III. — Za Procédure et l'exécution des décisions

I. Procédure. — Aucun texte ne fixe la procédure devant les Conseils de préfecture, à l'époque qui nous occupe. L'introduction des instances, les communica-

(1) Art. 6. — L’art. 3 vise les conditions requises pour être maintenu en possession des biens partagés en vertu de la loi de 1793, quand il n’y a pas eu d’acte dressé, mais quand le détenteur aura défriché ou planté le terrain dont il a joui.

(2) Après la loi du 9 ventôse, une question se pose : Une commune peut-elle, en dehors de tout partage, réclamer la restitution des biens communaux qu'elle dirait avoir été usurpés? Doit-on, dans ce cas, aller devant le Conseil de préfecture ? Un avis du Conseil du 18 juin 1809 décide « que toutes les usurpations de biens communaux, depuis la loi du 10 juin 1793 jusqu'à la loi du 9 ventôse an XII, soit qu'il y ait eu ou n'y ait pas eu de partage exécuté, doivent être jugées par les Conseils de préfecture lorsqu'il s’agit de l'intérêt de la commune contre les usurpations et qu'à l'égard des usurpations d'un co-partageant vis-à-vis d'un autre, elles sont du ressort des tribunaux ». V. aussi, pour les mines : art. 46 du 21 avril 1810.

tions, les délais, les oppositions, les déchéances, la rédaction des arrêts, leur forme —— même leur exécution et leurs effets — rien de tout cela n’est réglé. On ne trouve pas ici de décrets analogues à ceux du 11 juin et du 22 juillet 1806, sur la procédure devant le Conseil d'Etat. « Autant de tribunaux administratifs, disait Cormenin, autant de variations sur le mode de procéder. » (1) Pourtant, la nécessité de donner des garanties aux particuliers, la dévolutien faite à ces tribunaux de certaines contestations presque judiciaires, comme le jugement des contraventions, peut-être aussi l’imitation des formes employées devant le Conseil d'Etat depuis 1806, eurent pour effet d'introduire devant le Conseil de pré fecture des formes analogues à celles qu’on observait devant la juridiction ordinaire. Ce qui tendrait à prouver qu'il en fut ainsi, c’est que, parfois, les décisions de ces Conseils sont qualifiées de « jugements »; par exemple, dans le décret du 17 avril 1812, qui porte : « Attendu que de tels arrêtés sont des jugements, et que la prescription ou la force de chose jugée ne peut être utilement opposée que tout autant que la partie qui oppose cette exception les a régulièrement signifiés. » (2) Toute décision du Conseil de préfecture est, on le sait,

(1) Du Conseil d'Etat, p. 224. Il en résultait des abus : Thibaudeau, commissaire chargé d’enquêter dans la sixième division militaire (Franche-Comté) écrit ceci: « Quelques préfets chargent les conseillers de préfecture de certaines parties d'administration, c'est une source d'abus... Alors l'esprit des anciennes administrations se conserve ; le préfet perd de son autorité et de sa considération. » — (Cf. Rocquain. Etat de l& France, p. 338).

(2) SERRiGNY. op. cit., p. 117. — Il faut noter cependant que les formes d’expertisé en cas d’indemnités de travaux publics à régler par le Conseil de préfecture sont réglées par la loi du 16 septembre 1807 (art. 56-57) : le propriétaire nomme un expert, l’administration en nomme un autre, et le tiers expert, s’il en est besoin, sera de droit l'ingénieur en chef du département. : ;

susceptible d'appel devant le Conseil d'Etat: cela résulte des déclarations de Rœderer et de la comparaison des cinq premiers articles de la loi des 7-11 septembre avec l’article 4 de la loi de pluviôse, qui a supprimé le dernier ressort accordé aux directoires de département, puis aux administrations centrales. Le délai d'appel est fixé, par le décret du 22 juillet 1806 (art. 11), à trois mois.

IT. Exécution des décisions. — Les décisions des Conseils de préfecture sont exécutoires par elles-mêmes, sans qu’il y ait besoin de l’intervention d'aucune autorité : tout le monde est aujourd’hui d'accord sur ce point. Mais, sous le Consulat et sous l'Empire, la question fut longtemps douteuse : un grand nombre d'avis du Conseil d'Etat, de décrets annulant des décisions d’autorités inférieures ou même de décrets sur conflit, furent rendus à ce sujet. Ce sont ces divers textes que nous voudrions passer en revue en les complétant par l'opinion des jurisconsultes de l’époque.

La loi du 29 floréal an X (art. 4) porte que les arrêtés rendus en matière de contraventions de grande voirie « seront exécutés sans visa ni mandement des tribunaux, nonobstant et sauf tout recours. que les individus condamnés seront contraints par l’envoi de garnisaires et saisie de meubles, en vertu desdits arrêtés qui seront exécutoires et emporteront hypothèque » (1). Mais ce n'est là qu'une disposition particulière d'autant plus explicable que les décisions des Conseils sur ce point se rapprochent des décisions judiciaires.

(1) Rapprocher de ce texte l'arrêté du 16 thermidor an VIIL: exécution des arrêtés des Conseils de préfecture en matière de contributions directes. On y prévoit aussi l'envoi de garnisaires et la saisie des meubles.

Le 25 thermidor an XII, le Conseil d'Etat, consulté par le ministre du Trésor sur la question de savoir si les textes accordant hypothèque aux condamnations judiciaires s'appliquent aux actes émanés de l'autorité administrative, décide que « les administrateurs auxquels les lois ont attribué... le droit de prononcer des condamnations ou de décerner des contraintes, sont de véritables juges, dont les actes doivent produire les mêmes eflets et obtenir la même exécution que ceux des tribunaux ordinaires », et que « ces actes ne peuvent être l’objet d'aucun litige devant les tribunaux ordinaires, sans troubler l'indépendance de l'autorité administrative ». Cet avis catégorique (inséré au Bulletin des Lois) semble avoir liquidé la question, mais pour un temps seulement : en 1809, en effet, des huissiers ayant refusé d'exécuter les décisions de certains Conseils de préfecture non revètues de la formule exécutoire, le grand juge, par une lettre du 18 janvier, doit leur rappeler que ce motif ne saurait les dispenser « de prêter leur ministère quand ils en sont requis » (1). — Le 12 novembre 1811,un avis du Conseil (inséré aussi au Balletin des Lois) décide qu’une inscription hypothécaire peut être prise en vertu de contraintes décernées par l’administration des douanes.

Pourtant, les intéressés eux-mêmes ne comprennent pas encore la portée des décisions qu'ils rendent : un décret du 21 juin 1813 annule un arrêté du Conseil de préfecture du Bas-Rhin, comme « contenant un excès de pouvoir en ce que, par ledit arrêté, ce Conseil a réformé les décisions qu'il avait prises dans une affaire de sa compétence ». Ce décret rappelle les

(1) Cf. LaFERRIÈRE. I, p. 223 et 379, note 2.

termes des deux avis du Conseil de l’an XII et de 1811, puis il ajoute : « Les Conseils de préfecture, comme les tribunaux, n’ont pas le droit de réformer leurs décisions... ce droit n'appartient qu'à l'autorité supérieure. » — Même incompréhension, quoique dans une espèce un peu différente, en 1814: un Conseil de préfecture ayant donné au maire d’une commune le droit de poursuivre en paiement un entrepreneur de travaux publics, juge nécessaire, pour assurer l'exécution de sa décision, de renvoyer le maire devant les tribunaux pour obtenir un jugement exécutoire contre l’entrepreneur. L'autorité judiciaire se déclare incompétente, le Conseil maintient sa décision; intervient alors, le 5 avril, un décret sur conflit négatif qui, « considérant que les Conseils de préfecture sont de véritables juges, dont les actes doivent produire les mêmes effets et obtenir la même exécution que ceux des tribunaux ordinaires », annule l'arrêté dans la disposition « qui renvoie le maire... devant les tribunaux pour obtenir un jugement exécutoire ». Cette fois, la question est définitivement tranchée (1).

Nous connaissons la jurisprudence : que disent les auteurs ? Merlin (2) rapporte en ces termes l’avis d’un ancien préfet, Lagarde, sur la question : &« Quand une décision a été prise par le Conseil de préfecture, elle a

(1) Sirey. (Jurisprudence du Cons. d'Etat. II, p. 525) expose ainsi l'opinion du ministre: «Il était de jurisprudence constante que les actes de l'administration pouvaient être mis à exécution de la même manière que le seraient des jugements, et sans avoir besoin de recourir aux tribunaux... On voyait très souvent de simples contraintes suivies de saisies contre les contribuables sans être revétues de la formule exécutoire d’un jugement, »

(2) Répertoire de Jurisp. t. XII, p. 658. — Il faut remarquer que Merlin ne fait que rapporter un avis : On ne voit pas nettement quelle est son opinion propre.

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besoin, pour être exécutée, que le préfet en ordonne l'exécution par un arrêté qu'il appose à la suite de Ja décision du Conseil. Si le préfet pense que la décision blesse les principes généraux de l'administration publique, les lois ou les intérêts du gouvernement, il doit refuser son exequatur. » (1) D'ailleurs, cet exequatur ne doit pas dégénérer en véritable veto : quand le préfet le refuse, il transmet la décision du Conseil au ministre; il ne fait donc que « suspendre l'effet » de la décision sans l’annuler et exercer vis-à-vis de ce tribunal administralif les mêmes prérogatives que vis-à-vis des tribunaux ordinaires : par le conflit, en eftet, il peut sus: pendre l'exécution d’une décision judiciaire.

Macarel (2), au contraire, blâme les préfets qui se sont reconnu le droit de revêtir d'une formule exécutoire les arrêtés des Conseils de préfecture. Cette pratique, d'après lui, constitue un excès de pouvoir : la décision doit être signée par le président du Conseil, qui peut être ou n'être pas le préfet; si le préfet a été remplacé, le suppléant signe et n'est ancunement obligé de soumettre l'arrêté à la signature du préfet. Cetle opinion devait finalement prévaloir (3).

Il faut remarquer, d’ailleurs, qu'à cette époque on

(1) L'auteur cite à l'appui de sa thèse un rapport fait par la Commission du Conseil à propos de l'annulation d’un arrêté du Conseil de préfecture du Finistère: mais dans ce rapport, on voit seulement que le préfet « a ordonné l'exécution de l'acte », il ne s’y agit pas de furmule exécutoire proprement dite. (Moniteur, 8 avril 1808.)

(2) Des Trib. adm. p. 554 sqque.

(3) IL est intéressant de remarquer que tandis qu'on finit par reconnaître aux décisions des Conseils une force exécutoire par ellesmêmes, les arrêts de la Cour des Comptes ont besoin, à la même époque, de la formule « mandons et ordonnons... » pour être exécutés. — Cf. décret du 28 septembre 1807, art. 58.

confond les décisions juridictionnelles émanées d'un véritable tribunal avec les décisions administratives et les actes de puissance publique dus à l'administration active. Cette confusion se retrouve dans les textes : d'une part, l'avis du 25 thermidor an X confond le droit de prononcer des condamnations et de décerner des contraintes, et la lettre du grand juge, que nous avons citée, applique les mêmes règles « à tous les actes de l'autorité administrative »; d'autre part, dans plusieurs textes, l'expression « préfet statuant en Conseil de préfecture » est employée comme synonyme d’ « arrêté du Conseil de préfecture ». (1)

En somme l'incertitude des opinions, la confusion qui règne dans les lois et arrêtés en cette matière, ont une même cause : «la prépondérance » du préfet dans le Conseil.

(1) L'arrêté du 8 prairial an XI rendu en exécution de la loi du 30 floréal an X sur les droits de navigation disait (art. 15) : « Les contestations... seront portées devant le sous-préfet..., sauf le recours au préfet qui prononcera en Conseil de préfecture ». Or, l’article 4 de la loi du 30 floréal dit : « Les contestations qui pourraient s'élever sur la perception des droits de navigation doivent être décidées administrativement par les Conseils de préfecture ». Comme le remarque Boulatignier (Rapport p. 35, note 5), les deux expressions sont synonymes. (Cf. MAcaREL. Trib. adm. p. 122). L'article 136 de la loi du 17 mai 1809 sur les baux des communes donne lieu à une observation identique ; toutefois, Boulatignier (Ibid. p. 36) dit qu’en ce cas, les Conseils de préfecture n’ont qu'un droit d'avis. (Contra : LAFERRIÈRE. Il, p. 606). — V. aussi SERRIGNY, 0p. cit. I, p. 502 sqque.

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