CHAPITRE PREMIER

La Juridictior administrative sous la Convention

Napoléon disait de la Constitution de 1791 qu’elle était « contraire à l'expérience de tous les siècles et de toutes les nations », qu'au lieu de favoriser l’ordre social et l'autorité, elle ne visait qu'à « contenir et annuler la force publique qui est celle du gouvernement » (1). L'histoire de la Convention est celle des efforts faits pour ressaisir cette force, réprimer l'anarchie grandissante, consolider l'autorité hiérarchique. Mais le pouvoir exécutif ne profite pas de ces efforts : déjà affaibli sous le régime précédent, il disparaît peu à peu devant les Comités de l'Assemblée, qui prennent la place du roi et des ministres.

(1) Mémoires de Napoléon., ap. Dictionnaire Napoléon. p. 129. — Cf. DARESTE, Op. cit., p. 169.

I. —— Le Mouvement révolutionnaire et le contentieux administratif.

C’est un des soucis constants de la Convention, de soumettre de plus en plus étroitement les corps administratifs à son contrôle. Dans une circulaire, envoyée aux départements le 25 décembre 1793, les membres du Comité de Salut public justifient ainsi les réformes entreprises : sous la Constituante, disent-ils, l’exécution de la loi était ralentie en passant « sur chaque anneau de la chaîne hiérarchique des administrations. Le câble révolutionnaire, aminci en quelque sorte dans cette longue filière, n'avait plus de consistance, tandis qu'il doit être lancé avec violence et, touchant en un instant les extrémités au moindre signe du législateur, lier, ratlacher tout fortement au centre du gouvernement'» (1).

Après le 10 août, la Législative avait voté deux lois, dont l’une suspendait le roi de ses pouvoirs et l’autre créait un Conseil exécutif provisoire, formé de la réunion des six ministres collectivement investis du pouvoir exécutif, sorte de Conseil d'Etat d’où le roi avait disparu et auquel étaient dévolues la direction et la surveillance de l'administration générale (2). Mais sous la Convention, le pouvoir exécutif n’est plus libre de ses mouvements, car le décret du 3 avril 1793, portant

(1) Cette circulaire est signée de « Robespierre, Billaud-Varennes, Carnot, Barrère, Lindet, Prieur et Couthon ». — On sait que le 22 septembre 92, deux jours après la proclamation de la République, tous les corps administratifs avaient été renouvelés. — Cf. AULARD, ODr OURS Di ALT.

(2) « Le Conseil exécutif provisoire formé par les six ministres... sera chargé de toutes les fonctions de la puissance exécutive. » (15 août 1792, art. 1). Ce Conseil devient définitif le 24 juin 1798, art. 52 sqque.

organisation du Comité de Salut public, décide que ce Comité, composé de neuf membres de la Convention, sera chargé de surveiller et d'accélérer Faction de l'administration confiée au Conseil exécutif provisoire, dont il pourra même suspendre les arrêtés quand il les croira contraires à l'intérêt national, à la charge d’en informer sans délai la Convention.

C'est bien devant le Conseil que sont toujours portés les recours hiérarchiques, mais au lieu de la surveillance occasionnelle exercée autrefois par l’Assemblée sur le roi, on établit une surveillance de tous les instants (1). Le pouvoir ministériel n’est plus dans les mains du Conseil exécutif, mais dans celles du Comité de Salut public. — La Convention, d'autre part, veut assurer l'exécution de ses décrets dans les départements : comme elle n’a point confiance dans les directoires, assemblées souvent «impures », qui délibèrent et n’agissent pas. elle donne pleins pouvoirs à ses représentants en mission : ceux-ci deviennent les véritables instruments de la centralisation. Les administrateurs sont entièrement soumis à ces « modernes proconsuls » (2), qui peuvent à leur gré les révoquer ou les rem-

(1) Buzot combattit le décret, demanda qu'on n’accordât au Comité qu’un simple droit de surveillance. Mais Marat intervint, disant qu’il fallait secouer « la torpeur du Conseil exécutif ». Séance du 3 avril.

(2) C’est ainsi que les appellent Napoléon (Dict., p. 135). — Pas- QUIER (I, p. 88), et CoRMENIN (Du Conseil d'Etat, p. 17). Noter aussi l'analogie de ces représentants avec les premiers intendants de la fin du X\/° siècle et du commencement du XVIIe, qui furent chargés de réparer les maux des guerres civiles et de lutter contre les gouverneurs. La ressemblance est même particulièrement frappante : ces représentants nomment des délégués pour les suppléer. Le décret du 14 frimaire an II dut leur enlever cette faculté (Cf. ESMEIN. Morris, p 272 et 296. — AULARD, op. cit, P. 345). — De même que les ordonnances des anciens intendants, leurs actes sont exécutoires par provision.

placer, suspendre ou annuler leurs arrêtés (1). Comme les intendants de l'Ancien Régime, qui ne dépendaient que du Conseil du Roi, les représentants n’ont à répondre de leurs actes que devant l’Assemblée : « La Convention nationale, dit le décret du 26 janvier 1793 (2), autorise tous ses commissaires à prendre toutes les mesures. que les circonstances rendront nécessaires ; elle décrète que leurs arrêtés ou délibérations, pris ou à prendre, seront exécutés provisoirement, à charge par lesdits commissaires d'envoyer, dans les 24 heures, copie des arrêtés ou délibérations pour être infirmés ou confirmés par la Convention. » L'Assemblée n’admet point d’ailleurs qu’on résiste à la volonté de ses représentants : c’est ainsi qu'un décret du 16 août 93 casse les arrêtés rendus par les administrateurs des Hautes-Pyrénées, qui avaient suspendu l'exécution d'une de leurs décisions. Le Conseil exécutif ne peut donc exercer aucun contrôle sur les actes de ces agents, qui dépendent uniquement du pouvoir législatif; il ne connaît plus que des réclamations contre les actes des corps administralifs, et cela sous la surveillance du Comité de Salut public. — Il y à plus : dans l'opinion publique, les pouvoirs de la Convention sont si étendus que les particuliers portent parfois directement devant elle leurs recours contre les décisions des autorités administratives ; par exemple, deux libraires se pourvoient contre un arrêlé de la section de l'Unité et un arrêté confirmatif

(1) Le décret du 16 août 1793 menace même de dix ans de fer les membres des corps administratifs qui suspendraient l'exécution des arrêtés des représentants en mission. Celui du 7 mai soumettait en fait le (Comité central de correspondance » aux commissaires du département.

(2) Coll. du Louvre, t. XIII. Ce décret fut pris après un rapport de Sieyès au nom du Comité de Sûreté générale.

du département de Paris comme entachés l’un et l’autre d'excès de pouvoir et d'incompétence, et faisant obstacle à l'exécution d’une décision judiciaire ; la Convention décide (décret du 8 nivôse an.Il) le renvoi devant le Conseil exécutif, attendu que c'est devant lui que « doivent être portées les réclamations contre les corps administratifs qui s’écartent de la ligne de leurs fonctions et entreprennent sur l’ordre judiciaire » (1). Cette décision est parfaitement respectueuse de la légalité, mais en fut-il toujours ainsi? Nous verrons plus tard qu'il est permis d’en douter

L'autorité hiérarchique suprême remise au Comité de Salut public et à l'Assemblée, un agent du pouvoir central muni de pleins pouvoirs dans les départements, il semble que la Convention ait atteint son but. Elle va plus loin. — Nous passerons rapidement sur la Constitution du 24 juin 1793, qui organise définitivement le Conseil exécutif : celui-ci est composé de 24 membres nommés par l’Assemblée et a sous sa surveillance les administrations municipales, intermédiaires et centrales, dont les attributions, les règles de subordination sont déterminées par le Corps législatif. On sait que la Constitution de 1793 ne fut pas appliquée : ce n'était, au dire de Me Rolland, qu’ « une pancarte » (2). Mais

(1) Cf. LAFERRIÈRE, I, p. 187. — En revanche, on peut citer de nombreux décrets par lesquels la Convention fait ou non siens les arrêtés de ses représentants : dans l’un d'eux (7 messidor an I), elle confirme les arrêtés de ses représentants en mission à Besançon « sauf les dérogations ci-après inscrites ». Elle ne fait donc pas infirmer ou confirmer, elle modifie.

(2) V. art. 62 à 75 : Le Conseil révoque les agents à sa nomination et les dénonce s’il y a lieu aux tribunaux. — Art.78 à 85 sur les corps administratits. — (Cf. AULARD, p. 308 et note 1.) — Le projet de Condorcet prévoit dans chaque département la création, d’un commissaire choisi par le Conseil exécutif et chargé de requérir et surveiller l'exécution des lois. L'art. 10 consacre les pouvoirs contentieux des

d’autres lois, non plus théoriques, viénnent amoindrir encore les pouvoirs de l'exécutif et « décapiter le département ». Le 14 frimaire an II, la Convention se déclare «le centre unique de l'impulsion du gouvernement ». Le Conseil exécutif garde, par délégation la surveillance de l’exécution des lois administratives, il devra rendre compte au Comité de Salut public ; chaque ministre est en outre tenu, personnellement,de rendre compte des opérations de son département au même Comité (section IT, art. 1, 4, 5). D'autre part, la surveillance de exécution des lois révolutionnaires passe au district (1) et les procureurs-syndics sont supprimés. À la place de ceux-ci, des agents nationaux sont chargés, non seulement de poursuivre l'exécution des lois — ce que faisaient les procureurs, — mais encore de dénoncer les négligences et les infractions commises : ils sont en correspondance «exacte » avec les Comités de Salut public et de Sûreté générale (sect. IE, art 12, 16). De leur côté, les administrations de département n'ont plus que des attributions étrangères à la politique; elles restent chargées spécialement de la répartition des contributions entre les districts.…, de l'administration des grandes routes, canaux, et de la surveillance des domaines nationaux (2). La loi

administrations et les art. 16 et suivants leurs pouvoirs de surveillance : le Conseil exécutif reste soumis sur ce point au Corps légis-

latif. — L'article 22 maintient la garantie des fonctionnaires (Cf. BucHEz, XXIV, p. 102 sqque).

(1) Sect. II, art. 6 et 14. — On peut rattacher à cette disposition

celle du décret du 19 vendémiaire an II dont l’art. 4 porte que le gouvernement correspondra immédiatement avec les districts dans les mesures de salut public; un décret du 7 mai 93 avait déjà mis les corps administratifs en rapport direct avec les membres de l’Assemblée (Comité central de correspondance).

(2) Sect. IT, art. 5. — Sur ce point, v. Répertoire du Droit adm. Ve Département, p. 514 sqque, et BERTHÉLEMY, p. 131. — Le président du directoire de département est chargé de la surveillance dans la

ne parle pas formellement du contentieux, mais il faut sous-entendre qu'il reste confié au département.

Le principe hiérarchique qui soumettait la municipalité et le district au département disparaît donc en ce qui touche les mesures politiques ; mais comment penser que les directoires départementaux, ainsi ramenés au second rang, puissent exercer un contrôle efficace en matière d'administration pure ou contentieuse? Après le décret du 14 frimaire an Il, la loi des 15-27 mars 91 devient inapplicable.— La chute des Dantonistes amène une dernière transformation dans la hiérarchie administrative : le 12 germinal (1° avril), Carnot, au nom du Comité de Salut public, dépose un rapport concluant au remplacement du Conseil exécutif et des six ministères par douze commissions. Il faut, dit-il, « diviser l'exercice des pouvoirs particuliers, restreindre le pouvoir de chaque agent en conservant l'unité de direction ». L'Assemblée adopte ses conclusions : les ministères seront suppléés par douze commissions subordonnées au Comité de Salut public qui pourra réformer ou annuler leurs décisions (art. 2 et 17). La commission des administrations civiles, de la police, des tribunaux est chargée de la surveillance des corps administratifs et municipaux (1). Les recours hiérarchiques sont donc

partie d'exécution confiée au directoire (sect. II, art. 6). — « Le pouvoir des directoires de département est assujetti dans chaque détail de son exercice », dit Mallet du Pan (ap. EsMEIN. Morris, p. 295). — Cf. SERRIGNY. Compétence, I, p. 482. — La théorie du Gouvernement révolutionnaire sur ce point est exposée par Robespierre (rapport du 25 déc. 93).

(1) Les membres de ces Commissions sont nommés par la Convention sur présentation du Comité de Salut public. Déjà, le 10 mai 93, Robespierre avait réciamé une réforme de ce genre. D’après Morris, le Conseil exécutif avait encore de l'autorité; les Commissions, au contraire, ne furent qu’un instrument aux mains du Comité de Salut public (ESMEIN, op. cit., p. 294).

désormais portés devant ces douze eommissions, qui dépendent étroitement du Comité de Salut public, lequel, à son tour, est sous l'autorité de la Convention ; il n'y a donc plus grande différence entre les recours contre les arrêtés des représentants en mission et ceux qni sont intentés contre les décisions des corps administratifs : le véritable pouvoir exécutif, c'est l’Assemblée (1).

Cette organisation dure jusqu'au Directoire ; mais, quelques mois auparavant, sous l'influence des Girondins rappelés à la Convention, on restitue aux assemblées de département leurs anciennes attributions, les procureurs-syndics sont rétablis et les districts replacés sous la surveillance du département (2).

Ce résumé de l'histoire constitutionnelle de la Convention nous a paru rentrer dans le cadre de cette étude, les principes de subordination des administrations y étant sans cesse intéressés : c’est seulement ainsi qu'on peut se rendre compte des obstacles qui s'opposent, de 1792 à 1795, à l'exercice normal du recours hiérarchique.