I. — Les conflits : le point de vue théorique

Pour que la juridiction administrative fût définitivement organisée, qu'elle formât un tout ayant quelque solidité, il restait une question à résoudre : la réglementation des compétences. Le pouvoir judiciaire et le pouvoir administratif sont séparés ; quel pouvoir supérieur les maintiendra dans leurs limites ?

Le pouvoir administratif, sous la Révolution, est soumis — du moins en théorie — au pouvoir exécutif (1); celui-ci pourra donc « contenir » celui-là dans le cercle

(1) Réserve faite de ce que nous avons dit à propos du discours de Duport. On considère l'administration comme « un quatrième pouvoir » quand on l’envisage dans ses rapports avec l'exécutif. Mais seulement dans ce cas.

de ses attributions, réprimer les empiètements dont il se rendrait coupable : le roi est chef de l'administration générale.

Mais à quelle autorité est soumis le pouvoir judiciaire? Est-il même soumis à une autorité? La Constitution de 1791 (titre III, chap. V, sect. I, art. 1°"), dit que ce pouvoir ne peut, en aucun cas, être exercé par le Corps législatif ni par le roi. Il semble donc qu'on reconnaisse par là sinon son autonomie, du moins son indépendance vis-à-vis des pouvoirs législatif et exécutif. Si l’on adopte cette opinion, le pouvoir exécutif ne peut trancher les conflits, car l’autorité qui règle les compétences doit être supérieure aux deux pouvoirs qu’elle est chargée de départager ; on ne saurait, d'autre part, reconnailre ce droit au Tribunal de cassation qui, appartenant uniquement à l'ordre judiciaire, ne peut en aucune façon s’ingérer dans l'administration.

La question ne faisait point de doute sous l'Ancien Régime : le roi en son Conseil réglait souverainement par ses arrêts les attributions rivales de l’intendant et des parlements ; mais sous la Révolution, la justice retenue n'existe plus, et si l’on considère le pouvoir judiciaire comme un troisième pouvoir indépendant des deux autres, la situation paraît sans issue (1). — Cuvier cependant, dans son commentaire de l'ordonnance de 1828 (2), soulient que « la disposition qui donnait au roi, sous la responsabilité de ses ministres, le droit de juger les conflits était une conséquence mathématique du gouvernement représentatif ». Les Parlements, ajoute-t-il, avaient envahi le domaine de l'administration

(1) Sur ce point, v. DuGuir. Sépar. des Pouv., p. 610. — EsMeix. Droit Constit., 4° 6d., p. 409. — E. LAFERRIÈRE. Origine et dével. hist. du R. pour E. de P., p.303 sqque.

(2) Cité dans Dict. d'adm. BLANCHE, Vo Conflit, p. 509.

dans les dernières années de l'Ancien Régime et tenté de réduire les prérogalives du pouvoir royal : « L'Assemblée Constituante, composée d'hommes qui avaient été témoins de ces débats, s'aperçut promptement que si elle n'y portait remède, le pouvoir législatif lui-même serait anéanti... ». Les tribunaux outrepassant leurs droits, le pouvoir législatif ne pouvait rien contre eux, si le gouvernement n'avait à sa disposition l'arme du conflit; au contraire, si le gouvernement abusait du conflit, les ministres pouvaient, à chaqué instant, être rendus responsables devant les Chambres : il y avait € à l'abus de ce remède, un autre remède toujours prêt ».

A notre avis, la solution adoptée par l'Assemblée peut s'expliquer d’une façon un peu différente et moins mathématique ; les hommes de science d’ailleurs voient trop volontiers une logique rigoureuse dans l’évolution des législations. — On se trouve bien en présence de tribunaux, indépendants en principe, et de corps administratifs soumis au roi : mais cette indépendance des tribunaux n’est pas absolue, et, d'autre part, l'administration n'est pas entièrement soumise à l’exécutif. Qu'on se rappelle en effet l’état d'esprit dans lequel a été établie la séparation des pouvoirs, l'opinion de la majorité sur ces magistrats &« imparfaitement convertis » et les mesures qu'elle prend pour limiter leur compétence, le droit de tutelle enfin qu’elle s’arroge sur les corps administratifs ; on est alors amené à cette conclusion qu'il y a un pouvoir supérieur aux deux autres : le pouvoir constituant. Le respect de la Constitution s’impose au roi comme à l’administration et aux tribunaux (loi des 16-24 août 1790, titre IT, art. 10 et 14) (1). — L’As-

(1) V. aussi instruction du 8 janvier 1790, — Il n’est pas douteux que l’Assemblée ne se réserve un droit de contrôle sur les corps

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semblée représente donc le pouvoir suprême, elle n’est point désarmée, comme le dit Cuvier, contre les empiétements de l'autorité judiciaire, et si elle délègue à l'exécutif le droit de rendre des décisions sur conflits, elle se réserve en même temps la faculté de contrôler ces décisions : la justice retenue, exercée autrefois par le roi, passe en somme dans les mains du pouvoir constituant.

Il. — Le décret des 7-14 octobre 1790.

Le 7 octobre 1790, Desmeuniers présente à l'Assemblée un projet de décret sur la compétence des corps administratifs en matière de grande voirie : Il s'élève souvent, dit-il, des contestations entre les directoires et les municipalités. Une grande route traverse la ville de Gray, département de la Haute-Saône. Le directoire de département, en conséquence de votre décret qui confère à ces administrations les matières de grande voirie (7-11 septembre 1790) a donné des ordres relatifs à l'alignement. La municipalité en a donné de son côté et elle a poursuivi le procureur général syndic devant le bailliage. Comme la même conduite s'est manifestée dans divers endroits, votre Comité vous propose d'y pourvoir par une disposition générale. » (1)

administratifs. — Pour les tribunaux ordinaires, bien qu'en fait elle se réserve ce droit, la question peut faire doute : avant le Directoire il n’est pas certain que le pouvoir judiciaire ait été considéré comme un troisième pouvoir ; en revanche, la Constitution de l’an III le considère comme tel. Cela n'empêche pas d’ailleurs l'exécutif d'exercer son droit en matière de conflits (sous le contrôle de l’Assemblée — du moins en principe). — V. ci-dessous, titre II, ch. IV, S1.

(1) MavinaL, t. XIX, p. 492. — Le besoin d'une disposition générale à cet égard est d'autant plus pressant que les municipalités n’ont aucune notion des limites de compétence. Le 19 octobre 1790, par

L'Assemblée adopte sans discussion le projet de décret : après avoir rappelé que les directoires de département sont seuls compétents en matière de grande voirie (administralion), elle déclare « .… les réclamations d’incompétence à l'égard des corps administratifs ne sont; en aucun cas, du ressort des tribunaux ; elles seront portées au Roi, chef de l'administration générale ; et dans le cas où on prétendrait que les ministres de S. M. lui ont fait rendre une décision contraire aux lois, les plaintes seront adressées au Corps législatif ». En conséquence, elle ordonne l'apport devant le roi de la procédure commencée devant le bailliage de Gray.

Ce n'était pas la première fois, comme le faisait remarquer Desmeuniers,que l’Assemblée avait à statuer ainsi sur une question de compétence. Le 11 août de la même année, elle avait rendu un décret relatif à une procédure commencée par un bailliage contre une municipalité, au sujet de l’adjudication d’une dîime faite par cette municipalité (1). Mais elle ne s'était point alors prononcée d’une manière générale et c’est pourquoi la loi des 7-14 octobre 1790 doit être considérée comme le premier texte sur la matière.

On s’est demandé cependant si, par ce décret, la Constituante entendait trancher définitivement la question des conflits. M. Duguit (2) soutient que non : pour lui, le décret des 7-14 octobre ne règle le conflit qu'entre

exemple, plusieurs municipalités (Argenteuil...) demandent au directoire du département de Seine-et-Oise la diminution du droit d’entrée sur leurs vins dans la ville de Paris ! — Le directoire, plus renseigné, répond qu’il faut pour cela adresser une pétition au Corps législatif.

(1) Bzaxcue. Dict. d’adm. — Ve Conflit, p. 504.

(2) Sép. des Pouv..., p. 610 sqque.

deux autorités administratives, et non entre l’autorité administrative et l'autorité judiciaire ; l'intitulé luimême ne fait allusion qu’à la compétence des corps administratifs et c’est uniquement entre une municipalité et un directoire que le litige s'élève. La solution adoptée par l’Assemblée devient ainsi facilement compréhensible : le roi est chef de l’administration générale, ses ministres sont soumis au contrôle du pouvoir législatif ; il est donc normal que l'exécutif tranche le conflit avec appel devant le Corps législatif (1). La question des conflits de juridiction est bien résolue, celle des conflits d'attribution ne l’est pas.

M. Laferrière soutient l'opinion contraire. Par ce décret, dit-il, l'Assemblée veut « soustraire à l'examen des tribunaux les conflits d'attribution qui peuvent surgir soit entre plusieurs corps administratifs, soit entre les autorités administrative et judiciaire » (2). C’est vers cette deuxième thèse que nous inclinons. Tout d’abord l'expression «réclamations d’incompétence à l'égard des corps administratifs » nous semble devoir être entendue dans un sens large : elle ne signifie pas qu'un corps administratif (ou un particulier : la loi étant muette sur le point de savoir qui peut réclamer, il faut reconnaître ce droit au simple citoyen) puisse réclamer seulement contre les empiétements d'un autre corps administratif. Si nous nous plaçons au point de vue du particulier par exemple, la situation suivante peut se présenter : le particulier, poursuivi devant la juridiction

(1) Boulatignier semble être du même avis : « l'Assemblée Constituante avait proclamé le droit, à titre exclusif, pour l'administration supérieure, de maintenir les corps administratifs dans le cercle de leurs attributions, » Ap. BLANCHE, loc, cit.

(2) Origine et dévelop. de recours, p. 306. — Nous nous réservons de traiter cette question plus amplement au titre II, ch. IV.

administrative, qui soutient la compétence du tribunal ordinaire, formule bien une réclamation d’incompétence à l'égard d'un corps administratif, et pourtant la compétence judiciaire est en jeu. De plus, nous verrons qu'à cette époque l'autorité judiciaire peut élever le conflit : elle réclame donc contre les empiétements de l'administration. Si l’on admet cette large interprétation, il faut reconnaître que le décret des 7-14 octobre vise aussi bien les conflits d'attribution que ceux de juridiction. — Enfin, le rapporteur demande à l’Assemblée de slaluer « par une disposition générale » : faut-il croire, après cela, que la solution admise ne s'applique qu’à la compétence respective des diverses autorités administratives ? Nous ne le pensons pas.

Il faut toutefois reconnaitre que le décret des 7-14 octobre n’est pas prodigue de détails : il ne nous renseigne aucunement sur la procédure à suivre, les formes à employer; bien plus, il ne prononce même pas le mot conflit. Dans de telles conditions, on comprend que sa portée puisse être sujette à discussion; mais il n’en fait pas moins que, jusqu'à l’an IIL, il est « la seule règle en cette matière » (1).