I. — L'organisation des Conseils de préfecture et le préfet

La loi du 28 pluviôse ne contient que quatredispositions relatives à l'organisation des Conseils de préfecture : le nombre des conseillers sera de trois, quatre ou cinq, suivant la population, dans chaque département (art. 2); lorsque le préfet assistera au Conseil, il présidera et, en cas de partage, il aura voix prépondérante (art. 5); le Premier Consul nomme les conseillers, dont le traitement est fixé au dixième de celui du préfet (art. 18 et 21) (1).

Il fallut remédier plus tard à cette indigence de la loi organique. Tout d’abord, aucune condition d'aptitude n'était requise pour être conseiller : on dut appliquer par analogie la constitution de l’an III qui exigeait certaines conditions pour être élu administrateur de département (par exemple, avoir 25 ans); un avis du Conseil d'Etat du 10 ventôse an XIII déclare également les fonctions de conseiller de préfecture incompatibles avec celles de notaire, par analogie avec la loi du 24 vendémiaire an III (2), et un autre avis du 5 août 1809, avec

quels les administrations d'arrondissement et de département étaient livrées depuis dix ans. On trouva... qu'il y avait tout à gagner à n'avoir affaire qu’à un seul représentant de l’autorité, qui, pour se maintenir dans une place importante, aurait intérêt à gagner l'estime des administrés. » (Op. cit., I, p. 148.)

(1) Le minimum de ce traitement est de 1.200 francs. — Il y eut des observations à ce sujet au Tribunat ; M. AULARD (op. cil., p.717-8) fait observer que les conseillers étaient trop peu payés pour être indépendants.

(2) Titre I, art. 5: «Il y a incompatibilité entre les fonctions de notaire public et celles de membre des directoires de district et de département, ou d’agent nationaux et de greffier de l’une ou l’autre de ces administrations. » On applique ici par analogie un texte de la Convention.

celles d’avoué. — Quant au mode de fonctionnement des nouveaux Conseils, il est fixé par un arrêté des consuls du 19 fructidor an IX : les Conseils de préfecture, dit cet arrêté, ne pourront prendre aucune délibération si les membres ne sont au moins au nombre de trois; le préfet, s’il assiste à la séance, comptera pour compléter les membres nécessaires pour délibérer (art. 1); l’arrêté détermine également le mode de nomination du conseiller général suppléant en cas de partage ou d'insuffisance des membres (1), et déclare que si le préfet est absent, celui qui le remplacera aura dans tous les cas la voix prépondérante comme le préfet lui-même. Enfin, un décret du 16 juin 1808 envisage l'hypothèse où les membres du Conseil sont tous absents : dans ce cas, ils seront suppléés par des membres du Conseil général désignés par le ministre de l’intérieur sur présentation du préfet.

L'organisation des Conseils de préfecture est donc en grande partie l’œuvre du gouvernement : nous verrons qu'il en est de même pour la procédure. Mais, si restreinte que soit la législation à cet égard, il faut remarquer qu’elle assure au préfet une place prépondérante (le mot même se trouve dans l’article 4 de l'arrêté du 19 fructidor); c'est ce qui a fait dire parfois que le Conseil de préfecture n’est que le Conseil du préfet. Il est vrai que le gouvernement, en donnant à ce Conseil un droit de tutelle sur les communes, semble vouloir l’associer à la gestion des affaires purement administratives ; mais

(1) En cas de partage sur le choix du suppléant, la voix du préfet, s’il assiste à la séance, ou du plus ancien d'âge des conseillers, si le préfet n'assiste pas à la séance, aura la prépondérance (art. 4). Le choix du suppléant ne pouvait jamais tomber sur les membres des tribunaux faisant partie des Conseils généraux.

les administrations de département sont trop décriées à ce moment pour qu'il songe à en faire l’auxiliaire permanent du préfet. Sous le Consulat, le préfet ne délibère pas — en principe — au sein du Conseil de préfecture, plus tard seulement il dut prendre son avis (1). Nous avons examiné plus haut les critiques auxquelles avait donné lieu la présence du préfet dans le Conseil de préfecture, mais une question se pose ici : le préfet, prépondérant dans ce Conseil, est-il dépourvu de tout pouvoir contentieux ? L'article 3 de la loi de pluviôse le charge exclusivement de l'administration générale, mais elle ne définit pas nettement ses attributions. Quelques lois même reconnaissent formellement au préfet un véritable droit de juridiction : ainsi, d’après la loi du 11 frimaire an VIII (art. 11), il statue sur les difficultés relatives au chiffre et à l’exigibilité de la dette des acquéreurs de biens nationaux, et, d’après celle du 29 floréal an X art. (3), sur les réclamations contre les arrêtés des sous-préfets, ayant pour but de faire cesser le dommage provenant des contraventions de grande voirie. Ne sontce là que des exceptions sans grande portée? Si la question peut faire doute, c’est d’abord que la loi de pluviôse se reporte aux lois antérieures au lieu de s'expliquer sur les attributions du préfet (2), c’est, en second lieu,

(1) Trois textes seulement de l’an VIII à 1815 prévoient cet avis: 21 prairial an XII (art. 1er) le préfet autorise les communes à transiger d’après l'avis du Conseil de préfecture. — Id. 9 vendémiaire an XIIL, loi du 15 septembre 1807 (art. 26) : réclamations en matière de cadastre : le préfet statue après avis du Conseil de préfecture. — (Cf. BOULATIGNIER. Rapport. p. 26-7.)

(2) Daunou signalait déjà cette méthode dangereuse : « Si l'on persiste à employer ces renvois, disait-il, ils vont rendre à jamais nécessaire à consulter cette multitude de lois... dont la confusion désespérante embarrasse les relations privées et déconcerte l'administration publique. »

que l’opinion publique attribue volontiers à celui-ci un droit de décision dont, en réalité, il n’est pas investi (1): le préfet rappelle l’intendant, il en porte parfois le nom — par exemple dans les pays conquis qui n’en peuvent prendre ombrage (2); — comme son prédécesseur, il semble jouir d’un véritable pouvoir contentieux, il élève le conflit, et appelle comme d’abus d'office. Mais si l’on rejette la théorie du ministre-juge, on ne peut, par voie de conséquence, admettre que le préfet soit revêtu d’un droit de juridiction. Le Conseil de préfecture n’a, nous le verrons, que des attributions spéciales et déterminées, mais dans le silence de la loi, ce n’est pas le préfet qui doit être reconnu compétent, c’est le Conseil d'Etat.

IT. — La Competence des Conseils de préfecture.

Les Conseils de préfecture ont une compétence purement territoriale, ainsi qu'autrefois les directoires et les administrations centrales : cela est certain. Mais ont-ils une compétence générale? La question, tranchée aujourd’hui, donna lieu naguère à de longues discussions. Le rapport de Rœderer, que nous avons déjà cité, s'exprime ainsi : (€ Remettre le contentieux de l'administration à un Conseil de préfecture a paru nécessaire pour ménager au préfet le temps que demande l'administration. »

(1) Napoléon se rendait compte de cela : « C’est une grande erreur, écrivait-il à Fouché le 6 mai 1807, que celle qui fait considérer les préfets comme de petits ministres. » (4p. DE Lucay. Décentralisalion, p. 67-8.)

(2) En Nlyrie, le décret du 15 avril 1811 établit des intendants et subdélégués (préfets et sous-préfets). — Cf. DARESTE. op. cit., p. 179. — Le système de l'an VIII se rapproche beaucoup plus de celui qui résultait pour la Franche-Comté de l’édit d'octobre 1771. — Cf. be Lucay. 4ss. Prov. p. 370), — V. ci-dessus Introduction.

Quelques auteurs ont conclu de ce passage que le Conseil de préfecture est juge de droit commun en matière administrative, que la dévolution du contentieux qui lui est faite ne subit aucune restriction. Pour d’autres, au contraire, le rapprochement des mots « contentieux de l'administration » avec le mot « préfet » prouve qu'il ne s’agit que du contentieux départemental, c’est-à-dire de celui dont le préfet aurait connu « en l'absence d’un Conseil spécial, comme héritant des administrations départementales ». (1)

On a invoqué, il est vrai, en faveur de la compétence générale du Conseil, un arrêt du 6 décembre 1813, annulant l'arrêté d’un préfet pour les motifs suivants (2) : « Considérant que... le préfet est seul chargé de l’administration, et que, dès lors, il doit seul statuer sur toutes les matières qui sont purement d’administration. Mais que les Conseils de préfecture sont institués pour prononcer sur foutes les matières contentieuses administratives. ». Malgré la généralité de ses termes, nous croyons qu'il ne faut pas exagérer la portée de cet arrêt : il prouve seulement, comme le fait remarquer Boulatignier (3), que le gouvernement et le Conseil d'Etat ne se sont pas crus liés par les dispositions de la loi de l'an VIII quant à l'étendue de la juridiction des Conseils de préfecture.— La clef de la question se trouve, croyonsnous, dans l’article 2 de la loi de pluviôse, portant que les préfets et Conseils de préfecture « rempliront les fonctions exercées maintenant par les administrations et

(1) LAFERRIÈRE. [, page 220, note 2.

(2) Il s'agissait en fait de l'annulation d’un arrêté préfectoral homologuant une expertise, alors qu’il n'existait pas d’accord entre les parties.

(3) Rapport. p. 21.

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commissaires de département ». L'arrêt de 1813 ne fait qu'interpréter cet article. Le Conseil d'Etat à donc, quand les lois antérieures accordaient aux autorités départementales des pouvoirs à la fois administratifs et contentieux, partagé ces pouvoirs entre le préfet et le Conseil de préfecture, mais aucune compétence générale n’est reconnue à celui-ci. Ses attributions sont déterminées d’abord par les lois révolutionnaires que le Conseil déclare lui être applicables (1), ensuite par la loi de pluviôse, enfin par les lois postérieures l’investissant formellement de certaines attributions contentieuses : c’est à cette triple source qu'il faut recourir pour déterminer sa compétence.

Contentieux des contributions. — Le Conseil de préfecture, dit la loi de pluviôse, prononcera « sur les demandes des particuliers tendant à obtenir la décharge ou la réduction de leur cote de contributions directes ». Cette formule générale appelle des distinctions que nous trouvons dans les textes postérieurs, par exemple dans l’arrêté des consuls du 24 floréal an VIII, relatif aux contributions foncière et mobilière

Quand un contribuable se borne à faire appel à la bienveillance de l'administration en invoquant des événements imprévus, par exemple la perte de sa récolte (c'est-à-dire pour les demandes en remise ou modération), le préfet seul a le droit de prononcer (titre II,

(1) Cela s'est fait par exemple pour les bacs et passages d’eau (6 frimaire an VIT), les partages communaux (10 juin 1793), les bâtiments affectés aux halles et marchés (15-28 mars 1790). — Cf. SERRIGNY. Compétence. 11, p.9. — MacaREL dit formellement en 1828 (Trib. adm. p. 47) que le Conseil de préfecture est « une juridiction exceptionnelle, parce qu'il ne peut connaître que des affaires qui lui sont spécialement et formellement déléguées. »