I. — Son organisation

Aux termes de l’article 7 du règlement du 5 nivôse, cinq conseillers d'Etat sont spécialement chargés des diverses parties d'administration, quant à l'instruction seulement ; ils en suivent les détails, signent la correspondance, reçoivent et appellent toutes les informations et portent aux ministres la proposition de décisions, que ceux-ci soumettent au Conseil. Les cinq « départements » dont ce règlement prévoit la formation comprennent : 1e les bois, forêts et anciens domaines ; 2° les domaines nationaux ; 3° les ponts et chaussées, canaux de navigation et cadastre ; 4° les sciences et arts ; 5° les colonies. Mais ces départements ne sont pas formés

(1) Livre des Orateurs, 1" partie, ch. V « De l’éloquence délibérative ».

immédiatement, quelques-uns même ne le seront jamais: par exemple ceux des colonies et des sciences et arts ; en revanche, on en crée de nouveaux : le département des cultes confié en l’an IX à Portalis (1). Ces administrations rappellent les directions actuelles de nos ministères, mais elles jouent, à cette époque, un rôle particulier dans la juridiction administrative, car elles correspondent assez exactement aux sections du Conseil d'Etat. Celles-ci, auxquelles incombe le travail de préparation, sont au nombre de cinq : finances, législation, guerre, marine, intérieur; chacune est présidée par un conseiller d'Etat. L'article 76 du sénatus-consulte du 28 floréal an XIT prévoit bien la formation d’une sixième section, dite du commerce, mais, en 1810, les affaires de ce genre étaient encore renvoyées à la section de l'intérieur (2). Il faut remarquer, d’ailleurs, qu’en créant ces Cinq sections on n'avait pas l'intention d'établir un ordre invariable permettant à chacune d’elles de revendiquer telle ou telle affaire, mais seulement «un ordre naturel ».

(1) Le département des domaines nationaux et celui des ponts et chaussées le furent immédiatement ; celui des bois et forêts le fut aussi, mais sur un plan différent. — Les nouveaux départements sont : la direction de l'instruction publique (17 ventôse an X), de la liquidation de la dette publique (13 prairial an X). — En l’an IX, le département des domaines et de l'enregistrement avait été confié à un conseiller d'Etat... — Cf. Locré. Du Conseil d'Etat, p. 35 sqque.

(2) Les trois départements des relations extérieures, de la police, des affaires ecclésiastiques n’ont pas leur correspondant au Conseil d'Etat. — (Cf. Locré, op. cit. p. 141 sqque.) — Quant à la section du commerce, il en est question dans les premières ordonnances organiques de la Restauration (ord. du 29 juin 1814, art. 5), mais elle disparaît dans l’ordonnance du 26 août 1824. — Ce qui est certain, c’est qu’elle n'existait pas en 1810 ; Locré, qui écrit à cette époque, le dit formellement (p. 143). — Cf. LAFERRIÈRE, Î. p. 216, note 2. — Aucoc. Le Conseil d'Etat avant et depuis 1789, p. 90 sqque.

Pour assurer l'indépendance et consolider l'autorité des conseillers d'Etat (1), le sénatus-consulte du 28 floréal an XII dispose qu'après avoir été inscrits cinq ans sur la liste du service ordinaire, ils sont nommés à vie (art. 77) et qu'ils ne peuvent perdre leurs droits et titres que par un jugement de la Haute-Cour impériale emportant peine afflictive et infamante (2). — Parmiles membres du Conseil en service ordinaire plusieurs ont, nous le savons, la direction de départements ministériels, ce qui ne les empêche pas de participer aux travaux du Conseil en sections. Mais leur tâche devenant de plus en plus compliquée et lourde, l'arrêté du 19 germinal an XI leur donne pour auxiliaires des auditeurs qui doivent « servir de lien entre les ministres et les conseillers d'Etat ». (Art, 2) (3).

Fonctionnement. — Comment, avant 1806, les affaires contentieuses sont-elles traitées devant le Conseil d'Etat? Il n'y a point alors de différence nettement établie entre les délibérations en matière contentieuse et en matière administrative ordinaire : seules, les affaires concernant les domaines nationaux et la liquidation de la dette publique sont soumises à des formes spéciales, mais, en dehors d'elles, toutes les autres affaires contentieuses sont expédiées dans les mêmes formes que

(1) 11 devait y avoir cinquante conseillers (sénatus-e. 16 thermidor an X) en fait il n'y en eut que quarante-cinq.

(2) C'est l'arrêté du 7 fructidor an VIII qui divise les conseillers en deux catégories : service ordinaire et service extraordinaire. Les conseillers en service extraordinaire ne délibéraient pas au Conseil.

(3) En fait, il y avait plus d’auditeurs occupés en dehors du Conseil qu'il n'y en avait participant à ses travaux : d’après l'arrêté du 7 avril 1811, sur 350 auditeurs, 60 seulement prennent part aux travaux du Conseil.

les affaires ordinaires : elles viennent au Conseil sur le rapport d'un ministre que le chef de l'Etat renvoie à l’une des sections pour l’examiner et pour en rendre compte au Conseil assemblé (1). Il pouvait donc arriver qu'un recours fût dirigé contre une décision d’une autorité administrative, et que cette autorité fût appelée à juger dans sa propre cause : le règlement du 5 nivôse tâche de remédier à cet inconvénient, en disposant (art. 11) que «les conseillers d'Etat chargés de la direction de quelque partie de l'administration publique n'ont point de voix au Conseil d'Etat lorsqu'il prononce sur le contentieux de cette partie ». Il faut voir là l’intention très nette de couper court aux abus qui ont signalé la législation précédente, mais cette mesure ne suffit pas à garantir les droits des particuliers.

En effet, les recours intentés par les parties n'arrivent au Conseil que sur rapport d’un ministre, même lorsqu'ils sont dirigés contre un acte fait et approuvé par lui ; en réalité, il arrivait rarement que le rapport fût refusé, mais il pouvait l'être et c'en était assez pour ouvrir aux particuliers le recours direct. En second lieu, les modes d'instruction et de défense sont critiquables. Si le ministre attaque une décision rendue par une autorité inférieure, la partie n’est pas toujours avertie ; il arrive même que cette décision soit annulée par le Conseil d'Etat sans que la partie au profit de laquelle elle a été rendue en ait eu connaissance ; on ne prévoit pas qu'il puisse y avoir communication des pièces et des moyens employés contre elle : les citations,

(1) Locré, p. 169 sqque. — Le règlement du 5 nivôse ne donnait que voix consultative aux ministres dans le sein du Conseil ; le sénatus-consulte du 16 thermidor an X leur donne voix délibérative. Le premier Consul préside l’Assemblée générale du Conseil.

les communications, les défenses, rien de tout cela n’est réglé. Enfin, l'exécution des jugements est laissée au bon plaisir de l'autorité locale : si cette autorité la néglige, le particulier n’a aucun moyen d'exercer ses droits (1).

Napoléon ne songe qu’en 1806 à mettre une limite à l'arbitraire de l’autorité publique. « Les décisions du Conseil, disait-il à ce moment, sont de véritables jugements pour lesquels il faut organiser dans le sein du Conseil d'Etat un tribunal qui procédera selon les formes ordinaires de la justice et qui entendra les parties. » Le 4 mars 1806, il ajoutait : « J'ai besoin d'un tribunal spécial pour le jugement des fonctionnaires publics, pour les appels des Conseils de préfecture, pour les questions relatives à la fourniture des subsistances…., pour les grandes affaires du commerce que peut avoir l'Etat en sa qualité de propriétaire du domaine et d'administrateur... Il y a dans tout cela un arbitraire inévitable ; je veux instituer un corps demi-administratif, demi-judiciaire, qui règlera l'emploi de cette portion d’arbitraire nécessaire dans l’administration; on ne peut laisser cet arbitraire dans les mains du prince parce qu’il l'exercera mal ou négligera de l'exercer. » (2) C'est donc un tribunal administratif à forme judiciaire que veut créer l'Empereur; il l’'appellera : « Conseil des parties, Conseil des dépêches, ou Comité du contentieux », et par là il montre que c’est une institution de l’Ancien Régime, mais modifiée, améliorée, qu'il veut faire revivre. Il applique, en somme, le principe que «toute justice émane du Roï », mais en prenant des pré-

1) Sur tous ces points, v. LOGRÉ, p. 170-1.

(1) (2) Séances du Conseil d'Etat, paroles rapportées par PELET DE LA Lozère, Opinions de Napoléon.…., p. 183-4 et 190-1.

ut

Cautions pour se garantir lui-même contre l'arbitraire ou l'insouciance.— L'Empereur se rend parfaitement compte du danger qu'il y a à expédier les affaires contentieuses dans les mêmes formes que les affaires administratives : «Je me plains tous les jours, dit-il, du grand nombre d'actes arbitraires qu’on me fait faire ; ils émaneront plus convenablement de ce tribunal. On me fait signer aveuglément des décisions délibérées dans le Conseil d'Etat sur des matières contentieuses ; je ne suis pour cela qu’une griffe. Je ne veux pas que ce pouvoir reste à mes successeurs, parce qu'ils pourraient en abuser ou souffrir qu'on en abusàt. » (1) C’est donc une pensée très élevée de justice qui a dicté la création de la Coramission du contentieux : il faut d’autant plus l’admirer qu'elle vient d’un souverain qui n'eut pas toujours un respect suffisant des droits de l'individu.

En avril 1806, un premier projet dû à Regnault de Saint-Jean d’Angely, est présenté : on l’abandonne parce qu’on le juge trop étendu. L'Empereur intervient le 18 avril : la Commission du contentieux (il s’arrêle à cette dénomination, trouvant sans doute que les autres rappelleraient fâcheusement l’Ancien Régime) se composera de cinq ou six auditeurs et de deux conseillers d'Etat, elle sera présidée par le grand juge. La présence de celui-ci inspirera « un esprit plus gouvernemental à cette fraction du Conseil qui, sans cela, pourrait se servir contre un souverain faible du pouvoir qui lui sera délégué ». Les auditeurs seront entendus contradictoirement avec les plaignants, et le grand juge sera « la partie publique » : il le peut d’ailleurs sans arbitraire

(1) Même séance du 4 mars. —PELET DE LA LOZÈRE. Ibid.

puisque « c’est un ministère à part »-et sans administration (1).

La Commission du contentieux, telle qu’elle est organisée par le décret du 11 juin 1806 (2), réalise à peu de choses près les vues de l'Empereur. Le grand juge préside, il nomme l'auditeur chargé du rapport, règle l'ordre des affaires, dirige les délibérations. Au-dessous de lui sont placés six maîtres des requêtes et six auditeurs. Napoléon voulait établir un grade intermédiaire entre les conseillers d'Etat et les préfets : là est l’origine des « maîtres des requêtes » qui rappellent les anciens fonctionnaires du Conseil du Roi non seulement par leur nom mais encore par leurs attributions (3); aux termes du décret de 1806, ils concourent aux délibérations, mais ne prennent part à l'instruction que dans certains cas € où le grand juge les y commet » (art. 8, 14, 30). Quant aux auditeurs, qui existaient déjà auparavant, ils sont chargés d'examiner les affaires et de rédiger les rapports (art. 20, 30) (4). Enfin les

(1) PELET DE LA LOZÈRE, op. cit., p. 198-9. — Napoléon voyait aussi dans la création de cette Commission un moyen de faire juger les contestations entre l'Etat et ses fournisseurs, il ne professe d’ailleurs pour ceux-ci qu’une médiocre estime). «Je veux, dit-il, un Conseil pour juger les difficultés entre l’intendant de ma liste civile et mon tapissier. »

(2) Art. 24.

(3) Au bout de deux ou trois ans, le Conseil devait choisir parmi les maîtres des requêtes ceux qui seraient capables de devenir conseillers d'Etat. Ainsi, disait Napoléon, « je ne suis plus exposé à donner ma confiance à des ganaches, comme cela m'est arrivé ». — C'était autrefois parmi les maîtres des requêtes que les rois choisissaient les intendants. — Cf. PELET DE LA LOZÈRE. Ibid.

(4) La création des auditeurs et des maîtres des requêtes avait aussi un mobile politique : Napoléon travaillait ainsi au ralliement, il y appelait les jeunes gens appartenant aux meilleures familles. Pasquier, fils d'un parlementaire de l'Ancien Régime, devint maître des requêtes. Il nous fait part de ses hésitations à accepter une

conseillers d'Etat, qui, dans le projet de l'Empereur, devaient participer aux jugements, disparaissent : il n'y aura plus d’administrateurs-juges, du moins dans la Commission.

Le décret de 1806 rétablit également les avocats au Conseil, qui sont nommés par l'Empereur sur une liste de candidats présentés par le grand juge et dont les fonctions consistent à défendre dans les affaires contentieuses de toute nature (art. 33, 34).

Ainsi se constitue un véritable tribunal administratif, sans pouvoir propre, il est vrai, mais pourvu de tous les rouages nécessaires : président, juges, rapporteurs, avocats. Il est impossible de ne pas remarquer l’analogie de cette institution avec l’ancien Comité du contentieux des départements, créé par Louis XVI le 9 août 1789 ; la composition en est sans doute un peu différente, les attributions plus vastes, mais le but visé est le même : distinguer le contentieux de l’administration pure. Napoléon réalise donc, dix-sept ans plus tard, la réforme qu'avait tentée « son ancêtre » dans les premiers jours de la Révolution.