FE

art. 24 sqque) (1). Si, au contraire, le contribuable soutient qu'il est imposé dans une commune pour un bien situé dans une autre, que le revenu qui sert de base à sa cote a été mal apprécié, ou que sa propriété a été cotisée sous un nom autre que le sien, il y a là autant de questions de droit, d'application de la loi, sur lesquelles le Conseil de préfecture peut seul prononcer. — Les articles 7 et 9 de l'arrêté fixent des règles analogues en ce qui touche les demandes en décharge ou réduction relatives à la contribution personnelle et mobilière. — Pour la première fois depuis la Révolution, on distingue donc nettement les autorités chargées de statuer sur les demandes en décharge ou réduction — et sur celles en remise ou modération, les premières ressortissant à la juridiction contentieuse, les secondes à la juridiction gracieuse. Toutefois, il faut remarquer que l'arrêté du 24 floréal se réfère aux lois du Directoire : il se reporte expressément à celles du 2 messidor et du 3 nivôse an VIT, qui visaient, sous le régime précédent, les réclamations en matière de contributions foncière et personnelle-mobilière (2).

Le contentieux des nouvelles taxes, perçues au profit de l'Etat, est attribué au Conseil de préfecture : c'est

(1) Le contribuable, faisant une demande en réduction de sa cote foncière, l’adresse au sous-préfet, qui l’envoie au contrôleur: celui-ci prend l'avis des répartiteurs. Le tout est envoyé au préfet qui prend l'avis du directeur. Le Conseil de préfecture prononce et le montant de la réduction est réimposé, s’il y a lieu, sur les autres propriétaires.

(2) On applique également au Conseil de préfecture la loi du 19 vendémiaire an IV : contestations touchant les taxes de vérification des poids et mesures, la loi du 14 frimaire an VII (art. 16): différends s’élevant sur le paiement de la contribution des portes et fenêtres décidés sur simple mémoire et sans frais. — Sur ces points, v. DE GÉRANDO. Institutes de droit adm., t. V, p. 279 sqque.

ainsi que la loi du 21 avril 1810 (art. 37) lui reconnaît le droit de juger les réclamations, en matière de redevance de mines, à fin de dégrèvement ou de « rappel à l'égalité proportionnelle ». Cette compétence s’explique, car la redevance proportionnelle est imposée et perçue comme la contribution foncière (1).

Contentieux des travaux publics. — La disposition de l'article 4 (K 2) de la loi de pluviôse reproduit presque textuellement celle de la loi des 7-11 septembre 1790 relative aux difficultés qui pourraient s'élever entre les entrepreneurs de travaux publics et l’administration, concernant le sens ou l’exécution des clauses de leurs marchés. Mais l’autorité conciliatrice, représentée autrefois par le district, disparaît : le Conseil de préfecture juge seul ; en revanche, sa décision est soumise à l'appel au Conseil d'Etat, tandis que le directoire de département statuait en premier et dernier ressort. Ce contentieux d'interprétation est étendu par l’article 136 du décret du 17 mai 1809, qui donne au Conseil de préfecture, ou plus exactement au préfet en Conseil de préfecture, la connaissance « des contestations qui pourraient s'élever entre les communes et les fermiers des octrois sur le sens des clauses des baux ». (2)

(4) Sa compétence s'établit même pour les taxes perçues au profit d'établissements publics : Exemple: Droits des pauvres, lois du 7 messidor an VIII, 10 thermidor an XI (art. 3), décret du 8 fructidor an XIII (art. 3), disposition confirmée par l’art. 3 du décret du 21 août 1806.

(2) On sait qu'une grave controverse s’est élevée (à propos de ces deux textes) sur la question de savoir si l'interprétation d’un acte administratif peut être demandée par un particulier à l’administration en dehors de tout litige. Pour nous, nous n'avons à retenir que ceci : l'administration, préservant son indépendance, a seule le droit d'interpréter ses actes. :

Quant aux réclamations des particuliers se plaignant de torts et dommages, la loi a imprudemment reproduit le texte de l’article 5 de la loi de 1790; elle continue à distinguer les dommages imputables personnellement à l'entrepreneur des dommages causés par l’administration, säns indiquer quelle est, dans ce dernier cas, l’autorité compétente : la controverse soulevée sur ce point subsiste donc toujours. En fait, le Conseil de préfecture a été reconnu compétent sans distinction (1), mais il faut reconnaître que ce n’est pas sans lorturer quelque peu les textes qu'on est arrivé à ce résultat. A ne considérer, en effet, que le $ 3 de l’article 4, on peut soutenir que le Conseil de préfecture est incompétent pour connaître de toute réclamation à l’occasion de dommages imputables à l'administration. Devant quelle autorité sera donc portée cette réclamation? On comprendrait peu qu'elle le fût devant les tribunaux judiciaires, puisqu'il s’agit de fautes de l’administration et que, par ailleurs, le gouvernement ne songe guère à se soumettre à une juridiction indépendante. Sous la Révolution, la compétence du ministre s’expliquait car on ne voulait pas que l'Etat devint justiciable, pour les faits personnels de ses agents, des municipalités et des directoires de district — assemblées inférieures élues par le peuple sans aucune intervention du gouvernement, — dont on pouvait suspecter à la fois la science et l’impartialité. Mais sous le Consulat, dit-on, ces motifs n'existent plus : les autorités juridictionnelles inférieures ont disparu ; il n’y a plus qu'un tribunal administraiif départemental, nommé par le gouverne-

(1) Mais seulement après 1825, comme nous l'avons déjà fait remarquer ci-dessus, titre I, chap. IL. $ I.

ment et présidé par un agent du pouvoir central. Pourquoi, dès lors, l'empêcher de connaître des réclamations contre l’administration ? N'offre-t-il pas toute garantie 201)

On a invoqué également la disposition du $ 4 de l'article 4, qui donne au Conseil de préfecture une compétence absolue en matière d’indemnités dues à raison de terrains pris ou fouillés, sans distinguer entre les actions dirigées contre l'administration ou contre lés entrepreneurs. Ne peut-on pas en conclure que c’est par inadvertance que la distinction a été maintenue dans la loi? (2) — Quelque valeur juridique que puissent avoir ces arguments, il faut avouer qu'ils ne sont pas d’accord avec les textes. Au surplus, l’inadvertance de la loi ne semble pas avoir été admise par tous les jurisconsultes de l’époque, car Sirey, interprétant le $ 3 de l’article 4, est d'avis que le particulier qui se plaint de dommages dus à l'administration, doit d’abord s’entendre de gré à gré avec le préfet, sauf à recourir devant le Conseil de préfecture, si l’entente n’a pas lieu (3).

Contentieux de l'expropriation. — Jusqu'en 1810, l’'expression «terrains pris ou fouillés » conserve sa signification ancienne : il en résulte que le Conseil de préfecture, comme autrefois le directoire de département, est reconnu compétent en matière d’expropriation et d’occupation temporaire. Mais il faut remarquer que l’inter-

() Cf. SERRIGNY. op. cit. Il, p. 202 sqque.

(2) Cf. BouLarianteR, Rapport. p. 15. — On se rappelle que la loi de 1790 ne distinguait pas non plus en cette matière : elle donnait compétence au directoire de département en premier et dernier ressort, Le district ne jouait que le rôle de conciliateur.

(3) Du Conseil d'Etat, p. 254. — En cas de plaintes contre l’entrepreneur, le particulier allait directement devant le Conseil de préfecture.

vention du juge de paix, prévue dans la loi de 1790, a complètement disparu de l’article 4 de la loi de pluviôse (1); l'autorité administrative reste donc seule compétente pour ordonner l'occupation des propriétés particulières et fixer les indemnités dues. — L'article 545 du Code civil vient consacrer le droit, pour l'Etat, d’exproprier quand l'intérêt public l'exige, et le droit, pour le propriétaire, d’être indemnisé. Mais on se demande alors si le Corps législatif ne doit pas intervenir pour contraindre le particulier à sacrifier sa propriété. Le Conseil d'Etat, consulté, répond, le 18 août 1807, qu'à son avis, &« les questions de fait soulevées par une expropriation dépendant de connaissances locales, le Corps législatif ne peut les juger »; que, d’ailleurs, si l'autorité administrative méconnait les droits de l'individu, « l’intérêt social n’est pas blessé »; que «c’est un préjudice individuel ». Les mêmes principes se retrouvent dans la loi du 16 septembre 1807, qui prévoit des expropriations pour cause d'utilité publique et donne à l’administration le triple droit de déclarer l'utilité publique, de prononcer l'expropriation et de régler l'indemnité due; dans ce dernier cas, le Conseil de préfecture est compétent pour trancher les questions contentieuses (2). Ainsi, l’on favorise les travaux publics aux dépens des droits des particuliers : l'administration, en expropriant et en indemnisant, se trouve à ia fois juge et partie (3).

(1) Nous avons remarqué ailleurs que la Révolution ne respectait pas ce droit d'intervention. V. ci-dessus, titre 1, chap. IT, $ IL.

(2) Art. 35, 36, 37. Il s'agit de travaux de salubrité, ordonnés par le gouvernement et dont les dépenses sont supportées par les communes. L'article 37 dit: « L'exécution des deux articles précédents restera dans les attributions des préfets et des Conseils de préfecture »

(3) Cf. Répertoire du Droil adm. Ve. Exproprialion, p.195-6. — Un

C’est à Napoléon que revient l'honneur d'avoir mis un terme à ces abus. Dans une note du 29 septembre 1809, datée de Schœnbrünn, il déclare qu'aucun citoyen ne peut être dépouillé de sa propriété que « par une sentence judiciaire », et, dans la discussion de la loi de 1810 au Conseil d'Etat, il pose en principe que toute personne expropriée doit être « entendue dans ses réclamations ». « Sous le rapport de la propriété, ajoute-t-il, il faut que le citoyen ne dépende que de ses magistrats. » (1) — A partir de 1810, la cession forcée de la propriété et la liquidation des indemnités ne sont plus l'œuvre exclusive de l'administration et des tribunaux administratifs : les Conseils de préfecture sont, en cette matière, dépouillés de tout pouvoir contentieux. En revanche, leurs attributions subsistent en ce qui touche le contentieux des « terrains fouillés ». (Exemple loi du 21 avril 1810, art. 46.) (2)

Contentieux de la grande et petite voirie. — Le Conseil de préfecture prononcera « sur les difficultés qui pourront s'élever en matière de grande voirie ». C'est à cette brève disposition que se borne la loi de pluviôse :

avis du Conseil du 21 décembre 1808 reconnaît même que l'indemnité peut ne pas être préalable.

(1) L'initiative de Napoléon est d'autant plus remarquable qu'il était alors en pleine guerre avec l'Espagne et que la guerre d’Allemagne était à peine terminée. Il fut d’ailleurs peu compris : un des membres du Conseil était d'avis que la sentence du tribunal faisait double emploi avec le décret d'utilité publique; certains ne pouvaient concevoir que l’on permit aux propriétaires de réclamer. — Ct. MapEeLIN. Le Premier Consul législateur, p.145 et Dictionnaire Napoléon, p. 206-7 (procès-verbaux des séances du Conseil d'Etat. )

(2) « Les questions d’indemnité à payer par les propriétaires de mines, à raison des recherches ou travaux antérieurs à l’acte de concession seront décidées conformément à l'article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII. »

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le départ de compétence prévu par la loi de 1790 a donc disparu, mais, étant donné qu'aucun pouvoir répressif n’a encore été formellement reconnu aux tribunaux administratifs, il semble que l'autorité judiciaire reste chargée de « la police de la conservation » (1). Néanmoins, la loi ne s'explique nullement sur le sens du mot « difficultés », et il faut attendre la loi du 29 floréal an X pour savoir quelles attributions le législateur entend reconnaitre au Conseil de préfecture en matière de grande voirie (2).

L'exposé des motifs nous renseigne très clairement sur ce point : «Toutes les contraventions aux règlements relatifs à la conservation des canaux, des routes, des plantations et ouvrages d'art qui les bordent, se sont multipliées avec excès. » Les poursuites sont rares, peu actives et vont rarement juqu'à la condamnation des délinquants ; or, «cette espèce de silence de l’administration, d’inaction de la justice, a encouragé les empiétements, les dégradations, la destruction des arbres.. » Il est donc nécessaire, à un moment où l’ordre va renaissant, de « rendre à la police conservatrice une action sûre, prompte, sévère. Il faut. que l’administration puisse poursuivre, atteindre, frapper ceux qui détruisent, altèrent le produit de ses travaux ». Suit ce passage essentiel : & Il faut que, sans aller devant les tribunaux de police correctionnelle, auxquels la connaissance de cés délits est attribuée, ils soient répri-

(1) En fait, les tribunaux gardent le jugement des contraventions jusqu'en l'an X.

(2) D’après HENRION DE PANSEY, op. cif., p. 347, ce serait Consciemment que le législateur aurait omis de s'expliquer: «On se serait mis trop à découvert. » La loi du 29 floréal donna le mot de l'énigme. Y a-t-il là tant de machiavélisme ?

or —

més par l'administration même, revêtue à cet effet d'un nouveau pouvoir, réclamé pour elle par les circonstances et même par les principes. » Les Conseils de préfecture rempliront excellemment cet office : ils seront éclairés par le chef de l'administration près duquel ils sont placés, ils rendront une justice plus rapide, plus efficace, moins coûteuse. — En conséquence, larticle 1° de la loi dispose que les «contraventions en matière de grande voirie, telles qu'anticipations..… et toutes espèces de détériorations commises sur les grandes routes. seront constatées, réprimées et poursuivies par la voie administrative ». (1)

Cette nouvelle attribution, dont se trouve investi le Conseil de préfecture — et que laissait prévoir l'arrêté du 19 ventôsean VI (2) —. est donc due au peu d'empressement que mettait l'autorité judiciaire à protéger le domaine public. C’est une innovation très importante dans notre législation : pour la première fois, un tribunal administratif est investi d'un pouvoir répressif. Toutefois, il faut remarquer que la loi ne prévoit pas l'amende ; le terme « contravention » n’a donc pas ici le même sens que dans l’article 137 du Code d'instruction criminelle (3), et cela prouve que le but de ce contentieux n’est pas purement pénal. C'est même en cela que les Conseils de préfecture diffèrent des juridictions spéciales de l'Ancien Régime, des bureaux des finances en l'espèce, qui pouvaient prononcer des peines corporelles contre les contrevenants.

(1) Le gouvernement avait songé à étendre la même mesure à toute la voirie urbaine. L'article 4 de loi dit que les arrêtés du Conseil de préfecture sont exécutoires sans visa des tribunaux. — V. ci-dessous, $ IT.

(2) V. ci-dessus, titre Il, chap. I, $ III.

(3) CF. LAFERRIÈRE, II, p. 631.

Le pouvoir répressif reconnu au Conseil de préfecture par la loi du 29 floréal est consacré sous l'Empire par deux nouveaux textes : d'abord, par l’article 27 de la loi du 16 septembre 1807, qui dispose que la conservation des travaux de desséchement est commise à l’administration publique et que «toutes réparations et dommages seront poursuivis par voie administrative comme pour les objets de grande voirie », ensuite par la loi du 10 avril 1812 sur les ports maritimes et travaux de la mer (1).

Une évolution analogue s’accomplit en matière de petite voirie. A la séance du Corps législatif du 9 ventôse an XII, l’orateur du Tribunat, Challan, expose les raisons pour lesquelles on veut confier au pouvoir administratif la répression des anticipations sur les chemins vicinaux. L'administration de ces chemins, dit-il, a été délaissée jusqu'à ce jour, « elle dépend des diverses coutumes, d'usages purement locaux »; l’administration active étant chargée de la délimitation de ces chemins, pourquoi ne pas confier aux Conseils de préfecture la répression des contraventions? La loi du 29 floréal a déjà chargé ces Conseils de la police de la grande voirie et de sa conservation, les poursuites se trouvent ainsi « dépouillées de l'appareil judiciaire » : on votera donc l’article consacrant les pouvoirs répressifs de l'administration, pour les mêmes motifs qu’en l'an X (2). — L'interprétation de la loi du 9 ventôse

. (1) 1 faut joindre à ces lois celles que le décret des 19-22 juillet 1791 a maintenues provisoirement en vigueur, c'est-à-dire les anciens édits, arrêts du Conseil relatifs au domaine publie, par exemple édit de décembre 1667 (grandes routes); ordonnance de 1669 (cours d’eau navigables, canaux) ; ordonnance d'août 1681 (police du domaine publie maritime).

(2) L'article visé par Challan est l’article 8 : « Les poursuites en

an XIII à donné lieu à de multiples difficultés, dans le détail desquelles nous n'avons pas à entrer; mais il faut remarquer que, dès l’Empire, il y a discordance entre l'interprétation du Conseil d'Etat et celle de la Cour de cassation : la loi ne vise-t-elle que les anticipations sur les chemins vicinaux ou prévoit-elle toute espèce de détériorations? La Cour de cassation (30 juin 1807) décide que les contraventions relatives aux plantations sur les bords des chemins vicinaux sont les seules qui rentrent dans la compétence des Conseils de préfecture ; le Conseil d'Etat, de son côté, après avoir suivi quelque temps la jurisprudence de la Cour de cassation (18 août 1807), reconnaît au Conseil de préfecture le droit de statuer sur toutes les anticipations à la largeur de ces chemins, de quelque manière qu’elle ait été opérée, par plantation ou autrement (1). L'interprétation du Conseil d'Etat est évidemment inspirée par la crainte de voir le pouvoir judiciaire se désintéresser de la conservalion des chemins vicinaux (2)

Contentieux des ventes nationales et matières diverses. — Sous le Consulat, le contentieux des ventes natio-

contravention aux dispositions de la présente loi seront portées au Conseil de préfecture, sauf recours au Conseil d'Etat. »

(1) 3 septembre 1808 (Godinot-Dinot) ; cet arrêt porte : « Les Conseils de préfecture sont seuls chargés de la répression des entreprises sur la largeur des chemins. » — Cf. LArERRIÈRE. I, p. 705 et IL, p. 642. — SERRIGNY, Op. cit. IT, p. 442. Avant 89, la police et la juridiction étaient confondues dans les mains du seigneur haut-justicier.

(2) D’autres lois attribuent au Conseil de préfecture un pouvoir contentieux dans des litiges connexes : loi du 30 floréal an X (art. 4): contestations sur la perception des droits de navigation intérieure :; décret du 23 juin 1806: les contestations relatives aux amendes, poids des voitures (police du roulage) sont jugées par le maire sauf recours au Conseil de préfecture. — Cf. loi du 29 floréal an X (art. 4) police du roulage.

nales reste confié aux tribunaux administratifs, c’est-àdire aux Conseils de préfecture. Mais la loi de pluviôse n'est pas, sur ce point, plus explicite qu'en matière de grande voirie, et l'on ne sait si la jurisprudence du Directoire doit ou non être considérée comme maintenue. Ce n'est que par l'arrêté du 5 fructidor an IX (rendu sur conflit d'attribution : ce qui prouve que les compétences ne sont pas encore nettement délimitées) que la question est tranchée. Deux parties se disputent la propriété d’un bien qu'elles prétendent leur avoir été respectivement vendu par des actes de l’autorité administrative qu’elles interprètent différemment. L'arrêté décide que les tribunaux ne peuvent prononcer sur la contestation : « Il importe, dit-il, de bien fixer les principes en cette matière et d'y faire jouir les acquéreurs de biens nationaux de toute la protection des lois, sans les laisser exposés, par le fait même de leur acquisition, à des discussions judiciaires longues et ruineuses. » Les parties ne peuvent donc recourir aux tribunaux pour «les faire expliquer sur ce qui a été vendu par l'autorité administrative et sur l'individu auquel la vente a été faite »; le fait même que deux parties iraient volontairement devant le tribunal n'a point pour effet de donner compétence à celui-ci, € puisque les incompétences prononcées à raison de la matière et puisées dans l’ordre public, ne se couvrent pas ». On veut, comme en l’an II, empêcher les tribunaux, « par forme d'application ou d'interprétation, de modifier et même anéantir les actes de l’autorité administrative ». (1)

(1) MERuN. Répertoire de Jurisprudence. V. Pouvoir judiciaire, SI et CoRMENIN. Droit adm., Il, p. 59, qui cite les décisions de jurisprudence postérieures à l'an IX (arrêtés des 16,18 ventôse an XI. — Cass. : 7 mars 1808). — Auparavant, un arrêté du 17 thermidor an VIII

disait déjà : « La Convention prend sous sa protection spéciale les

LASER

Ainsi, le Conseil de préfecture connaît de tout ce qui touche le sens et les effets des premières adjudications; mais dans les autres cas, c’est-à-dire quand il ne s’agit plus « des difficultés originelles des actes administratifs », l'arrêté réserve la compétence du pouvoir judiciaire : celui-ci connaîtra donc des actes postérieurs à la vente, passés de parties à parties, relativement à des biens d’origine nationale. La solution du Consulat semble donc plus respectueuse des droits de l’autorité judiciaire que celle du Directoire (1); mais l'administration abuse du droit d'interprétation qui lui est reconnu. « Les plaideurs, dit Henrion, ne manquent pas de demander le renvoi de leurs causes à l'administration, toutes les fois qu’il existe au procès non seulement... un arrêté d’un ministre ou d’un préfet... mais une simple lettre d’un ministre... une autorisation donnée par une administration à un caissier public à l'effet de recevoir le prix d’une vente... enfin, un acte quelconque du dernier des agents de l'administration fait en sa qualité d'agent administratif. » (2) L'autorité de ce magistrat, toujours attentif à saper les institutions administratives de l’Empire, peut paraître suspecte; mais l'examen de la jurisprudence montre que ses paroles n'ont rien d'exagéré (3). L'arrêté du 23 floréal an XI décide, par exemple, que l'autorité judiciaire ne peut annuler ni

acquéreurs de domaines nationaux et défend formellement de les déposséder, pourvu toutefois que l’adjudication qui fait leur titre ait

été légalement consommée... ». V. aussi art. 94 de la Constitution de l’an VIII.

(1) Comp. ci-dessus titre If, chap. II, $S II. — D'après l'arrêté du

2 nivôse an VI, après la vente, l'administration était seule compétente, même sur les questions de propriété,

(2) De l'autorité judiciaire II, p. 351.

(3) CF. PerTiT DES ROGHETTES. 0p. cil., tome II, titre V, section I (p. 6 sqque).

directement ni indirectement les ventes administratives ; d’après le décret du 25 janvier 1807, lorsqu'un tribunal prononce sur un litige de cette sorte, on annule son jugement sans conflit et pour excès de pouvoir.

D'ailleurs, aussitôt que l'administration est intéressée dans un litige, le pouvoir judiciaire est dessaisi. Ainsi, les questions de propriété entre une commune et le domaine sont attribuées à la juridiction administrative : un Conseil de préfecture s'étant déclaré incompétent dans un litige de cette espèce, le décret du 10 février 1806 lui donne tort, car « les objets contentieux sont déclarés faire partie du domaine de l'Etat ». Ce ne sera pas trop de tous les efforts de la Commission du contentieux pour rendre aux tribunaux ordinaires le jugement des questions de propriété.

Nous ne pouvons avoir ici l'ambition de citer tous les textes qui, de l’an VIII à 1815, reconnaissent au Conseil de préfecture une compétence contentieuse, nous ne mentionnerons que les plus importants. — La loi du 14 floréal an XI, sur le curage des canaux et rivières non navigables, prévoit des travaux d’entretien soldés par les habitants au moyen de rôles de répartition : « Toutes les contestations relatives au recouvrement de ces rôles, aux réclamations des individus et à la confection des travaux, seront portées devant le Conseil de préfecture, sauf le recours au gouvernement, qui décidera en Conseil d'Etat. » La loi du 9 ventôse an XII, sur les biens communaux, décide que « toutes les contestations relatives à l'occupation de ces biens, qui pourront s'élever entre les co-partageants, détenteurs ou occupants depuis la loi du 10 juin 1793, et les communes, soit sur les actes et les preuves du partage des biens communaux, soit sur l'exécution des

conditions prescrites par l’article 3 de la présente loi, seront jugées par le Conseil de préfecture » (1); en revanche, les pourvois des personnes prétendant avoir un droit de propriété sur les biens partagés ou occupés par les particuliers comme biens communaux, sont portés devant les tribunaux (2). Citons encore le décret du 15 octobre 1810, sur les ateliers insalubres, qui donne au Conseil le droit de juger les réclamations contre les décisions du préfet de police à Paris, du maire dans les autres villes (pour les manufactures et ateliers de la troisième classe).

Si le Conseil de préfecture n’est qu’un tribunal d’attributions, il faut reconnaître que, de l'an VIIT à 1815, son importance grandit sans cesse; il en sera tout autrement sous la Restauration, où l'autorité judiciaire rentre en possession de ses droits.