I. — Les Travaux préparatoires

Sous la Constituante, le décret des 26 décembre 1790- 9 janvier 1791 avait donné aux directoires de département le droit de pourvoir au desséchement des marais après avoir exproprié, moyennant indemnité, les propriétaires qui refuseraient d'exécuter eux-mêmes ces travaux. Les directoires statuaient (le district en premier ressort, le déparlement en appel) sur les dédommagements que pouvait entrainer le desséchement (art. 5), mais les questions de propriété, de droits d'usage étaient exclusivement réservées à l’autorité judiciaire, après préliminaire de conciliation devant le directoire de département (art. 14). Ce décret ne reçut aucune application (1). Sous le Directoire, une loi du 4 pluviôse an VI autorise les propriétaires des marais desséchés des départements de Vendée, Deux-Sèvres et Charente-Inférieure à se réunir « pour l'entretien de leur desséchement et délibérer sur leurs intérêts communs » ; l'administration centrale homologue leurs décisions.

Si nous signalons ces deux lois, c’est qu’elles indiquent que, dès la Révolution, l'Etat entend laisser aux particuliers eux-mêmes le soin de dessécher les marais, l’administration n’intervenant qu’à leur défaut ou pour homo-

(1) Cf. Répertoire du Droit adm. Vo Eaux, p. 284.

loguer les décisions prises par la réunion des propriétaires. La loi du 16 septembre 1807 part d'un principe analogue, mais elle substitue au système de lexpropriation préalable contenu dans le décret de 1790, celui du paiement d'indemnités de plus-value par les propriétaires aux entrepreneurs de desséchements (1).

À la séance du Corps législatif du 9 septembre 1807 (2), Montalivet, conseiller d'Etat, vient présenter un projet de loi sur le desséchement des marais. — Il est indispensable, dit-il, « d'éclairer d’abord les possesseurs de marais sur la nature d’une propriété qui est trop intimement liée à l'intérêt général, à la santé, à la vie des hommes, à l'accroissement des produits du territoire, pour n'être pas régie par des règles particulières, pour n'être pas immédiatement sous l'autorité de l'administration publique. » C’est donc au gouvernement à prescrire le desséchement des marais. Trois hypothèses sont prévues : si tous les propriétaires sont d'accord pour faire le desséchement, il est naturel de les préférer ; si, au contraire, ils diffèrent d'opinions, le gouvernement fera exécuter le desséchement aux frais de l'Etat ou concédera à certaines conditions le droit de l’exécuter ; enfin si, en cas de concession, quelques-

(1) L'art. 2 de la loi du 14 floréal an XI déléguait à des règlements d'administration publique le soin de poser les règles à suivre pour le curage à défaut d'usages locaux ou d'anciens règlements, comme au cas où les usages et règlements soulèveraient des difficultés. La pratique s'établit d'introduire dans les règlements d'administration publique des dispositions chargeant des syndicats, constitués d'autorité, d'assurer à la place de l'administration le curage et le recouvrement des taxes (pour dépenses faites) sur les intéressés. On n'a pas contesté la légalité de ces dispositions; il y avait donc, sous le Consulat, des Commissions spéciales « avant la lettre ». — Cf. BLock. Dict. d'adm. Vo, Associations syndicales.

(2) Moniteur du 11 septembre 1807.

uns de propriétaires offrent des conditions aussi avantageuses que les non-propriétaires, ceux-là seront préférés.

Ces travaux étant presque toujours urgents, l’action des tribunaux ne saurait convenir : « Il ne faut, dit Montalivet, laisser aucun doute sur la compétence administrative dans tous les cas de travaux publics ou de travaux de desséchements. » De plus, la loi doit donner les moyens de se procurer des données précises sur les «diflérents degrés d'intérêts, sur les estimations, sur les convenances locales, sur les diverses natures d'avantages ou d’inconvénients. De simples experts, des autorités administratives peuvent donner des informations justes, des renseignements essentiels ; mais le peu de responsabilité morale des uns, la multiplicité des occupations des fonctionnaires principaux, laissaient craindre des effets de la négligence ou de ces aperçus généraux et trop rapides que l’homme très occupé est souvent obligé de substituer à des notions précises et détaillées ». C’est pourquoi l'Empereur « a voulu qu’une Commission, nommée par lui et composée d'hommes connaissant les lieux, les objets dont il s’agit, recommandables par leurs lumières, par la considération dont ils jouissent, par les emplois qu'ils occupent, formât, pour chaque entreprise, une sorte de magistrat spécial, qui, n'ayant que cetle seule affaire à suivre, y mettra d'autant plus de soin, qu’il aura à justifier en même temps la confiance du souverain et l'estime publique ». Cette Commission «sera un juge permanent et le plus éclairé de tout le contentieux entre les divers intéressés ».

On développe donc le principe de la loi du 4 pluviôse an VI: à la simple réunion des propriétaires, on veut substituer un véritable tribunal qui, étant nommé par l'Empereur, se trouve « à l'abri des influences des inté-

rêts particuliers et des passions locales, gage infaillible de la sécurité des justiciables ». (1) — Pas plus en 1807 qu’en 1791 et en l’an VI, la Commission ne pourra juger les questions de propriété : ce droit est réservé au tribunal, sans que la décision de celui-ci puisse empêcher l'exécution des travaux. « En effet, dit Challan, puisque même la propriété non contestée doit céder à l'intérêt public, sauf indemnité, à plus forte raison le litige de celle qui est douteuse ne doit-il pas arrêter; la valeur seule faisant l’objet de la difficulté; elle sera remise à celui qui sera déclaré le vrai propriétaire. » (2) De son côté, l'Empereur « évoque à son Conseil les réclamations persistantes, les questions de quelque importance dans l’ordre administratif »; et l’orateur du Tribunat, Carrion- Nizas, conclut : « Difficilement on pourrait accumuler plus de précautions, plus de garanties. »

IE. — La Loi du 16 septembre 1807.

Voici donc les principes qui ont présidé à l’élaboration de la loi du 16 septembre 1807. Comment cette loi les applique-t-elle?

La Commission est composée de sept membres, nommés par l'Empereur, qui, pour prononcer, devront être au nombre de cinq; leurs décisions ou leurs avis seront motivés (art. 43-44). C'est, comme l’a fait remarquer

(1) Discours de Carrion-Nizas, orateur du Tribunat (16 sept., Moniteur du 18). Challan, deuxième orateur du Tribunat, dit de même: « Les commissaires seront choisis parmi les personnes présumées avoir le plus de connaissances relatives soit aux localités, soit aux divers objets sur lesquels ils auront à prononcer; ils offriront donc la garanties des connaissances et jouiront de la considération dont est investi tout fonctionnaire nommé par S. M. ».

(2) Moniteur du 18 septembre.

Serrigny, (une espèce de jury spécial, moins les garanties qu'offre la composition du jury d’expropriation». (1) Mais — c’est là un point fondamental — cette Commission n’est pas permanente : elle est créée à l'endroit et au moment où le besoin s’en fait sentir. Aux termes de l’article 45, un règlement d'administration publique fixe, dans chaque cas, les formes de sa réunion, l’époque de ses séances, le lieu où elles seront tenues, les règles à suivre pour la présidence..., les frais qu’entraîneront ses opérations; bref, tout ce qui concerne son organisation.

La compétence de la Commission varie suivant qu’il s'agit de desséchement de marais ou d’autres travaux publics, tels que percement de rues, construction de quais, digues... Cette compétence n’est que résumée dans le titre X de la loi, et il faut en chercher le détail dans les titres précédents.

Desséchement de marais. — Avant le desséchement, un plan des propriétés classées d’après leur degré d’inondation est levé par les soins des experts; les particuliers sont admis à fournir des observations sur son exactitude, et le préfet peut, s’il le juge convenable, ordonner des vérifications (2). Dans le cas où, après vérifications, des particuliers continuent à se plaindre, «les questions sont portées devant la Commission » (art. 12). Celle-ci juge également les réclamations contre le procès-verbal d'estimation de chaque classe de terrains. — Quand les travaux sont terminés, on procède à leur vérification et à leur réception : les réclamations,

(1) Compétence adm., t. III, p. 470 sqque.

(2) Voyez art. 7 et 8: Formes de l'expertise ; art. 9 à 11: Levée du plan, estimation des terres.

dans ce cas, sont jugées par la Commission (1); puis les fonds desséchés sont classés et estimés «dans les mêmes formes qu'avant les travaux ». (2) Quant au rôle des indemnités sur la plus-value, la Commission ne fait que les arrêter.

Si le desséchement ne peut être fait en trois ans, l’entrepreneur peut avoir droit à une portion en deniers du produit des fonds ayant les premiers profité du desséchement; les contestations relatives à l'exécution de cette clause (contenue dans l'acte de concession) sont portées devant la Commission (art. 16). — Une autre hypothèse est prévue par l’article 24: dans le cas où le desséchement n’a pu être opéré dans les formes prévues par les articles précédents, et où, soit par des obstacles dè la nature, soit par opposition des propriétaires, on ne pourrait parvenir au desséchement, les propriétaires de la totalité des marais peuvent être contraints de délaisser leurs propriétés : l’estimation de l'indemnité qui leur est alors due est soumise au jugement de la Commission.

Autres travaux publics. — La compétence de la Commission n'est plus alors exclusive : elle se partage avec celle du Conseil de préfecture. Celui-ci a le droit d’évaluer la plus-value donnée par les travaux, tels que percement de rues ou construction de quais, à une propriété particulière, quand cette propriété a été touchée par les travaux et expropriée en partie; en effet, le Conseil de

(1) Les mots «juger », «jugements » qui se trouvent dans les art. 17 et 24 montrent clairement que la Commission est considérée comme un véritable tribunal.

(2) Art, 18. C'est-à-dire que la Commission garde les mêmes pouvoirs.

préfecture est exclusivement compétent pour estimer l'indemnité due au propriétaire, à raison de la portion enlevée : la compétence accessoire suit la principale (1). — Si, au contraire, la propriété n’a pas été touchée par les travaux, la Commission spéciale reste juge de la plusvalue comme de l'indemnité (2).

Ce départ de compétence est d'autant plus intéressant à observer que, dans le cas de l’article 24, qui implique cependant une dépossession, la Commission est reconnue compétente : sans doute, le législateur a-t-il voulu empêcher toute immixtion du Conseil de préfecture dans les questions de desséchement de marais (3)

Quant à la procédure, la Commission exerçant les fonctions des Conseils de préfecture pour tout le contentieux qui lui est confié, doit se conformer au mode de procéder de ces Conseils, et, si l’on admet entre ces deux organes une analogie complète, ses jugements devront avoir la même force exécutoire, c'est-à-dire qu'ils n'auront pas besoin de l’exequatur du préfet. Pourtant, les membres de la Commission sont de simples particuliers, revêtus d'un pouvoir juridictionnel

(1) Art. 54-57. — Comp. les art. 35 et suiv. déjà signalés à propos de la compétence des Conseils de préfecture en matière de terrains prés ou fouillés.

(2) Art. 30. Lorsque par suite de travaux, percement de nouvelles rues... des propriétés privées auront acquis une notable augmentation de valeur, on pourra charger les propriétaires de payer une certaine indemnité; pour l'estimation, le jugement l'homologation, Ja Commission nommée à cet effet est compétente. Art. 46 (in-fine) : les Commissions « connaîtront les mêmes objets quand il faudra fixer la valeur des propriétés avant l'exécution d'un travail comme routes, quais... et après l'exécution des travaux, et lorsqu'il faudra fixer la plus-value ».

(3) La Commission a aussi des attributions administratives (homologation de l'estimation des terrains par classes: art. 14 et 46) et consultatives (mode d’entretien des travaux de desséchement).

purement temporaire et occasionnel à et, dans notre droit actuel, les décisions prises par des particuliers auxquels le législateur reconnaît un droit de juridiction momentanée (ce qui a lieu, par exemple, pour le jury d’expropriation) ont besoin d’être rendues exécutoires (1). Comment n’en est-il pas de même pour les Commissions spéciales? C’est que la loi leur attribue une part de la puissance publique, qu’elle en fait, comme dit Macarel (2), « des Conseils de préfecture spéciaux », dont les décisions contentieuses, rendues dans la limite des pouvoirs qui leur sont reconnus, constituent de véritables jugements. — L'autorité judiciaire, seule compétente sur les questions de propriété, ne peut (art. 48) retarder ni suspendre l’exécution de ces décisions. En revanche, l’analogie que présentent celles-ci avec les arrêtés des Conseils de préfecture doit faire admettre le recours contre elles devant le Conseil d'Etat (3).

C'est donc une particularité qui mérite de retenir l’attention que cette juridiction reconnue à de simples citoyens par le régime impérial. Mais, remarquons-le, ce n'est pas une nouveauté : sous l'Ancien Régime, les lettres patentes portant autorisation ou concession de travaux publics, et plus spécialement de travaux de desséchement, confient parfois à des commissaires spéciaux, « à ce députés par le Roi », et autres que les intendants, le soin de régler les difficultés d'exécution. L'Empire n'a. donc point, à proprement parler, créé cette juridiction

(1) Cf. SERRIGNY, op. cil., III, p. 498.

(2) MaGarEL. Cours. II, p. 508.

(3) Sous l'Empire, on peut citer plusieurs décrets attribuant ainsi

une juridiction à des Commissions spéciales : décret du 15 février 1811 (marais de la Gironde). 30 septembre 1811 (marais du départe-

ment de l'Aisne)...

Spéciale, maïs il a été bien inspiré le jour où il l’a remise en vigueur, car jusqu'en 1865, époque à laquelle les Conseils de préfecture ont hérité des attributions contentieuses des Commissions spéciales, celles-ci ont rendu des seryices considérables (1).