V.— L'Œuvre de la Commission da contentieux

Pourtant, un contemporain qui parle de la Commission en connaissance de cause, Pasquier, dit que sa création « fait époque dans l'histoire du gouvernement impérial ». (3) C’est qu’en effet l'Empereur n’use jamais de son droit de réformer ou de rejeter les avis de sa Commission : il les considère comme bien rendus et se

(1) Les projets relatifs aux affaires délibérées sur rapport de la Commission sont pourtant « communiqués », mais c’est tout. Cf. Sirey. Du Conseil d'Etat, p. 402, 407-412, et ses attaques contre les modes d'instruction, les recours insuffisants, les abus de pouvoir dont le Conseil se rend coupable en prononçant des nullités, des déchéances non prévues par la loi.

(2) Cf. Locré, p. 271. — Il y a deux différences principales entre le Conseil de l’an VIII et celui d'aujourd'hui (outre le pouvoir propre): 1° Il interprète les lois par voie d'autorité, quand son avis est approuvé par l'Empereur. — 2° Il juge les affaires contentieuses administrativement. (Comp. DucrocQ. Le Conseil d'Etat et son Histoire, p. 21.) — Cf. CHÉNON, op. cit., p. 256, note 6.

(3) Mémoires, I, p. 261. — Comp. CORMENIN. Question de Droit adm., I, préface, p. XI.

borne à y apposer sa signature. Il n'y a pas, croyonsnous, d'exemple d'avis auxquels il ait refusé son approbation. Le fait est donc ici différent du droit, et l'on comprend pourquoi, dans l'opinion publique, le Conseil d'Etat était considéré comme revêtu d’une autorité

propre (1).

Il devenait possible, dans ces conditions, de donner à la jurisprudence administrative quelque fixité. Sous le Directoire, François de Neufchâteau, qui fut deux fois ministre de l’intérieur, fit bien imprimer les instructions et les circulaires qu'il avait dictées lors de son passage aux affaires ; il espérait ainsi donner une règle de conduite aux administrateurs, mais c'était là une mesure sans grand eflet pratique (2). La portée des décisions d’un tribunal administratif devait être beaucoup plus grande.

(1) C’est à une même circonstance de fait que Batbie faisait allusion en 1872. « L'expérience, disait-il, montre que les projets de décrets préparés par le Conseil d'Etat au contentieux sont, en fait, de véritables arrêts. » Cf LAFERRIÈRE, I, p. 271. — CORMENIN (Du Cons. d'Etat, p. 42), dit que si la Commission échappa au despotisme impérial, c’est que « le despotisme n’a habitude de peser que sur les masses et qu'il n'intervient guère dans les débats des particuliers ». — PAsQuIER cite pourtant deux cas où Napoléon paralysa l'effet des décisions de la Commission : un entrepreneur de Rouen demandait le paiement de fournitures navales. Le grand juge s’adressa au ministre de la marine Decrès pour avoir les pièces nécessaires ; jamais il ne put les obtenir. La Commission reconnut le bien fondé de la demande de l'entrepreneur et son avis fut homologué par le Conseil, mais l'effet en fut paralysé par Decrès agissant sur l’ordre de Napoléon. — Id., affaire de la résiliation du marché passé avec les fermiers du canal du Centre (Mémoires I, p. 315-318).

(2) On lit dans la préface de son recueil : « A la vérité, pendant la première période de son organisation, c'est-à-dire de 1790 à 1794, l'action administrative n'avait pas été complètement régularisée et ies instructions qui en étaient émanées s’appliquaient moins en général à l'exécution et à l'interprétation des lois qu'à des mesures politiques et aux nécessités du moment. » (Cf. MonNET, op. cit., p. 274.)

«La Commission du contentieux, dit Cormenin, resserra de toutes parts les empiétements des corps administratifs ; elle les renferma dans les bornes légales de leur compétence, et, après avoir défini et classé les différents pouvoirs, elle les ramena peu à peu au véritable esprit de leur institution. » (1) L'autorité administrative avait, en effet, pris sous les régimes précédents l’habitude d'empiéter sur la juridiction des tribunaux; cette habitude persiste sous le Consulat et sous l'Empire. Les préfets, par exemple, ne craignent pas d'étendre outre mesure la compétence des Conseils de préfecture, d’autant plus, dit Pasquier, que ces Conseils {se montrent plus soumis à la volonté. de leur chef ». (2) La Commission s'efforce de mettre un terme à ces abus : elle restitue à l’autorité judiciaire la connaissance des questions de propriété, des questions d'interprétation, de validité, d'exécution des baux même administratifs ; elle réprime les empiétements des préfets et même des ministres sur les Conseils de préfecture, et ceux des Conseils de préfecture sur les tribunaux (3). Aux solutions de circonstance, souvent partiales, des administrations centrales et des ministres, elle substitue une interprétation suivie, méthodique des lois et des contrats. Cette œuvre, nous le verrons, était d'autant plus méritoire que, sous un régime nouveau, la Commission était forcée de respecter

(1) Du Conseil d'Etat, p.39.

(2) Pasquier, I, p. 261, et HENRION DE PANSEY, op. cit., p. 354-

(3) CORMENIN, loc. cit. — LAFERRIÈRE, I, p. 217. — Le nombre total des arrêts rendus par la Commission de 1806 à 1815 s'élève à 1.920, soit seulement 210 par an en moyenne. — Cf. PETIT DES ROCHETTES. Esprit de la Jurisp. (tome 1, section I et XIV) : en ce qui touche les émigrés, la Commission rend au pouvoir judiciaire la connaissance de certains litiges, par exemple touchant l’ordre entre les créanciers. V. ci-dessus $ IL.

les lois de la Révolution auxquelles les intérêts de la majorité des citoyens restaient attachés.

Malheureusement, les arrêts de la Commission ne recoivent point une publicité suffisante, leur doctrine ne se répand pas. « Les décisions du Conseil d'Etat, disait Macarel en 1818, étaient généralement restées inconnues aux citoyens... Tandis que la solennité des audiences et des plaidoiries, la publicité des jugements, l’enseignement du droit civil et une foule de savants commentaires répandaient et popularisaient la connaissance de nos codes, la science si vaste et si compliquée du contentieux administratif, révélée seulement à un petit nombre d’adeptes, laissait le reste des citoyens et les autorités elles-mêmes dans l'ignorance confuse de leurs droits et de leurs devoirs. » (1) La jurisprudence de la Commission, si sage et respectueuse des droits des citoyens, ne pouvait produire ses heureux effets si elle restait ignorée : or, les séances du Conseil se tiennent à huis-clos, aucun recueil n’en contient les décisions à l'exception de « quelques décrets ou ordonnances jetés de loin en loin dans le chaos du Bulletin des Lois », et cette ignorance n'existe pas seulement dans le grand public, mais chez les avocats et les conseillers d'Etat : seuls, les membres de la Commission s'efforcent de se tenir au courant. Dans de telles conditions, cette jurisprudence ne peut jouir de toute l'autorité à laquelle elle a droit (2).

(1) Eléments de Jurisp. adm., t. 1, Avertissement. — C'est même ce livre qui commença à faire connaître la jurisprudence de la Commission. (Cf. Haurrou. Précis — 1897 — p. 248, et LAFERRIÈRE, I, p° 219.)

(2) MAGaAREL dit de même (Des Trib. adm., 1898, p. 20) que les préfets, les Conseils de préfecture, les ministres même ne connaissent pas cette jurisprudence, car on ne leur transmet que les ordon-

Envisagé à un point de vue plus général, le Conseil d'Etat n’en apparaît pas moins comme « le ressort principal de l'administration du Premier Consul et de l’'Empereur » ; il remplace pour ainsi dire «la machine représentative » dont l'action est alors considérablement amoindrie. Napoléon y attire tout ce que la Révolution a fait naître de talents utiles, par exemple ces « orageux conventionnels, qui portaient encore la République au fond de leurs souvenirs » et qui « sont absorbés dans sa force ».(1) Le Conseil d'Etat lui est un instrument admirable pour réorganiser l'administration et la juridiction administrative, mais cet instrument, il ne l’a pas créé de toutes pièces, il l’a remarquablement adapté au but qu'il poursuivait (2). Pasquier dit que l'Empereur

nances confirmant ou annulant leurs décisions sur l’appel des parties et dont le souverain leur confie l'exécution. Cette remarque est intéressante parce qu’elle montre qu’en 1828 il n’y avait pas encore de progrès accompli sur ce point.

(1) « C’est dans les entretiens familiers du Conseil d'Etat qu’il faut aller chercher l'origine et le mot des grandes affaires du règne. » CoRMENIN. Livre des Orateurs, loc. cit. — Cf. PASQUIER, I, p. 147. — Locré raconte qu’un jour Napoléon dit aux membres du Conseil : « J'ai toujours trouvé en vous de vrais amis. » — « Quand on a entendu sortir de sa bouche cette parole aimable, continue Locré, les forces deviennent égales aux travaux ; iln’y a plus rien d’impossible. » — Pourtant le Conseil s’opposa parfois aux mesures despotiques de l'Empereur. (Cf. AULARD, op. cif., p. 755.) — V. les attaques violentes d'HENRION DE PANSEY, op. cif., p. 354-5. « Tour à tour audacieux et terrible, il entraîna bientôt tous les corps de l'Etat...» Dans ses rapports avec les Conseils de préfecture, comme le Conseil « était le juge d’appel de tous leurs jugements, tout ce qu’il leur donnait, tout ce qu'il souffrait qu’ils usurpassent sur l’autorité judiciaire, tournait à son profit ». Le Conseil « s’est rendu l'arbitre de tous les legs pieux, le régulateur de tous les échanges entre les particuliers, les communautés d'habitants... », il s’est enfin transformé en « tribunal de police correctionnelle » par l’article 6 de la loi du 18 germinal an X.

(2) Le Premier Consul visait déjà l’unité dans la direction admiuistrative. — « L'utile institution du Conseil d'Etat, disait Barbé- Marbois, a eu en partie pour objet l'unité et l’accord dans toutes les

regretta de ne pas trouver sous sa main «quelque vieille institution. sur laquelle il lui fût possible de s'appuyer et d’édifier » ; cette observation ne peut s’appliquer au Conseil d'Etat : quand la Constitution de l’an VIIT entre en vigueur, dix ans seulement se sont écoulés depuis la disparition du Conseil du Roi (1).