I. — Principes généraux sur les conflits

Aux termes de la loi du 21 fructidor (art. 27): «En cas de conflit d’attributions entre les autorités judiciaires et administratives, il sera sursis jusqu'à décision du ministre, confirmée par le Directoire exécutif qui en référera, s’il est besoin, au Corps législatif. » (1) Le Directoire et les ministres succèdent donc au Roi et aux Comités de la Convention et les droits du pouvoir législatif sont réservés; il n'y a donc point, en droit, de grands changements apportés à la législation précédente: les principes du decret des 7-14 octobre subsistent.

Mais, en fait, le Directoire s’abstient d’en référer au Corps législatif. On ne cite, pendant toute la période directoriale, qu’un cas de référé législatif à la suite d’un conflit entre l'administration de la marine et le juge de paix de Rochefort ; encore faut-il noter que ce juge de paix avait directement adressé une pétition au Corps législatif pour faire cesser le conflit et qu’ainsi la décision du Directoire avait été provoquée par une résolution du Conseil des Cinq-Cents ; il y avait là un renversement dans l’ordre des compétences.et non un véritable référé au Corps législatif (2). D'ailleurs, le Directoire, dans un

(1) Le Directoire est tenu, dans ce, cas, de prononcer dans le mois.

(2) BOULATIGNIER. ap. BLANCHE — Ve Conflit, loc. cit. — Arrêté du 2 prairial an VII.

arrêté de principe du 16 floréal an V, indique les raisons pour lesquelles il entend n’user de ces référés qu'avec modération : le tribunal de la Drôme avait demandé au ministre de la justice de soumettre au Corps législatif certaines questions relatives aux droits respectifs des autorités administratives et judiciaires (interprétation de la loi des 16-24 août 1790 et des articles 193 et suivants de la Constitution). « Le Directoire, répond l'arrêté, ne doit pas se rendre auprès du Corps législatif l'intermédiaire de référés qui ne présenteraient aux législateurs rien qui fût digne de leur attention ou qui ne tendraient qu’à consumer en pure perte leurs plus précieux instants. » (1) Ces raisons nous paraissent fort sujettes à caution : si l’on se rappelle les tiraillements continuels entre le Directoire et les Conseils, on sera peutêtre d'avis qu’en ne portant point devant le Corps législatif les décisions qu'il a prises sur conflit, le Directoire veut avant tout conserver sa pleine liberté d'action. — Pourtant, il est un cas où le référé est en principe obligatoire ; le message du 18 floréal au V dit à propos du règlement des compétences : «La décision en est laissée au Corps législatif, ou, dans les cas qui n’exigent point une interprétation de la loi, au Directoire exécutif. » Le référé aurait donc eu lieu lorsqu'une interprétation de la loi était nécessaire, mais nous ne Connaissons pas d'exemples de ces sortes de référés.

Comment élève-t-on le conflit? Les textes ne nous le disent pas, mais voici à quelles solutions la pratique aboutit : le conflit est élevé d'abord par revendication formelle des administrations centrales et par leur défense

(1) Cet arrêté du 16 floréal an V n'est pas inséré au Bulletin des Lois : nous en avons pris le texte dans Cormenin et Boulatignier (op. cit.).

aux parties intéressées d'obtempérer aux jugements des tribunaux; en second lieu, par la contrariété existant entre les décisions administratives et judiciaires ; enfin par la réclamation des particuliers dénonçant au ministre de la justice les procédures ou jugements qui leur semblent empiéter sur les droits de l’administration voilà qui facilite singulièrement l’action du pouvoir central (1).

Le législateur ne s'occupe pas plus de déterminer le moment où l’on pourra élever le conflit : les lois des 7-14 octobre 1790 et du 21 fructidor an IIT ne contiennent aucune disposition sur ce point; il faut donc recourir encore à la jurisprudence.— Le principe qui délimite la compétence des autorités administratives et judiciaires étant alors considéré comme d'ordre public, il s'ensuit que l’incompétence ne peut être couverte ni par le consentement, ni par la négligence du ministère public ou des parties; nulle prescription ne peut légitimer un acte que la loi ne veut pas reconnaître et un particulier, en portant volontairement son action devant un tribunal incompétent, ne peut lui donner le pouvoir de juger. Quelles sont les conséquences de ce principe ? D'abord, les décisions sur conflit étant d'ordre public et ne réglant que la compétence, les parties ne sont point appelées et ne peuvent faire opposition. Ensuite, le conflit peut être élevé, en tout état de cause, contre un jugement en dernier ressort rendu par un tribunal de première instance aussi bien que contre celui d’un tribunal d'appel; le Consulat ira même plus loin. Que devient alors le respect de la chose jugée ?

Cette intervention constante du gouvernement s’expli-

(1) BOULATIGNIER, ap. BLANCHE. loc. cit.

que encore d’une autre façon. On se rappelle qu'aux termes de la loi sur l’organisation judiciaire et du décret du 16 fructidor an IIE, l'autorité judiciaire ne peut connaître d'aucun acte d'administration, de quelque espèce qu'il soit. Or, voici comment l'arrêté du 2 germinal an V définit l’acte d'administration : « Dans la classe des affaires administratives, dit-il, se rangent naturellement toutes les opérations qui s'exécutent par les ordres du gouvernement, par ses agents immédiats...,sous sa surveillance et avec les fonds fournis par le Trésor public. » (1) Autrement dit,on confond sous une même dénomination les actes de puissance publique et les actes de gestion ; les uns comme les autres sont soumis à la juridiction administrative (2).

D'autre part, l'Etat, s’il a dans quelque affaire que ce soit un intérêt politique, se reconnait le droit d'annulation ; ainsi le Directoire annule des jugements de commissions militaires renvoyant absous des prévenus d'émigration : la raison? Les commissions statuent « sur le fait d'identité des personnes » mais l’administration seule statue sur le fait de l’'émigration (3).

Le Directoire fut d’ailleurs imprudent en usant du conflit comme d’une arme politique; il faillit y perdre

(1) Cf. CORMENIN. Du Conseil d'Etat, p. 193-196.

(2) Cf. LAFERRIÈRE. I, p. 447. — JÈze. op. cit. p. 123. — Ainsi « l’affrètement de bateaux fait pour le compte de l’administration aux administrations de transports militaires doit être considéré comme un acte administratif ». (Espèce de l'arrêté du 2 germinal.) V. ci-dessous $ II.

(3) Cité par CORMENIN. Droit adm. Il, appendice. — Le Directoire annule de même la décision d'un tribunal rétablissant un parent d'émigré dans la jouissance d'un bien séquestré et loué à un tiers par le domaine : la contestation est administrative. Il annule aussi les ordonnances des directeurs de jury prescrivant la mise en liberté de déserteurs, de prêtres...

une des prérogatives à laquelle il était le plus attaché. On soutint, en effet, que la loi du 21 fructidor était contraire à la Constitution qui (art. 254) charge le Tribunal de cassation de statuer sur les règlements de juges, et qui (art 262) impose au Directoire l'obligation de dénoncer à ce Tribunal les actes par lesquels les juges ont excédé leurs pouvoirs. Le Directoire, se sentant menacé, chargea Merlin, alors ministre de la justice, de rédiger un message à ce sujet. Ce message, adressé au Conseil des Cinq-Cents le 18 floréal an V, vaut la peine d'être cité, car le dogme de l'indépendance administrative y est clairement exposé : «L'expérience de tous les temps, dit Merlin, a prouvé que nulle coalition, dans un Etat libre, n’était plus dangereuse que celle des autorités judiciaires. La sûreté générale de l'Etat repose sur la liberté absolue des corps administratifs que l’article 202 de la Constilution a déclarés entièrement indépendants des tribunaux.» (1) Il continue : «Il pourrait arriver que le Tribunal de cassation se constituât un jour l'arbitre suprême des destinées de la République. En faisant toujours pencher la balance du côté des tribunaux, il pourrait enlever successivement et pour ainsi dire pièce à pièce aux autorités administratives leur indépendance et leurs attributions, et finirait par gouverner la République sous l'abri que la Constitution assure à ses jugements. » Merlin appuie d’ailleurs sa thèse d'arguments particulièrement saisissants pour des révolutionnaires : si vous donnez au Tribunal de cassation le jugement des conflits, dit-il, vous verrez « vingt tribunaux annulant des ventes de biens nationaux. »

(1) Cet article 202 a bien plutôt pour but de préserver l’indépen dance des tribunaux. :

Le Directoire, et, le cas échéant (en droit et non en fait) le Corps législatif peuvent donc, d’après lui, annuler les jugements des tribunaux rendus en dehors de leur compétence ; ils n’empiéteront pas pour cela sur le pouvoir judiciaire, car « faire rentrer les juges dans le cercle de leurs attributions, ce n’est pas y pénétrer soimême » (1). Le gouvernement eut gain de cause. Les autorités compétentes pour élever le conflit ne sont pas déterminées, le conflit lui-même est possible contre tout jugement, on ne distingue pas l'acte de puissance publique de l’acte de gestion, enfin tout intérêt politique légitime l'intervention de l'Etat : comment s'étonner alors de l’envahissement progressif du domaine judiciaire par l’action et la juridiction administratives”? (2).