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la suspension prononcée par le directoire et confirmée par le roi (1).

Ainsi, en premier lieu, l'intervention du pouvoir législatif dans le contentieux a pour effet d'annuler le pouvoir hiérarchique du roi; en second lieu, les départements élus à deux degrés ne peuvent exercer de contrôle sur les municipalités que les citoyens nomment directement et auxquelles la loi a eu l'imprudence de déléguer des pouvoirs d'administration générale (2); la commune, enfin, vient se défendre elle-même à la tribune de l’Assemblée qui, suivant la forte expression de Rœderer, finit par « abdiquer entre ses mains » (3).

Voilà ce qu'est devenue cette forte hiérarchie qui devait descendre du roi aux assemblées de département et de celles-ci aux districts et aux municipalités (4). Le vicomte de Mirabeau ne résumait-il pas parfai-

(1) Bucxez, XV, p. 414 sqque. — Pétion dit, dans sa défense : « Le département a toujours montré un accord si parfait avec les vues de la Cour, que ce concert de volontés, dans la circonstance, n’a rien qui doive surprendre... » En fait, les préférences des départements, vont, suivant M. AuLARD (Hist. Pol., p. 192-3), à une sorte d'aristocratie bourgeoise. Les communes, au contraire, sont démocratiques et révolutionnaires ; cette différence s'explique par le mode de recrutement.

(2) «Notre plus grand malheur vient de ce que les municipalités sont en insurrection ouverte contre les directoires de département », disait un membre de l’Assemblée. Les exemples à l'appui abondent : chaque autorité secondaire tend à usurper les fonctions de l'autorité supérieure. — Cf. MONNET, p. 183. — Bucxez, IV, p. 438.

(3) RæœpErEr. Chronique de cinquante jours, p. 94. Il parle aussi (p. 8) « de l'impuissance constitutionnelle des autorités administratives dans la capitale »., — Le 10 août ne fait qu’accentuer la situation du 20 juin : on sait qu'après cette journée, le directoire de la Seine, sauf le procureur, démissionna. — Cf. Pasquier, I, p. 774 — V, Note 1:

(4) Pourtant Buzot (discussion sur l’organisation ministérielle) soutient que l’Assemblée a consolidé la Monarchie, qu’elle donne aux ministres une influence considérable sur les corps administratifs.

tement la situation, quand il disait : « Le roi sera à côté des tribunaux, le roi sera à côté des départements …., le roi sera à côté de la Constitution, et s’il est à côté, il est dehors. » (1)?

Nous avons, jusqu'ici, laissé dans l'ombre une question des plus importantes : celle de savoir quel est, sous la Révolution, le juge administratif de droit commun ; mais nous ne pouvions proposer une solution qu'après avoir étudié les juridictions du premier et du second degré.

En l'an IIT, nous le verrons, il est difficile de ne pas reconnaitre aux ministres, sous le contrôle des directeurs, le caractère de juges administratifs de droit commun : les textes qui les concernent, dans la Constitution, nous paraissent suffisamment clairs à cet égard. Mais, à l'époque qui nous occupe, la question est plus complexe. — Toutd’abord,les directoires de département et de district, comme plus tard les conseils de préfecture, n’ont que les attributions qui leur sont formellement dévolues par la loi ; ils ne peuvent donc connaître d’un litige administratif dont la solution ne leur est pas confiée par un texte et, pour cette raison, nous nous refusons à les considérer comme juges ordinaires. — D'autre part, le Conseil d'Etat est, aux termes de la loi des 27 avril-25 mai 1791, chargé de «l’examen des difficultés

(1) Réponse à Barnave — discussion sur l’organisation judiciaire (5 mai 1790). — Comp Aucoc. Décentralis. — BOULATIGNIER. Rapport (p. 11), voit dans cette immixtion du pouvoir législatif une preuve des liens étroits qui unissent le contentieux administratif à la marche du gouvernement. Il nous semble que ce lien peut exister sans que le pouvoir législatif se charge de juger lui-même.

se Aie

et de la discussion des affaires dont la connaissance appartient au pouvoir exécutif, tant à l'égard des objets dont les corps administratifs sont chargés sous l’autorité du roi, que sur toutes les autres parties de l’'administration générale » (art. 17). Ce dernier membre de phrase semble indiquer que le Conseii est juge de tout le contentieux qui n’est pas attribué aux corps administratifs : aussi M. Ducrocq ne met-il pas en doute qu'il ne soit le tribunal de droit commun tant du premier que du second degré (1). Mais une grave objection se présente : nous avons vu, en étudiant les travaux préparatoires de la loi de 1791, que les Constituants n'entendent pas reconnaître au Conseil d'Etat un pouvoir contentieux (2); les recours portés devant lui sont purement des recours hiérarchiques. Dans ces conditions, il semble difficile d'admettre l'opinion de M. Ducrocq. Dira-t-on que chaque ministre en particulier est juge de droit commun en matière administrative ? Cela sera vrai en l’an III, mais, sous la Constituante, le ministre n’a d'autorité qu'en tant qu'il fait partie du Conseil d'Etat : il est vrai qu'il statue sur les oppositions à celles de ses décisions qui ont porté atteinte au droit d'un particulier mais son pouvoir s'arrête là. — On ne peut enfin croire que les tribunaux judiciaires aient été, après 89, reconnus juges ordinaires du contentieux administratif: tout ce que nous avons dit des sentiments de Y'Assemblée à leur égard suffit à faire rejeter cette opinion. — Il semble donc que, jusqu’au Directoire, il n'y ait pas eu, à proprement parler, de juge administratif de droit commun: cette notion n'aurait pas existé sous la Consli-

(1) Cours, 7e éd., Il, p. 164, (2) V. ci-dessus, $ III, et les notes.

tuante. Toutefois, il ne faut peut-être pas accorder aux travaux préparatoires de la loi de 1791 une importance trop grande ; on doit, en effet, remarquer que le recours contentieux et le recours hiérarchique sont confondus à cette époque : le membre de phrase de l’article 17 € sur toutes les autres parties de l'administration générale.. » peut alors être interprété comme conférant au Conseil d'Etat, ou plus exactement des ministres, le caractère de tribunal de droit commun au premier et au second degré Cette solution nous paraît acceptable, mais elle repose, avouons-le, sur une interprétation de l’article 17 qui n'est pas absolument rigoureux.