IV.— La Procédure devant la Commission du contentieux

Nous savons qu'avant 1806, on n'avait fixé la procédure à suivre qu’en matière de domaines nationaux et de liquidation de la dette publique; le règlement du 22 juillet 1806 vient compléter le décret du 11 juin et soumet le contentieux administratif à des règles fixes, tant pour l'introduction des instances que pour l’instruction, la forme des jugements et les recours dont ils sont susceptibles.

Introduction d'instance. — Les recours ouverts aux particuliers doivent être intentés dans un délai de trois mois (11 juin, art. 11); au contraire, l'administration peut recourir à toute époque : elle agit, en effet, pour des raisons d'intérêt général et ne peut, par conséquent,

(1) Comp. Bonn. République. liv. IL, ch. I. — « Les conseillers du Roi, à proprement parler, ne sont ni officiers, ni commissaires, et

n’ont autres lettres en ce royaume qu’un simple brevet du Roi... ‘ Et la raison péremptoire pourquoi le Conseil ne doit pas avoir commandement est que, s’il avait puissance de commander ce qu'il conseille, la souveraineté serait au Conseil, et les conseillers d'Etat, au lieu d’être conseillers, seraient maîtres. » V. sur ce point MARIE. op. cit. II, p. 80-81. — Sous la Restauration, on demanda à plusieurs reprises que la Commission du contentieux fût détachée du Conseil pour former « une Cour suprême d'administration ». (Cf. MAcaREL. Des Trib. adm. p. 325.) — En 1845, les libéraux eux-mêmes refuseront de donner au Conseil un pouvoir de décision propre (Cf. LAFER- RIÈRE. Ï, p. 239).

être soumise à aucun délai (1). L’instance est introduite, soit par requête des parties, signée d’un avocat au Conseil à peine de non-recevabilité, soit sur rapport d’un ministre, dans les instances où l'administration est demanderesse (11 juin, art. 25) : ce mode d'instruction sera employé dans le cas où l'administration active, mécontente des décisions des tribunaux administratifs, s'adressera au Conseil d'Etat pour les faire annuler (2). — Le recours n’est jamais suspensif, à moins qu'il n’en soit autrement ordonné (22 juillet, art. 3) : la même disposition existait sous l’Ancien Régime.

Instruction. — La Commission est saisie par le secrétaire général du Conseil (quand les affaires sont introduites sur requête) — ou par l'envoi du rapport au grand juge (quand elles le sont sur rapport d'un ministre). Le grand juge nomme un auditeur pour rapporter l'affaire. Mais la communication de la demande à la partie adverse n'est pas nécessaire : elle dépend du grand juge, investi en cela d’un pouvoir discrétionnaire ; lui seul peut rendre une ordonnance de soit-communiqué. C'est là une des dispositions les plus restrictives du droit de la Commission (3). — En ce qui touche la défense, les avocats représentent obligatoirement (sauf exception) les parties pour faire valoir leurs moyens et

(1) Cette disposition se déduit à contrario de l'article 11 du décret du 11 juin.

(2) L'exception que nous avons signalée plus haut à la compétence générale de la Commission, se rapporte à cet article 25,

(3) Dans son projet de l’an XII, le Sénat soumettait quelques conseils à l'Empereur, notamment celui-ci: « Admettre le recours direct et gratuit au Conseil en matière contentieuse et la communication aux parties intéressées des moyens soutenus. » (Cf. pes CiL- LEULS. Esprit public, p. 399).

accomplir les actes de procédure (1).— Quant aux actes d'instruction, l’article 14 du règlement du 22 juillet donne pleins pouvoirs au grand juge : c’est lui qui les ordonne, qui désigne le magistrat devant lequel ils seront faits; il est maître absolu du mode de procéder : par exemple, devant la Commission, il n’y aura pas toujours lieu à vérification des faits au moyen d’une enquête, d'une descente sur les lieux. Le grand juge pourra se contenter des renseignements pris dans la forme administrative près des administrations locales : il est, en somme, l'unique arbitre « de la suffisance ou de l’insuffisance de l'instruction ». (2)

Jugement. — Quand l'affaire est en état, l'auditeur qui l’a examinée fait son rapport à la Commission, assemblée sous la présidence du grand juge; celui-ci délibère avec les maîtres des requêtes, à la pluralité des voix; en cas de partage, il a voix prépondérante. Mais, encore une fois, la Commission ne décide pas, elle ne donne qu'un avis.— L'Empereur nomme un maître des requêtes qui rapporte, à son tour, l'affaire devant le Conseil assemblé, mais qui ne peut présenter que lavis de la Commission. Le Conseil en délibère dans la forme ordi-

(1) Les tribunaux distinguent ces deux sortes d'actes; mais le Conseil d'Etat ne les distingue pas. Il en était de même dans le règlement de 1738.— Le ministère des avocats au Conseil n’est (art, 44 du règlement du 22 juillet) obligatoire que pour l'instruction et la procédure qui se font devant la Commission du contentieux ; mais, dans ce cas, leurs fonctions sont exclusives. Au contraire, dans les affaires de liquidation de dettes ou de domaines nationaux, ils n’interviennent pas. Les cas de responsabilité des avocats sont prévus par le règlement du 22 juillet (art. 9, 32, 47, 49). L'article 49 contre les avocats introduisant des pourvois téméraires ne s’appliqua que sous la Restauration. (Cf. LAFERRIÈRE. I, p. 229.)

(2) Cf. LocrÉ. op. cit., p. 247.

paire, c’est-à-dire dans la même forme que pour les affaires administratives, les conseillers d'Etat et les maïtres des requêtes ayant seuls la parole, les auditeurs ne donnant que des explications (19 germinal an XI, art.6); on ne prévoit pas un minimum de membres nécessaire pour la discussion des affaires contentieuses (1). Le projet du Conseil est présenté à l'Empereur qui l’adopte, le modifie ou le rejette; s’il l’adopte, le projet a force exécutoire, et le décret du 11 juin donne au particulier le droit de poursuivre l’exécution du jugement obtenu (2). De quels recours sont susceptibles ces jugements ? L'opposition est admise contre les jugements par défaut (22 juillet, art. 29); contre les jugements contradictoires, l'opposition devant le Conseil remplace la requête civile. Elle ne peut, d’ailleurs, être formée que dans deux cas : quand le jugement a été rendu sur pièces fausses ou que la partie a été condamnée faute de présenter une pièce décisive retenue par son adversaire (art. 32). Le délai pour faire opposition, dans l’un et l’autre cas, est de trois mois. Enfin, la tierce-opposition est possible, comme devant les tribunaux ordinaires (art. 37) (3). Les droits du pouvoir exécutif restent donc étendus dans la discussion des affaires contentieuses : la Commission n'est pas maîtresse de sa procédure, elle est soumise au grand juge, lequel est à son tour soumis à l'Empereur. Il n'existe, de plus, ni ministère public, ni publicité des audiences, ni auditions orales des avo-

(1) Ce minimum est au contraire prévu pour la discussion des projets de loi (28 floréal an XII, art. 75).

(2) Si l'instance a été introduite sur rapport, l'exécution est confiée au ministre par lequel le rapport a été fait.

(3) Les art. 32 et 36 prononcent des amendes et, en cas de récidive, la suspension ou la destitution contre les avocats qui auraient enfreint ces règles.

cats (1); les décisions ne sont pas motivées. Mais ce qui constitue la véritable faiblesse de la Commission, c'est qu'elle ne fait qu’ Qinstruire et proposer » au Conseil assemblé qui continue, de son côté, à juger les affaires contentieuses dans la forme administrative. Si l’on ajoute que le Conseil ne se réunit que sur l’ordre de l'Empereur, que, du moment où les projets ont été présentés à celui-ci, Qils deviennent tellement étrangers au Conseil qu'il ne lui est plus permis de s’en occuper, à moins qu'ils ne lui soient de nouveau renvoyés » (2), il faut avouer que les droits de la juridiction administrative sont singulièrement dominés, du moins en droit, par ceux de l'exécutif.