I. — Ze Pouvoir central

« Le pouvoir du gouvernement, dans toute la latitude que je lui donne, devrait être considéré comme le vrai représentant de la nation.» (1) Ces paroles de Napoléon suffisent à expliquer le changement qui s'accomplit dans l’organisation du pouvoir central. La Constitution du 22 frimaire confie le gouvernement à trois consuls, dont un seul est revêtu d’une autorité véritable. Le premier consul a « des fonctions et des attributions particulières », c'est lui qui nomme les membres du Conseil d'Etat, les ministres, les membres des administrations locales (art. 39-41) : le régime électif est définitivement aboli.

Sous la direction des consuls, un Conseil d'Etat est chargé de résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière administrative : les ministres ne sont plus désormais que des « exécuteurs d'ordres » (2). Le retour à l'Ancien Régime est ici manifeste : le Conseil d'Etat fait revivre l’ancien Conseil du Roi, les noms mêmes des fonctionnaires de la Monarchie réapparaissent. — D'autre part, le Corps législatif s’efface de plus en plus, il n’est plus question de le faire intervenir dans le contentieux de l’administration, et le 22 frimaire an XII sa soumission à Bonaparte est un fait accompli; en 1807, le Tribunat est brisé. Bref, le représentant de la nation devient le gouvernement : à lui et aux agents qu'il nomme incombe le soin de veiller à la sécurité publique, d'assurer le recouvrement des impôts, de diriger les services publics d'intérêt général; on enlève

(1) Ap. pes CieeuLs Ibid. p. 397. — Comp. ci-dessus. (2) Mot de Napoléon cité dans EnmonD-BLANC, op. cit. p. 00,

aux corps délibérants tous ces détails de réglementation dans lesquels se noyaient les assemblées révolutionnaires, rédigeant à la fois des instructions et des lois, et on les rend à l'exécutif (1). La séparation des pouvoirs est, à certains égards, plus rigoureusement appliquée dans la Constitution de frimaire que dans la précédente, mais plus tard la confusion réapparaîtra dans la personne de l'Empereur comme autrefois elle était apparue dans celle de la Convention (2).

IT. — La Genèse de la loi du 28 pluviôse.

Le rapport de Rœderer contient en raccourci tout le nouvel état de choses : il est pour nous d’une importance capitale, car c’est le premier travail d'éclaircissement, de décomposition d’un système complexe en ses éléments simples (3). Rœderer distingue l’administration proprement dite, — les jugements « qui se rendent d'office en matière de contributions et qui consistent dans les diverses répartitions qui ont lieu entre les masses et les individus » — le jugement du contentieux dans toutes les parties de l’administration. — L’administration proprement dite comprend elle-même : la

() Cf. Aucoc. Controverses, p.229. — EpMoND-BLancC. p. 56.— Les étapes du pouvoir absolu sont : le 22 nivôse an X (élimination par le Sénat de membres du Corps législatif et du Tribunat), 16 thermidor an X (consulat à vie), 22 frimaire an XII; 28 floréal an XII... (Cf. Bucnez. t. XXXIX, p. 50). A partir de 1804, l'histoire devient « complètement vide d'intérêt parlementaire ».

(2) Cf. Pasquier. I, p. 145. Il dit encore que « l'organisation... consulaire fut faite... de manière à briser autant que possible la charpente révolutionnaire ».

(3) V. le texte de ce rapport (au Corps législatif, 18 pluviôse) dans Bucuez ANXXVIIT, p. 332 sqque.

transmission des ordres (1), l’action directe sur les choses et les personnes, la procuration d'action dans les parties d'administration remises à des subordonnés : l’administrateur de département a « moins à faire par lui-même qu'à mettre le sous-administrateur dans l'obligation de faire ». En ce qui concerne le contentieux, cette procuration d'action se divise en plusieurs fonctions : la surveillance, le contrôle, la censure, la réformation..….. (2).— Or, si l’on veut que toutes ces fonctions « aient de l'accord et, par leur accord, une force suffisante à leur objet », il faut les confier à une seule volonté. D'où nécessité d’un seul agent : le préfet ou le sous-préfet.

Rœderer continue : « Remettre le contentieux de l’administration à un Conseil de préfecture a paru nécessaire : pour ménager au préfet le temps que demande l'administration, pour garantir les parties intéressées des jugements rendus sur des rapports ou des avis de bureaux, pour donner à la propriété des juges accoutumés au ministère de la justice, à ses règles, à ses formes ; pour donner tout à la fois à l'intérêt particulier et à l’intérêt public la sûreté qu’on ne peut attendre d’un jugement porté par un seul homme ; car tel administrateur qui balance avec impartialité des intérêts collectifs peut se trouver prévenu et passionné quand il s’agit de l'intérêt particulier. » (3) Dans les arrondissements commu-

(1) C'est-à-dire « l'agence des communications réciproques entre la volonté publique et les intérêts particuliers ».

(2) Rœderer compte jusqu’à onze fonctions comprises dans la procuration d'action.

(4) Le rapporteur fait le procès de a aaatien révolutionnaire, incompatible avec l'administration parce que « les ordres du gouvernement et les lois elles-mêmes rencontraient la délibération là où elles ne devaient trouver qu’empressement à l’action et à l’obéis-

naux, il n’y a point de conseil de sous-préfecture, parce que le sous-préfet n’a que voix consultative en matière contentieuse. — En somme, conclut Rœderer, «sous le régime qui a précédé la Révolution, une grande partie du contentieux de l’administration était portée devant les tribunaux qui s'étaient fait un esprit contraire à l'intérêt du Trésor public. Leur partialité détermina l'Assemblée Constituante à réunir le contentieux de l'administration avec l'administration même... Le gouvernement croit avoir pris un juste milieu entre l’ancien système qui séparait la justice administrative et l'administration comme inconciliables (1), et le nouveau, qui les cumulait dans une même main, comme si elles eussent été une seule et même chose ». Il n'y a donc, dans le projet, « qu'une. nouvelle distribution des anciennes fonctions et cette distribution est faite suivant les principes de la hiérarchie observée jusqu'à présent ». (2)

Ainsi, distinction de l’action et de la délibération, de l’action et de la juridiction : tels sont les principes fon-

sance ». C'est ce que répétera Mongez au Tribunat (23 pluviôse. Moniteur du 25). « En 1789... on placa l'exécution dans des corps délibérants et des agents du gouvernement pour presser la délibération sur l'exécution. Ainsi, nous avons vu, depuis dix ans, délibérer, quand il fallait agir, sur les lois interprétées dans des sens successivement contraires. Cette subversion des principes a amené la dissolution du corps social... ».

(1) I ya là une exagération et une erreur : l’action et la juridiction sont confondues dans la personne de l’intendant. D'ailleurs, plus haut, Rœderer a dit «une grande partie du contentieux » (et non tout) (était portée devant les tribunaux ».

(2) I y à une exception concernant la police municipale. Le projet avait accru les pouvoirs de police du maire, pour la raison suivante : la réunion des cantons en arrondissements de plusieurs cantons a éloigné l'autorité centrale d’une grande partie des administrés, il faut donc donner aux communautés « une autorité locale capable de faire observer dans leur territoire la police municipale ».

damentaux du nouveau système. Une exacte notion de la séparation des pouvoirs a remplacé la confusion ancienne : l'administrateur n’est plus juge, et comme le dit Chaptal : € Les Conseils populaires sont placés audessous de la ligne d'exécution ; ils veillent aux intérêts de tous et nraintiennent la justice dans l'administration elle-même. » Si ces principes avaient été rigoureusement appliqués, un progrès remarquable se fût accompli dans l’organisation de la justice administrative.

Présenté au Tribunat, le projet fait l’objet d’un rapport de Daunou (1); des critiques que celui-ci dirige contre le nouveau plan d'administration, nous ne retiendrons que celles qui touchent l’organisation du contentieux. Le Conseil de préfecture, dit Daunou, doit, aux termes du projet, être présidé par le préfet : cette disposition est inadmissible. La maxime de Rœderer «administrer est le fait d’un seul, juger le fait de plusieurs » est incomplète, il faut y ajouter celle-ci : « juger entre les administrateurs et les administrés est le fait de plusieurs, parmi lesquels aucun n’adminisire. » Quelle garantie suffisante donne-t-on sans cela aux citoyens ? Que devient cette impartialité qui devait caractériser le juge administratif? N'est-ce pas rétablir l’ancien administrateur-juge que l’on veut faire disparaître? Plusieurs membres du Tribunat partagent l'opinion de Daunou : « Le préfet, dit Dieudonné, se mêle trop souvent et surtout avec trop d'influence aux juges du contentieux », et cette influence est d'autant plus dangereuse que les lois ont placé la plupart des propriétés dans le domaine administratif : par exemple les lois sur les émigrés, les

(1) 23 pluviôse an VIII (Moniteur du 25 sqque). — Il faut se souvenir que Daunou a concouru à l'élaboration de la Constitution de J’an III.

ventes nationales (1). On ne manque pas de rappeler les intendants : « Ne doit-on pas craindre le retour des abus et des calamités dont la France a été la victime? » (2) Certains tribuns, au contraire, défendent très franchement l'intervention du préfet dans le contentieux : «Je ne redoute point, dit Chauvelin, la voix prépondérante (du préfet) dans la décision d’affaires où les administrations centrales elles-mêmes ont toujours été juges et parties. » (3) Il faut d’ailleurs que le préfet instruise, renseigne le Conseil de préfecture.

Rœderer s'efforce de montrer la supériorité réelle du nouveau système dans son second discours au Corps législatif (4) : il demande d’abord quelles garanties donnaient aux particuliers les Constitutions de 1791 et de l'an IT, puis : € N’est-il pas bien plus probable, dit-il, qu'on obtiendra justice d’un tribunal présidé par le préfet et très ordinairement jugeant sans son assistance que par (sic) un tribunal composé des administrateurs contre lesquels on réclame”? » On n'a pas craint autrefois de rendre l'administrateur juge de son propre fait,

(1) Tribunat, 24 pluviôse.

(2) Discours de GANILH. 25 pluviôse.

(3) 24 pluviôse. — Le préfet, ajoute Chauvelin, ne peut d'ailleurs être personnellement intéressé que dans les difficultés entre les entrepreneurs de travaux et l'administration ; or, les lois, exigeant que ces travaux soient adjugés aux enchères, rendront le préfet indifférent sur le sort de ces contestations jugées surtout d'après le cahier des charges. — On sait que le projet ne fut voté au Tribunat que par 71 voix contre 25; d’où mécontentement de Bonaparte, mécontentement qui ne fit que croître jusqu’en 1801. Le Premier Consul disait à cette époque, parlant du Tribunat: «Ils sont là douze ou quinze métaphysiciens bons à jeter à l’eau. C’est une vermine que j'ai sur mes habits. » (Dict. p. 52).

(4) Daunou a fait un second rapport au Corps législatif le 27 pluviôse : c'est à lui que répondent Rœæderer et Chaptal dans la même séance. Le discours de Rœderer est dans le Moniteur du 1* ventôse.

in —

on ne s’avisait pas qu’ & il peut bien ne tenir à ses actes par aucun intérêt personnel et y tenir par prévention, par amour-propre ». Maintenant l’administrateur sera distinct du juge, mais comme l'expérience prouve que les tribunaux séparés de l'administration se font « naturellement un esprit opposé à ses besoins », il faut que l'administrateur puisse se faire entendre, proposer au tribunal les raisons d'intérêt public qu’il peut avoir. C'est pourquoi on a donné au préfet la faculté de présider le Conseil de préfecture : «Les juges le ramèneront aux intérêts des particuliers, il ramènera les juges à l'intérêt public et la justice sortira de leur rapprochement. » (1). — Pour nous, il ne fait pas de doute que la présence du préfet en Conseil de préfecture soit absolument contraire aux principes que Rœderer lui-même a exposés ; celui-ci s'en rend compte d’ailleurs : quand il allègue en faveur du projet que le préfet n’assistera que rarement au Conseil, il avoue par là même qu’on tâchera d’user le moins possible d’une disposition qui viole les principes (2).

Daunou avait critiqué une autre disposition du projet : d’après lui, on ne prévoyait la réformation des décisions du « bureau du contentieux » que de la part des ministres. Or, il est à craindre, disait-il, que ceuxci ne pensent qu’à être déchargés du contentieux et ne réforment point; cet état de choses n’existerait pas si l'on créait des bureaux du contentieux dans les municipalités et les arrondissements, organisation qui a existé

(1) Delpierre donnera une explication plus franche, plus césarienne aussi, de cette disposition. La voix prépondérante du préfet doit « garantir les intérêts de la République ».

(2) Ce que prévoyait Rœderer se réalisa d’ailleurs : dès l’origine, le préfet présida rarement le Conseil de préfecture.

d'ailleurs depuis 1790. — Rœderer, dans sa réponse, fait remarquer que les Conseils de préfecture sont compétents en premier et non en dernier ressort : il est vrai que le projet ne le dit pas formellement, mais cela se déduit des prémices. Les Conseils de préfecture sont appelés aux fonctions des assemblées de département, mais ils les exercent comme elles, c’est-à-dire avec les mêmes rapports d'autorité et de subordination. D'autre part, la Constitution et le règlement sur le Conseil d'Etat supposent un recours non seulement «aux ministres, mais aux consuls, et des jugements solennels en Conseil d'Etat ». (1)

Sous le Consulat, les municipalités de canton ont le sort des anciens districts : condamnées dans l'opinion, Delpierre et Chaptal en obtiennent facilement la suppression (28 pluviôse). Ce sont, dit Delpierre, « de petits satellites qui doivent se mouvoir dans la sphère de la principale planète, et dont un quart reste stationnaire », elles échappent à la surveillance des administrateurs, favorisent le despotisme de l'autorité municipale; bien plus, «les affaires qui en sortent n'étant pas dégrossies, parce qu’on n’y a aucune idée des lois et par conséquent du contentieux, nécessitent de la part des administrateurs de département des renvois et des instructions perpétuelles ». Bref, elles rendent l'administration aussi

(1) Rœderer répond, par une argumentation analogue, à la crainte exprimée que dans la Constitution les autorités ne fussent pas subordonnées les unes aux autres : par exemple, les préfets aux ministres, les sous-préfets aux préfets. Rœderer dit que ces rouages étant mis à la place des anciennes administrations, elles exerceront les mêmes fonctions dans les mêmes rapports de subordination et d'autorité (Cf. art. 193-4 de l'an IN). — Nous laissons de côté les discussions sur le point de savoir si les Conseils auront tous le même nombre de membre (Cf. GaniLH, 25 pluviôse).

dispendieuse que mauvaise (1). A partir de l'an VII, il n'y à plus de tribunaux administratifs au-dessous du département.

Ainsi l’organisation départementale, comme l’organisation centrale, subissent sous le Consulat la même évolution.’Au centre, les consuls et les ministres agissent, le Conseil d'Etat délibère et juge. — Dans les départements, le préfet administre et c’est au Conseil de préfecture qu'appartient le jugement.— En même temps, s’opère un travail de simplification : les juridictions inférieures disparaissent et font place à un tribunal nommé par le pouvoir central, en rapport direct avec lui. « Donner à l’action du gouvernement unité, vigueur et célérité, en mettant en jeu la volonté d’un moteur unique dans chaque département; garantir les intérêts individuels aux prises avec ceux de la République, des décisions arbitraires et précipitées, en en soumettant l’examen et le jugement aux lumières et aux sages lenteurs de la délibération de plusieurs hommes » : tel est le but visé par la nouvelle Constitution et la loi du 28 pluviôse (2).

(1) Moniteur du 5 ventôse. — Voyez l'appréciation de Delpierre sur les municipalités dans DE Lucay, Décentralisation, p. 52.

(2) Discours de Delpierre. — Chaptal disait (Moniteur, 5 ventôse) en faveur de cette décentralisation : « L’exécution des lois et les actes du gouvernement, dénaturés par la faiblesse, les égards, les préjugés ou l'ignorance, ne parviennent que par lambeaux aux dernières divisions de la Société. » — La loi de pluviôse d’ailleurs n’est pas admise d'enthousiasme : si on la vote, c’est qu'il faut une situation stable. « Il faut faire cesser cet état... », dit Delpierre, et Daunou, malgré ses critiques, concluait à l’adoption : la réorganisation locale est urgente, dit il, « tout sollicite la régénération la plus prompte du régime administratif ». (Moniteur, 25 pluviôse). — Le Corps législatif vote la loi par 217 voix sur 280 votants.