II. — Poursuite des Fonctionnaires

Les articles 196 et 203 de la Constitution permettent au Directoire d’ (envoyer devant les tribunaux de département, lorsqu'il y a lieu, les administrateurs de département ou de canton », et, d'autre part, ils défendent

(1) Ce message est cité in-extenso dans Bavoux. op. cit. I, p. 130

sqque. On sait que Cuvier s’en réclama en 1828. — Comp. BouLrari- GNIER. 0p. cil. p. 505. — Merlin aurait pu alléguer aussi que l’article

256 de la Constitution oblige le Tribunal de cassation à en référer, dans certains cas, au Corps législatif pour s'éelairer sur le sens et la portée des textes à appliquer.

(2) La seule garantie pour les particuliers est le droit de pétition au Corps législatif contre les dénis de justice commis par le Directoire. (Cf. Des CiczeuLs. Evocations. p. 146.) — D'après SIREY, Du Conseil d'État, p. 15-17, une des raisons qui accrurent les pouvoirs de l'exécutif réside en ce que les ministres s’arrogèrent le droit d'interpréter les règlements par voie de disposition générale : ainsi les anciens Parlements. En multipliant les règlements d’administration publique, le Directoire fait passer du droit commun au droit administratif une foule d'objets.

aux juges de citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions.

Ainsi, en l’an III comme en 1790, les fonctionnaires sont protégés par le principe de la séparation des pouvoirs et la nécessité de l'autorisation préalable. Mais ce qui est nouveau, sous le Directoire, c’est l'interprétation donnée aux textes : nous la trouvons très clairement exposée dans les deux arrêtés des 2 germinal et 16 floréal an V. Le premier, bien que rendu dans une espèce particulière, est un véritable arrêté de principe (1). Un agent du gouvernement est poursuivi en paiement d'une somme due à raison d’un acte administratif : si cette demande, dit l'arrêté, était portée devant les tribunaux ordinaires, il en résulterait d’abord que l'agent du gouvernement, qui n’opère que par ses ordres et avec les moyens qu'il en reçoit, pourrait être condamné personnellement à payer des sommes pour lesquelles il n’a contracté réellement ni fictivement aucune obligation personnelle. De plus, tout jugement des tribunaux entraînant son exécution, il en résulterait : ou bien que le préposé du gouvernement serait dépouillé de sa propriété par saisie judiciaire, ou que les propriétés nationales seraient à la merci des créanciers de la Républi-

(1) Il s'agissait d'un voiturier de Saint-Quentin faisant des transports pour le compte de la République, dont le « préposé de l’administration des transports militaires » n’avait pu acquitter les lettres de voiture à cause de la pénurie de sa caisse. Le voiturier, obligé de séjourner en attendant le paiement, réclame une indemnité au préposé : le tribunal des Ardennes se déclare compétent et juge. Sur appel, le tribunal de la Marne confirme son jugement malgré les défenses du préposé qui allègue qu’étant agent du gouvernement il ne peut payer qu'avec les fonds du Trésor et ne peut être rendu responsable personnellement du retard apporté au paiement. Le Directoire dénonce au Tribunal de cassation ces deux jugements comme rendus dans une affaire du ressort des autorités adminis-

tratives.

que. A son tour, le fonctionnaire personnellement poursuivi pourrait attaquer en garantie les administrateurs supérieurs pour l’indemniser de toutes les condamnations prononcées contre lui Cette procédure serait « monstrueuse » : aussi l'arrêté déclare-t-il que « les commissaires du Directoire exécutif près des tribunaux civils sont tenus de s’opposer à toutes poursuiles qui seraient dirigées contre les agents du gouvernement, en leur nom, soit pour raison d'engagements par eux contractés en leur qualité, soit pour raison d'indemnités prétendues à leur charge... et de dénoncer au ministre de la justice tous les jugements qui pourraient intervenir au contraire. »

Quant à l'arrêté du 16 floréal an V, qui résume la théorie gouvernementale en matière de garantie des fonctionnaires, il s'exprime ainsi : « De ce que l'autorité judiciaire ne peut s’arroger le droit de s'immiscer dans les fonctions administratives, il ne résulte pas que les administrateurs qui ont commis des délits dans l'exercice de leurs fonctions doivent rester sans punition, mais que c'est au Directoire exécutif qu'il appartient. de décider si les délits par eux commis comine administrateurs donnent lieu à des réparations ou à des peines dont la poursuite doive être renvoyée devant les tribunaux; qu'ils ne peuvent connaitre des actes d'administration réputés délits, soit qu'ils aient été commis par des administrateurs seulement, soil même qu'ils l'aient été par des administrateurs conjointement avec d’autres citoyens, sans que le Directoire exécutif ait renvoyé l'affaire et les prévenus devant les tribunaux.. »

On considère donc que l'administration jouit d'un véritable droit d'interprétation. Le tribunal devra surseoir à statuer, en cas de doute sur la nature de l'acte incriminé, en attendant que l'autorité administrative ait

décidé s’il y a ou non lieu à renvoi; sinon, il connaitrait d’un acte administratif, le délit commis par un administrateur dans l'exercice de ses fonctions restant un acte d'administration, et le conflit le dessaisirait. L'autorisation du gouvernement, son droit d'appréciation constituent donc une véritable question préjudicielle (1), et tout tribunal qui passerait outre verrait sa décision annulée pour vice de procédure.

Ces principes, le Directoire les étend sans cesse : il les a appliqués aux délits, il les applique aux crimes. Il semble pourtant difficile de considérer comme actes administratifs les injures, voies de faits, violences, voire la concussion. Mais le Directoire rattache ces faits à la police, à l'emploi de la force armée, à la sécurité publique, «au trouble des temps »; il se reconnait alors le droit de « caractériser l'acte incriminé, sauf à suspendre son agent ou à ordonner, à la suite de l'arrêté de conflit, la traduction de cet agent devant les tribunaux » : cette procédure a, dit-il, l'avantage de garantir les fonctionnaires, sans laisser les crimes impunis. Il ne faut plus, dès lors, s’étonner de voir annuler des mandats d’arrêts : en admettant, dit un arrêté du 1° floréal an V, que le fait argué ne constitue pas une opération administrative, les tribunaux ne peuvent le réputer crime; ils ne peuvent donc décerner de mandats d’arrêts. Il en est de même des mandats d'amener, des

(1) L'arrêté reconnaît pourtant que si un administrateur a commis un délit « hors de toute fonction administrative » la poursuite est libre ; si le conflit avait été élevé dars ce cas, on annulait la procédure postérieure au conflit pour excès de pouvoir (ex. : 5 germinal an V). En vertu du même arrêté du 16 floréal, le Directoire se reconnaît le droit de suspendre les administrateurs, non seulement quand ils agissent contrairement aux lois et aux ordres donnés, mais encore quand ils ont prévariqué dans leurs fonctions. — Cf. BOULATIGNIER, op. cit., p. 520, et LAFERRIÈRE, I, p. 210 et 602.

actes d'accusation, décernés ou portés contre des agents du gouvernement sans autorisation préalable (1); on va jusqu’à annuler des arrêts de condamnation. Dans les motifs donnés à l'appui de l’annulation, le Directoire se borne à établir qu’il y a, dans le fait reproché, un lien plus ou moins étroit avec la fonction administrative : ainsi, des gardes nationaux sont poursuivis pour violence; l'arrêté sur conflit porte que « la force armée, agissant d’après les ordres des administrateurs, n’est responsable que devant les autorilés administratives qui l’emploient » (8 vendémiaire an VI). Des officiers de l’état civil sont poursuivis pour faux commis dans leurs registres; les tribunaux sont dessaisis, car, dit l'arrêté du 12 nivôse an VII, « en rédigeant des actes de naissance, de mariage, ces officiers exercent des fonctions administratives ». (2)

On arrive donc à évoquer non seulement les questions préjudicielles, mais le fond du procès : le conflit sert alors à soustraire aux poursuites judiciaires les inculpés qu'on veut protéger et à atteindre ceux qu'on craint de voir échapper. Le Directoire abuse de ce procédé qui rappelle à s'y méprendre les évocations d’autrefois, avec cette différence cependant qu'il faut compter avec l'arbitraire de plusieurs au lieu de compter avec l'arbitraire d’un seul (3).

(1) Cf. CORMENIN. Droil adm., Il, appendice, p. 49.

(2) Voyez les arrêtés relevés par CORMENIN aux Archives Nationales (loc. cit.). La garantie ne s'applique qu'au fonctionnaire accusé, mais non au fonctionnaire accusateur : par exemple, un maire poursuit un particulier pour injures devant un tribunal: il n'y a pas évocation. — Cela va de soi, pensons-nous aujourd'hui ; en l'an IH, le fait a son importance.

(3) Cormenin qualifie cette jurisprudence de « monstrueuse ». Cf. LAFERRIÈRE, 1, p. 623. — Quant aux ministres, c’est le décret du 10 vendémiaire an IV qui détermine leur responsabilité : aucun ministre

Conclusion sur la juridiction administrative révolutionnaire

La confusion de la fonction juridictionnelle et de la fonction active ou délibérante qui existait avant 1789, n'a point disparu sous la Révolution. Successivement, la juridiction administrative supérieure passe du Conseil du Roi au Conseil d'Etat, puis au Conseil exécutif, enfin au Directoire et aux ministres : ceux-ci ont désormais un véritable pouvoir juridictionnel, et cela est une nouveauté, car les ministres de l'Ancien Régime ne donnaient, en principe, que des avis. De son côté, le Corps législatif qui, sous la Constituante et la Convention,intervenait sans cesse dans l'administration contentieuse, voit sous le Directoire ses prérogatives en cette matière limitées, presque annulées.

Dans les départements, les directoires, puis les administrations centrales et municipales, tous deux élus, réunissent les pouvoirs d'action, de délibération et de jugement ; la confusion s'aggrave même sous le Directoire, car le Conseil général disparait (1).

en fonctions ou hors de fonctions ne peut être traduit en justice pour faits de son administration, en matière criminelle, que sur dénonciation du Directoire exécutif. Si la dénonciation est intervenue, onu peut poursuivre le ministre au criminel comme au civil pour dommages éprouvés à la suite des faits qui ont motivé l'acte d'accusation (art. 12-13). — Ce même décret déroge aux règles générales de la compétence administrative en donnant aux tribunaux le droit de fixer ics sommes dues par les communes responsables du dommage causé aux personnes et aux propriétés par des attroupements séditieux (titre V, art. 4). Cette dérogation s’explique par ce fait que les municipalités n'auraient pu être impartialement jugées par des corps administratifs locaux qui souvent avaient participé aux désordres. — Cf. LAFERRIÈRE, Ï, p. 689.

(1) V. sur ce point JACQuELIN. Principes dominants du Contenlieux, p. 174.

Où sont donc les progrès accomplis ? La Révolution a, pour la première fois, posé ce principe que chaque pouvoir doit être renfermé dans une sphère d'action qui lui soit propre; mais, aussitôt après, elle viole ce principe. Elle donne la formule du pouvoir administratif, le distingue nettement du pouvoir civil, et bientôt après elle subordonne le second au premier. Enfin, et en prenant la question de plus haut, elle veut établir une hiérarchie solide dans l'administration et, par défiance du roi et des tribunaux, elle arrive à l’anarchie. Comment expliquer cette destruction d'une œuvre qu’on vient d’accomplir?— Il ne faut pas oublier sous la pression de quels événements agissent les assemblées révolutionnaires. Si la Constiutante amoindrit sans cesse le pouvoir royal, c’est que le roi trahit (1); si elle concentre dans la main des directoires l'administration et la juridiction, c’est que les Parlements sont en révolte ouverte contre la Révolution; si la Convention donne à ses représentants des pouvoirs dictatoriaux, si elle s’en attribue elle-même, c'est qu'il faut rétablir l'unité dans la République. Les institutions révolutionnaires, considérées en elles-mêmes, peuvent sans doute être sévèrement jugées, mais il faut tenir compte des circonstances de leur création, des mobiles de leurs auteurs, car l'acte peut ici être justifié par l'intention : les historiens ont trop beau jeu à critiquer dans le calme ce que firent des hommes tlalonnés par la nécessité.

(1) « La Monarchie avait tant usurpé que l'on ne crut jamais trop lui reprendre. » (Quixer. La Révolution, 1, p. 286.) La Convention eut à lutter contre les administrations girondines, comme la Constituante contre les administrations royales, la Législative contre les administrations feuillantes. — On comprend ainsi les mesures qu’elles décrétèrent (Cf. RamBauDn. Hist. de la Rév. p. 46.)

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À notre point de vue, si la Révolution a en un certain sens créé le pouvoir administratif, elle a eu le grand tort de ne pas le limiter : les conséquences d’une telle faute s'aperçoivent clairement sous le Directoire. La loi ne s'explique pas sur la nature des attributions administratives, elle ne distingue pas plus l'administration contentieuse de l'administration réglementaire, tous les recours sont confondus dans la seule notion du recours hiérarchique (1). Peut-être y a-t-il là une indécision voulue, inspirée par le désir de préserver l'indépendance de l'administration, et, par suite, de faciliter l'action gouvernementale. Si l’on songe qu'en même temps des motifs d'ordre politique poussent le législateur à étendre sans cesse le domaine du contentieux administratif, on est amené à reconnaître que, par des voies détournées et inconsciemment, la Révolution en revient aux errements de l’Ancien Régime (2).

(1) Comp. CoRMENIX. Du Conseil d'Etat, p 198.

(2) Cf. CHÉNON. Origines de la Cassation, p. 254-5. — QuINET, op. cit., p. 189, fait très justement remarquer que dans le système des Girondins on trouve une réminiscence du gouvernement des pays d'Etat. — A la fin du Directoire, la situation est déplorable : les communes sont « les filles délaissées et pillées par les tuteurs municipaux de la Convention et du Directoire » dont parle Napoléon (Cf. Ebmonp- BLaxc, op. cit., p. 99-100). Il y a à peine deux ou trois grandes routes viables (CF Pasquier. Mémoires, 1, p. 162-3). Il y a d’autre part un arriéré de 73 millions dans la perception des impôts. On comprend alors, comme le fait remarquer M. Rocquaix (Etat de la France au 18 brumaire, préface, p. 16, 72), que le régime consulaire, s’il n’est point accueilli avec transport, rallie du moins les intérêts.