propose quatre moyens de les maintenir dans les limites de leurs attributions (1) : envoyer des commissaires pour rétablir l’ordre « à l’aide de la persuasion et de la loi » ; annuler sans éclat les actes irréguliers ; si cela ne suffit pas, appeler le procureur ou les membres du directoire de district et leur défendre d'exécuter les actes déclarés nuls ; enfin, dans les cas graves, suspendre les administrations. — Mais, qui pourra suspendre les administrations de département? « Suivant le décret du 22 décembre, les délibérations des assemblées administratives ne pourront être exécutées qu'après avoir reçu l'approbation du roi. De là découle pour le roi le droit d'annuler les actes que les assemblées départementales et les directoires se permettent hors de leurs pouvoirs. » Mais il faut prévoir le cas où l’annulation ne suffit pas, où le corps administratif est en état de « rébellion persévérante à la loi ». Alors le roi étant chargé de l'exécution pleine et entière de la loi, il est logique qu'il « puisse arrêter pour un moment des agents rebelles à

-cussion du projet Le Chapelier sur les moyens de ramener la tranquillité publique). « Il faut, disait-il, donner au pouvoir exécutif l’unité et l’activité en statuant que tous les corps administratifs et militaires obéiront aux ordres du monarque : c’est aux corps administratifs à faire en sorte que les lois constitutionnelles ne soient pas attaquées... » et il propose de décréter « toute résistance des corps administratifs serait une véritable forfaiture ». V. Bucxez II, p. 363.

(1) Séance du 2 mars 1791 (Bucxez. IV., p. 460). Le Comité propose d’abord une série de mesures destinées à empêcher les municipalités

cette exécution ». La législature a ëém effet de € trop grands objets » pour s'occuper de la suspension de quelques administrateurs : un tel soinest indigne d'elle. Mais si le corps viole toutes les règles, s’il persiste dans sa rébellion, il faut le punir gravement : la dissolution devient nécessaire, et « c'est à la législature que ce pouvoir doit appartenir : il ne peut même, d’après la séparation des pouvoirs, convenir qu'à elle; car il n’est pas dans l'ordre judiciaire et il serait dangereux de l’attribuer au pouvoir exécutif. La dissolution des corps administratifs aura alors le caractère imposant qu'elle doit avoir... ».

L'Assemblée suit le rapporteur dans la plupart de ses conclusions : le roi a le droit d'annuler, par une proclamation, les arrêtés des administrateurs de département contraires aux lois et aux ordres qu'il leur aura adressés, et « dans le ca$S d’une désobéissance persévérante ou s'ils compromettent par leurs actes la sûreté ou la tranquillité publique », de les suspendre de leurs fonctions. Les administrateurs de département ont les mêmes droits vis-à-vis des «sous-administrateurs de district », mais, dans le cas de suspension, ils doivent en instruire le roi qui pourra lever ou confirmer cette suspension. On reconnaît également au pouvoir royal le droit d'annuler directement les actes des sous-administrateurs (et de suspendre ceux-ci) quand les administrateurs de département n’ont pas usé du pouvoir qui leur est délégué à cet effet. Jusqu'ici les prérogatives de l'exécutif semblent suffisamment respectées, mais

ou directoires d'envoyer à d'autres administrations des délibérations provoquant la désobéissance aux ordres de l'autorité supérieure : on suspendait et en cas de récidive on destituait le corps administratif, Ceci vise « l'empêchement d'exécution » et non l'excès de pouvoir proprement dit.

voici ce que dit l’article 8 (1) : « Toutes les fois que le Roi aura prononcé ou confirmé la suspension des administrateurs ou sous-administrateurs, il en instruira le Corps législatif. Celui-ci pourra ou lever la suspension, ou la confirmer, ou même dissoudre l'administration coupable et, s’il y a lieu, renvoyer tous les administrateurs ou quelques-uns d’entre eux aux tribunaux criminels ou porter contre eux le décret d'accusation. » (2) Sur ce point, l'Assemblée aggrave les dispositions du projet : celui-ci ne faisait intervenir le législateur que pour prononcer la dissolution; l’Assemblée, au coniraire, s'accorde le droit de contrôler l’exercice du droit de suspension par le pouvoir royal. D'ailleurs elle s'était déjà réservé ce droit par la loi des 7-14 octobre 1790 pour les décisions rendues sur « réclamations pour incompétence ». — Ainsi, parmi ces autorités superpo” sées, le pouvoir législatif garde le dernier mot : le roi est un supérieur hiérarchique, soumis lui-même à l’Assemblée (3).

(1) Constitution de 91, titre III, ch. IV, sect. IF, art. 5 à 8. On sait que les dispositions de la loi des 15-17 mars ont passé en partie dans la Constitution. L'Assemblée veut ainsi donner la valeur de lois

fondamentales aux lois qui organisent le nouveau régime. — Cf. BucHEz. III, p.393. — L’articie correspondant à l’article 8 de la Constitu-

tion a pourtant une rédaction un peu différente ; il distingue les arrêtés contraires aux règles établies par la Constitution des corps administratifs, aux lois de l'Etat, aux ordres du Roi...

(2) Robespierre et Pétion avaient aussi objecté que le projet mettait les districts dans la dépendance des départements et ceux-ci dans les mains des ministres: leur intervention ne fut pas, on le voit, sans effet. — Cf. BucHez. IV, p. 462-3. — La loi des 28 septembre- 16 octobre 1791 vint ajouter une sanction pénale à celle que prévoyait la loi du 15 mars : si les directoires donnent suite à des actes annulés (soit par le département, soit par le Roi) celui qui aura présidé la délibération ou le procureur-syndic qui en aura ordonné l'exécution encourront la peine de la dégradation civique (art. 1).

(3) Avant la loi du 15 mars, le roi casse déjà directement les actes des sous-administrateurs contraires aux lois: Mais cela ne va pas

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