III. — La garantie des fonctionnaires

Sous l’Ancien Régime, les fonctionnaires étaient protégés de deux facons : tantôt ils relevaient de juridictions spéciales, comme les Chambres des comptes, les Cours des aides, les amirautés : c'était le cas pour les

(1) Cf. LAFERRIÈRE. Traité, I, p. 208. On sait que le Conseil du Roi n'eut pas à user de la prérogative de la loi de 1790 : il fut dissous en mai 1791. C'est le Conseil d'Etat qui hérita de ses attributions en matiere de conflits.

agents des administrations fiscales et domaniales ; tantôt ils relevaient des intendants et du Conseil du Roi, en vertu d'un arrêt du Conseil évoquant l'affaire : ainsi étaient plus spécialement garantis les agents au service du gouvernement.

Les cahiers réclament l'abolition de toute évocation, la responsabilité absolue de tous les fonctionnaires et le droit de les poursuivre selon le droit commun; la Constituante insère, en effet, dans la Déclaration des droits, la disposition suivante : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration » (art. 15),qui semble donner satisfaction aux vœux de la nation. — S’ensuit-il pourtant que, sous la Révolution, un particulier puisse poursuivre librement un fonctionnaire devant les tribunaux ?

Etant donné la façon dont la Constituante comprend le principe de la séparation des pouvoirs, elle ne peut théoriquement supprimer la garantie des fonctionnaires : l'indépendance absolue de l'administration vis-à-vis du pouvoir judiciaire exige que ceux-ci ne puissent être poursuivis devant les tribunaux ordinaires qu'avec l’assentiment du gouvernement. En effet, le pouvoir judiciaire a été déclaré compétent exclusivement pour toutes les matières du droit civil et du droit criminel; il ne peut connaitre des actes d'administration. Or, ce serait lui permettre d'en connaître indirectement que de laisser poursuivre librement devant lui les agents de l'Etat chargés de l'exécution de ces actes. Le gouvernement doit donc réserver son droit d'examen, sans cela les tribunaux exerceront sur lui un véritable contrôle et la marche de l'administration sera entravée (1).

(1) Cf. LAFEHRIÈRE, I, p. 188.

Mais la garantie des fonctionnaires peut être assurée de plusieurs façons : laisser poursuivre le fonctionnaire, quitte à élever le conflit si la faute peut être considérée comme purement administrative — ou soumettre toute poursuite à l'autorisation préalable On verra, par l'étude des textes, que la Constituante consacre le second système,

Les premiers textes que nous rencontrions sur ce point sont les articles 60 et 61 de la loi municipale du 14 décembre 1789. L'article 60 vise le cas de lésion personnelle par un acte du corps municipal. Tout citoyen lésé a le droit « d'exposer ses sujets de plainte à l’administration ou au directoire du département qui y fera droit, sur l'avis de l'administration de district qui sera chargée de vérifier les faits ». L'article 61 est ainsi concu : « Tout citoyen actif pourra signer et présenter contre les officiers municipaux la dénonciation des délits d’administration dont il prétendra qu'ils se seraient rendus coupables; mais, avant de porter cette dénonciation devant les tribunaux, il sera tenu de la soumettre à l'administration ou au directoire du département qui, après avoir pris l'avis de l'administration de district ou de son directoire, renverra la dénonciation, s’il y a lieu, devant les juges qui en devront connaître. » — Cet article 61 est parfaitement clair : il crée, au profit des officiers municipaux, une garantie d'examen analogue à celle que consacre l’article 75 de la Constitution de l'an VIII. Mais l'interprétation de l’article 60 est plus délicate : en effet, on n’y voit point clairement si le particulier pourra, après examen, poursuivre le corps municipal devant les tribunaux ordinaires, ou si c’est l’administration du département qui sera juge de la répression que peuvent comporter les actes de ce corps. - Si l’on s’en tient à la lettre du texte, la seconde solution semble la plus probable; en cette matière, l’admi-

nistration eût donc été juge en sa propre cause, même au point de vue répressif, et l’on aurait ainsi créé au profit des corps municipaux une immunité analogue à celle qu'on accorde aux membres du parlement (1). Toutefois, il faut reconnaître que le fait d’ériger l’administration du département en juridiction répressive semble assez insolite.

Les divers textes sur la séparation des pouvoirs, et en particulier l’article 7 (section III) de la loi du 22 décembre 1789 (2), furent interprétés comme soumettant toute poursuite à une autorisation préalable. On étend aux membres des administralions de département et de district la garantie accordée aux officiers municipaux Puis, la loi des 16-24 août 1790 (titre If, art. 13) vient poser en principe que « les juges ne pourront, à peine de forfaiture, citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions », c'est-à-dire qu’on donne à cette garantie une sanction pénale. Enfin, le décret des 7-14 octobre 1790 (art. 2), après avoir rappelé les textes précédents, déclare qu’ « aucun administrateur ne peut être traduit dans (sic) les tribunaux pour raison de ses fonctions publiques, à moins qu'il n y ait été renvoyé par l'autorité supérieure, conformément aux lois ». Cette fois, le système est complet : le régime de l’autorisation préalable s'applique à tous les agents du gouvernement.

L'autorité dont dépend l'autorisation est celle dont le

(1) En 1842, le Conseil d'Etat eut à interpréter cet article à propos d'une action en diffamation intentée contre un corps municipal. M. de Gérando soutint la deuxième thèse : l'administration du département, juridiction répressive. — Cf. BOULATIGNIER, op. cit., p. 523.

(2) « Les administrations de département et de district ne pourront être troublées dans l'exercice de leurs fonctions administratives par aucun acte du pouvoir judiciaire. »

fonctionnaire relève hiérarchifuement, c’est-à-dire le directoire de département pour les officiers municipaux, le pouvoir central pour les administrations de département, les ministres pour les agents placés sous leur autorité, et les chefs des grandes régies financières et domaniales (douanes, contributions indirectes, forêts) pour les agents préposés à ces services (1).— L'Assemblée intervient aussi pour réglementer les poursuites contre les fonctionnaires : aux termes de l'article 8 (titre III, ch. IV, section IT) de la Constitution de 1791 — article que nous avons déjà eu l’occasion de citer — «toutes les fois que le Roi aura prononcé ou confirmé la suspension des administrateurs ou sous-administrateurs, 1l en instruira le Corps législatif. Celui-ci pourra ou lever la suspension ou la confirmer,ou même dissoudre l’assemblée coupable, et, s’il y a lieu, renvoyer tous les administrateurs ou quelques-uns d’entre eux aux tribunaux criminels, ou porter contre eux le décret d'accusation ». Ainsi, l’Assemblée Nationale décrète, le25novembre 1790, que, « relativement aux faits de corruption imputés aux membres du directoire de district de Corbeil, à l'occasion de l'élection du receveur dudit district, les membres de ce directoire seront dénoncés au tribunal du district de Corbeil, à la diligence du procureur général syndic du département de Seine-et-Oise ». Et elle ajoute : « Les membres du directoire de district sont suspendus de toutes leurs fonctions administratives, et le directoire de département... est chargé de pourvoir au remplacement provisoire de cette administration. » (2)

Ii semble donc établi que la Constituante protège ses

(1) Cf. LAFERRIÈRE, I, p. 638.

(2) Cf. Versailles, délib. 18 décembre 1790, registre 3. — V. Note Il.

fonctionnaires par l'autorisation préalable. Toutefois, quelques jurisconsultes de la Restauration ont essayé de soutenir que la légistation révolutionnaire n'est pas formelle à cet égard. Comme l’a fait remarquer M. Laferrière, la tendance des auteurs à cette époque était d' «enlever au système de l'autorisation préalable le haut patronage des lois fondamentales de l’Assemblée Constituante » et de «l’isoler dans la Constitution de l'an VIII, dont le prestige était moindre » (1).

Voici quelle était sur ce point l'argumentation de Toullier (2). L'article 61 de la loi du 14 décembre 89 n’a trait qu'aux délits d'administration que tout citoyen ‘est autorisé à dénoncer; pour savoir s'il y a ou non délit d'administration, on devra s'adresser aux autorités supérieures et non aux tribunaux (en vertu de la séparation des pouvoirs); cette autorité supérieure jugera seule et renverra, s’il y a vraiment délit d'’administration, devant les tribunaux. Mais cela ne veut pas dire qu'il faille une autorisation pour poursuivre un fonctionnaire coupable d’attentat à la sûreté des citoyens ou qui aurait commis des violences contre un particulier : ce sont là des délits de droit commun qui peuvent se rattacher à l'exercice des fonctions, mais qu’on peut poursuivre librement, car la loi ne les vise pas. — De même, Toullier déduit a contrario de la loi des 16-24 août, que la poursuite des fonctionnaires est libre pour tout délit ayant un autre motif que l'exercice de la fonction : par exemple un délit dérivant d'une obligation personnelle.

On à dit également que la Constitution de 1791, dans

(1) LAFERRIÈRE, I, p. 188.

(2) Droit civil français, 6° éd., t. I, p. 160 sqque.

la disposition que nous avons citée, ne visait que la faculté pour le gouvernement — « pourra », dit le texte —- de renvoyer les administrateurs devant les tribunaux et que par là même elle n'empêchait point les particuliers de poursuivre devant l'autorité judiciaire les fonctionnairés coupables d'un délit se rattachant à leurs fonctions.

Cette thèse, basée sur une interprétation littérale des textes, se heurte à plusieurs objections d'ordres différents. En premier lieu, les principes généraux auxquels obéit l’Assemblée ne lui permettent pas d'admettre que l'autorité judiciaire soit juge, même indirectement, d’un acte d'administration; or, établir nettement la différence qui existe entre un délit d'administration proprement dit et un délit de droit commun se rattachant à la fonction, parait difficile. — En second lieu, la loi des 7-14 octobre s'exprime en termes assez généraux pour ne pas laisser de doutes sur les intentions de l’Assemblée ; — enfin, dernière objection (la plus grave, car c’est une objection de fait), le principe de l'autorisation préalable est consacré formellement et à plusieurs reprises par la jurisprudence révolutionnaire (1).”°

La Constitution de 1791 a établi le principe de la séparation des pouvoirs, et aussitôt elle l’a violé en soumettant le pouvoir exécutif ainsi que les tribunaux au Corps législatif : ce vice fondamental explique les

(1) Cf. LAFERRIÈRE I, p. 190. — Nous reviendrons sur ce point en étudiant les conflits sous le Directoire (ci-dessous ch.V.) Il faut noter que la Constituante garantit ses ministres : aux termes de l’article 31 de la loi des 27 avril-25 mai 1791, on ne peut les poursuivre à raison de dommages causés dans l'exercice de leurs fonctions qu'après une mise en accusation par décret du Corps législatif.

événements qui vont se dérouler désormais. Le roi, chef d’une administration qu’il n’a point nommée, voit ses décisions soumises au contrôle de l’Assemblée ; il n’a plus d'autorité sur le pays (1). La conséquence inévitable d’un tel régime, c’est l’anarchie dans le royaume, l'insubordination des assemblées administratives et des municipalités. La Constituante, dont les idées centralisatrices ne sont pas douteuses, est ainsi arrivée à faire du pouvoir exécutif «un monstre à cent têtes » (2); bientôt elle ne peut, elle-même, se faire obéir, et, après le 10 août, elle avoue son impuissance et rejette sur les corps administratifs la responsabilité des troubles qui éclatent dans le royaume (3.) Les conflits incessants entre le roi et l’Assemblée remplissent l'histoire de la Législative, empêchent tout fonctionnement normal des directoires et la juridiction administrative en subit naturellement le contre-coup (4).

(1) « Les membres de l’Assemblée Constituante, combattus entre le désir de conserver le trône et celui de le miner sourdement, entre la crainte de lui laisser prendre trop de pouvoir et celle de ne pas consolider assez son autorité, avaient cru devoir établir dans chaque département une autorité secondaire assez forte pour résister aux usurpations du Monarque. » — Rapport de Boissy d'’Anglas sur la Constitution de l'an III, 5 messidor.

(2) ESMEIN Morris, p. 165. — V. le rapport de Cahier-Gerville, ministre de l'Intérieur, sur l'état de la France (18 fév. 92), ap. Bu- CHEZ, XIII, p. 282. Les municipalités et les directoires (à Caen par exemple) font de véritables lois sur l’état des citoyens ; les sociétés populaires entraînent « les administrateurs dans des démarches dangereuses ». — BucHez, id. p. 116.

(3) Décret du 12 août 1792 : les municipalités de plus de 20.000 âmes, les directoires sont chargés des fonctions de la police de sûreté générale (art. 1). V. l’art. 17 relatif à la responsabilité des troubles. Dès 1791 (24 février) l'Assemblée rencontre des difficultés dans l’exécution de son décret interdisant à la municipalité d'Arnay-le-Duc de s'opposer au voyage des tantes du roi.

(4) On s'en aperçoit aisément à la facon dont sont tenus les registres dès 1792.— V, Note I.