CHAPITRE IV

Les Voies de recours

Sous le Directoire, les recours contre les décisions contentieuses des administrations sont confondus avec les recours contre leurs décisions administratives. Ce sont les ministres qui — « chacun dans sa partie », dit la Constitution — en connaissent en premier ressort, sauf confirmation formelle du Directoire exécutif dans le cas d'annulation. Si, en cela, ils n’agissent que comme supérieurs hiérarchiques, il n’en est pas moins vrai que le Directoire est le premier régime qui ait reconnu à

chaque ministre — considéré comme individu et non comme membre d’un conseil — un véritable pouvoir de décision en matière contentieuse: c’est encore là un vestige de la Monarchie, qui attribuait au même fonctionnaire l'administration et la juridiction. Bien plus, l'étude que nous allons faire des textes constitutionnels touchant les recours administratifs, nous conduit à reconnaître aux ministres, sous le contrôle des directeurs, le caractère de juges de droit commun : les administrations centrales et municipales n’ont, en effet — comme autrefois les directoires — que les attributions qui leur sont conférées par les lois, et le Conseil d'Etat a disparu. Les dispositions de la Constitution de l'an III, concernant le contrôle hiérarchique, rappellent celles de la loi des 15-27 mars 1791, mais avec cette différence que les ministres deviennent de véritables juges en matière administrative. « Les administrations municipales, dit l’article 193, sont subordonnées aux administrations de département et celles-ci aux ministres. En conséquence, les ministres peuvent annuler, chacun dans sa partie, les actes des administrations de département, et celles-ci les actes des administrations municipales, lorsque ces actes sont contraires aux lois ou aux ordres des autorités supérieures. » — Lors de la discussion de cet article, Defermon avait demandé la création d'une Cour de cassation en matière administrative, semblable à celle qui existait en matière judiciaire : on donnerait ainsi, disait-il, plus de garanties aux particuliers. Mais cette proposition fut rejetée sur les instances de Daunou, qui fit observer qu’ «il ne doit pas yavoir de pouvoir administratif indépendant du gouvernement... C'est le gouvernement lui-même qui est la Cour de cassation en matière administrative ». Au surplus, la Cour de cassation judiciaire ne connaît que des formes : le gouvernement, au contraire, connaît à la fois des formes et du

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fond (1). — Le souci de l'indépendance administrative apparaît donc dès le commencement de la discussion sur l'autorité hiérarchique; mais, en même temps, le Directoire veut éviter que les ministres ne confèrent entre eux sur les mesures à prendre : non seulement, chacun ne peut annuler les actes des administrateurs que « dans sa partie », mais encore, aux termes de l’article 151, les ministres ne peuvent se réunir en Conseil. C'est l'émiettement du pouvoir ministériel que l’on décrète ainsi : la délibération est exclusivement réservée au Directoire (2).

Les administrations de département peuvent donc être suspendues par les ministres quand elles ont contrevenu aux lois ou aux ordres des autorités supérieures, mais elles ont, de leur côté, le droit de suspendre les membres des administrations municipales pour les mêmes causes (art. 194). [ci, les dispositions de la loi des 15-27 mars sont presque textuellement reproduites : les ministres héritent des attributions royales et les administrations centrales de celles des directoires de département. Mais, autrefois, le roi ou les directoires de département, ayant prononcé la suspension des administrateurs ou sous-administrateurs, se bornaient à en « instruire le Corps législatif »; il n’en est plus de même sous la Constitution de l’an III : « Aucune suspension pi annulation, dit l’article 195, ne devient définitive sans la confirmation formelle du Directoire exécutif. » Une notion plus nette de la séparation des pouvoirs s'établit : ce n’est plus le Corps législatif qui prononce en dernier ressort, et, d'autre part, la disposition de l’article 195

(1) Moniteur. — Séance du 6 thermidor.

(2) Cf. LAFERRIÈRE. Origine et développement du R. pour E. de P. p+ 310.

est singulièrement plus impérative que celle de la loi des 15-27 mars; il faut une confirmation formelle du Directoire pour que la mesure prise à l'égard d’un corps administratif devienne définitive.

L'article 196 appelle une observation sensiblement analogue. « Le Directoire, dit cet article, peut aussi annuler immédiatement les actes des administrations départementales ou municipales. Il peut suspendre ou destituer immédiatement, lorsqu'il le croit nécessaire, les administrateurs soit de département, soit de canton, et les envoyer devant le tribunal de département, lorsqu'il y a lieu. » Dans ce cas, l’ancien pouvoir du roi n'est plus exercé par les ministres, mais par le Directoire; celui-ci hérite même en partie des attributions de l'Assemblée constituante, puisqu'il peut destituer ou mettre en accusation les administrateurs de département ou de canton (1). Cette innovation, d’ailleurs, ne fut pas acceptée sans opposition : un député exprima la crainte que, par ce moyen, le Directoire ne püt renverser le Corps législatif, et demanda que celui-ci püt réformer « ces sortes d'actes du pouvoir exécutif ». C'était, en somme, restaurer sur Ce point la Constitution de 1791, en ne faisant toutefois intervenir le Corps législalif que postérieurement à une décision du Directoire. Mais un membre de la Convention, Mailhe, sans doute mieux instruit des dangers de la confusion des pouvoirs, montra que cette disposition aurait pour effet d'établir une lutte continuelle entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, qu'elle aboutirait à mettre l'administration

(1) La Constitution de 1791 parle de « dissoudre l'administration coupable » (titre IX, ch. IV, sect. IT, art 8). Celle de l’an III ne parle que de « destituer les administrateurs ». Mais nous verrons que le Directoire jouit de pouvoirs plus étendus que la Constituante pour remplacer les membres destitués,

directement dans les mains de l'autorité législative : la proposition fut rejetée (1).

Désireux, enfin, de donner aux citoyens et aux corps administratifs des garanties contre l'arbitraire, les auteurs de la Constitution y ont inséré une disposition alors toute nouvelle : «Tout arrêté portant cassation d'actes, suspension ou destitution d'administrateur, doit être motivé. » (Art. 197).

Cette forte hiérarchie qui, pour emprunter les termes de l'instruction du 8 janvier 1790 descend du Directoire aux ministres, puis aux administrations centrales, enfin aux municipalités de canton, la Constitution fail tous ses efforts pour la rendre durable : dans ce but, une série de mesures sont prises contre les velléités d’indépendance des administrations. Tout d’abord, celles-ci ne peuvent correspondre entre elles que sur les affaires qui leur sont attribuées par la loi, et non sur les intérêts généraux de la République (art. 199); elles ne peuvent, ensuite, modifier les actes du Corps législatif ni ceux du Directoire exécutif, ni en suspendre l'exécution; elles ne peuvent non plus — et cette disposition paraît, quand on songe à la jurisprudence du Directoire en matière de conflits, quelque peu ironique — « s’immiscer dans les objets dépendant de l’ordrejudiciaire»(art.189)(2). Enfin, lorsque les cinq membres d’une administration ont été destitués, le Directoire a le droit de pourvoir à leur remplacement jusqu’à l'élection suivante: on veut ainsi

(1) Moniteur. — Séance du 6 thermidor.

(2) IL faut supposer que la confusion des pouvoirs sévissait plus que jamais, pour que le Directoire crût devoir rappeler ces principes. — Toute administration doit encore le compte annuel de sa gestion, et tous ses actes doivent être rendus publics par le dépôt des registres où ils sont consignés, et qui sont ouverts à tout administré (art, 200-201): ceci pour faciliter les réclamations.

éviter les troubles à l’occasion d'élections partielles ou la réélection d'une nouvelle assemblée semblable à l’ancienne. Cette disposition, qu’un Constituant eût assurément trouvée exorbitante, étend plus qu'aucune autre le principe de l'autorité hiérarchique.

En dépit de ces mesures constitutionnelles, il semble que la subordination des administrations ait souvent été méconnue : le 17 pluviôse an V, le Directoire rend un arrêté défendant à tout agent municipal de correspondre avec les ministres sans passer par le département; toutes lettres adressées aux ministres par les administrateurs ou les agents secondaires pour leur déférer des questions ou leur demander des instructions resteront sans réponse (art. 3): par ce moyen, on abolit définitivement les pratiques de la Constituante et de la Convention, qui permettaient aux municipalités de saisir directement le pouvoir exécutif. Mais en même temps le Directoire veut garantir, autant que possible, les municipalités de canton contre les abus d'autorité des administrations centrales : l’article 4 du même arrêté leur reconnait le droit de se plaindre directement au gouvernement des décisions des administrations supérieures qu'elles disent leur préjudicier.

Cinq mois après, le Directoire est amené à étendre la portée des décisions ministérielles : une administration centrale avait persisté dans l'exécution d'un acte annulé par le ministre de l’intérieur, sous prétexte que le Directoire exécutif n'avait pas confirmé cette annulation (article 195 de la Constitution) ; à ce propos, un arrêté du 17 messidor an V décide que : « les arrêtés ou décisions des ministres qui, dans leur partie, confirment, limitent, modifient ou annulent les actes des administrations centrales, recevront provisoirement leur exécution, sauf la confirmation formelle du Direc-

toire exécutif pour le définitif, en cas de réclamation. » (1)

Au moment où la Constitution entre en vigueur, une grave question se pose devant les Conseils : on se rappelle que la Convention s'était réservé la connaissance exclusive de toute réclamation contre les arrêtés de ses représentants en mission. Or, au moment où le nouveau régime s'établit, les réclamations de ce genre se multiplient : les Conseils vont-ils ou non maintenir la législation antérieure ? Ils prennent un moyen terme, En principe, toute réclamation contre les arrêtés des représentants en mission sera transmise immédiatement au Corps législatif qui prononcera lui-même, mais seulement si les arrêtés sont des actes de législation (2); dans tout autre cas, le Corps législatif, après avoir réformé, s’il y a lieu, les arrêtés, renverra la décision sur le fond de la réclamation à l'autorité compétente : autrement dit, on reslitue aux autorités autrefois dépouillées leurs pouvoirs de décision. — De plus, pour limiter ces recours, on prévoit un délai de six mois, à compter du jour « de la publication de la présente résolution », passé lequel ils ne seront plus recevables (3). Enfin, les arrêtés des représentants, qui ont

(1) Cf. De Lucay. Ass. Prov., p. 337. — L'arrêté du 17 messidor prend soin de répéter « les ministres... dans leur partie ».

(2) Loi du 25 ventôse an IV (art. 2). Cet article suffirait seul à prouver l'étendue des pouvoirs conférés par la Convention à ses commissaires.

(3) Une ordonnance du Conseil d'Etat (11 février 1818, Allègre) fait application de cette déchéance de l'article 4 ; il s'agissait d’un pourvoi dirigé contre une décision d'un Conseil de préfecture reconnaissant un recours possible contre un arrêté d'un représentant en mission pris en vertu de la loi du 26 janvier 93. « Considérant, dit l’ordonnance, que les arrêtés pris en vertu de la loi du 26 janvier 93 ne pouvaient être réformés que par l'autorité de laquelle ceux

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introduit, dans certaines affaires non jugées depuis, une marche et des formes autres que celles déterminées par la loi, sont annulés (1).

Il faut voir, dans cette loi du 25 ventôse, un très sincère désir de rentrer dans la légalité : le Corps législatif ne connaitra des recours que lorsqu'iis porteront sur des actes de législation; chaque pouvoir reconquiert ainsi sa compétence normale.

L'autorité exécutive voit donc sa situation plus solidement et plus nettement établie que sous les régimes précédents : le Corps législatif n'intervient plus sans cesse pour contrôler ses actes; des commissaires nommés par le Directoire le renseignent, lui dénoncent les abus de pouvoir dont se rendent coupable les administrations. Mais pas plus sous ce régime que sous les précédents, on ne distingue entre les diverses attributions de l'exécutif. Elles comprennent tout à la fois le contrôle hiérarchique, l’annulation des délibérations illégales « pour violation des lois et des ordres des autorités supérieures », le jugement des recours formés par les particuliers contre les actes entachés d’incompétence ou d’excès de pouvoir, — elles comprennent enfin la revision des décisions juridictionnèlles en matière de contentieux administratif et, ainsi que nous le verrons plus loin, le jugement des conflits en premier ressort. Le législateur ne se préoccupe donc de fixer ni la procédure des recours, ni les causes d'annulation : qu'un acte administratif viole un droit acquis ou lèse simple-

qui les avaient rendus tenaient leur mission... que le sieur... ne s'étant pas pourvu dans le délai de six mois... » Rejet. (Cf. LAFER- RIÈRE, Trailé, I, p. 187, note 1.)

(1) Rapprocher cette disposition de celle du décret du 3 brumaire an IV. (V. ci-dessus, ch, I, K 3.)

ment un intérêt, qu'il soit contraire aux lois ou simplement inopportun, le gouvernement peut l’annuler dans les mêmes formes ; de pluson ne distingue pas l’annulation d'office de celle qui est prononcée sur réclamation d’un particulier.

Les progrès réalisés sous le Directoire en matière de recours consistent donc uniquement en ce que l’exécutif dispose de moyens d’action plus efficaces, et les administrateurs de garanties plus sérieuses (1). Ceci est le droit. En fait, les dispositions constitutionnelles ne sont pas respectées. Tout d’abord, sauf dans les cas exceptionnels où de graves questions d'administration sont soulevées, le Directoire et les ministres n’interviennent que nominalement : des bureaux irresponsables expédient, sans instruction contradictoire, les affaires dont la décision prend le nom d’arrêté ministériel ou directorial (2). En second lieu, la Constitution prévoit bien que les arrêtés portant cassation d'actes, suspension ou destitution d’administrateurs seront motivés, mais il faut croire que cette disposition était peu ou mal observée, puisque Rœderer, en prairial an V, demande que « le Directoire publie ses motifs » lorsqu'il agit comme surveillant des administrations, ou tout au moins que ses motifs «se rapportent clairement à l'intérêt général » (3).

(1) Cf. BouLaTiGniER. Rapport, p. 12. — DARESTE, op. cil., p. 170. — Le ministre prononce toujours sur les réclamations que soulèvent ses propres actes.

(2) Cf. LAFERRIÈRE. Origine el développement du R. pour E. de P., p. 309.

(3) RœDEerEr. Œuvres (VI, p. 289 sqaque). — Les cinq directeurs réunis ne peuvent établir l’unité de direction : « Chacun a un travail séparé avec un ministre... Chacun des directeurs, au lieu d’avoir sur chaque chose un cinquième d’autorité, a une autorité entière sur le cinquième des choses. »

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Songeons encore à l’effroyable désordre qui règne à Paris et dans les provinces : les coups d'Etat qui se succèdent entraînent le renouvellement incessant des corps administratifs, les anciens conventionnels remplaçant les fonctionnaires nouveaux, et vice versa ; de l'an IV à l’an VI, plus de 1.200 commissaires près des municipalités de canton ont été renouvelés (1). Comment, dans ces conditions, le fonctionnement normal d’une administration serait-il possible ?