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que lui soumettenties quatre secrétaires d'Etat de l'intérieur (1), il connaît des réclamations des particuliers contre l'administration et des appels contre les décisions des intendants, il peut enfin — et c'est là un point très important — rendre en matière administrative des arrêts de règlement.

Ce Conseil est composé du chancelier, des quatre secrétaires d'Etat, de tous les membres du Conseil d'en haut et des autres ministres et conseillers d'Etat qu'il plait au roi d’y faire appeler (2).

De même que celui des dépèches, le Conseil des finances cumule à la fois la direction, le contrôle et la juridiction Depuis 1661, époque à laquelle il reçut une: organisation propre, ce Conseil a vu sans cesse croitre ses attributions. — En premier lieu, toute contestation où « les finances du roi » sont intéressées est par là même de son ressort, qu’il s'agisse de dépenses ou de recettes : c'est ainsi qu'il connaît de toute difficulté relative au domaine où à l'impôt, qui n'est pas spécialement réservée aux parlements ou aux cours des aides, des contestations entre le Trésor et les fermiers des impôts, du contentieux des dettes du roi ou même de simples fonctions en titre d'office (où les finances royales sont en

(1) La réunion des quatre secrétaires d'Etat au sein du Conseil des dépêches avait pour effet de rétablir l'unité dans le sein du ministère fragmenté de l’intérieur. (Cf. ESMEIN. op. cit., p. 461.)

(2) Guyor. IT, p.194. — ESMEIN, loc. ci£. Le Roi en son Conseil statuait aussi sur les recours contentieux formés contre les actes de l’autorité royale ou en interprétation de ces actes. Les actes législatifs du Roi et ses actes d'administration ne diffèrent en effet que par le nom et la formule : tous étaient délibérés au Conseil. Il en résultait que souvent des recours étaient intentés contre de véritables dispositions législatives : « Toute personne lésée par un arrêt du Conseil était reçue à former opposition. » — C'était en somme l'équivalent de notre droit de pétition. (Cf. Règlement de 1738, 1r° partie, titre X, et DARESTE, op. cil., p. 79-80.)

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effet intéressées) (1); il peut même casser les arrêts rendus par les cours des aides : son pouvoir s'étend donc jusque sur les autres cours souveraines. En second lieu, tout appel contre les décisions des intendants — sauf les exceptions signalées plus loin — et des trésoriers de France en matière domaniale, financière, fiscale est porté devant lui. C’est, en effet, un principe solidement établi sous l’ancien régime, qu'on peut toujours en appeler du délégué (l'intendant est délégué du roi) au délégant (le roi présent en son Conseil).

Le chancelier, le contrôleur général (remplacé parfois par un intendant des finances) dirigent les travaux du Conseil des dépêches (2). Mais la multiplicité et l’importance des affaires nécessitèrent bientôt la création de directions spéciales composées d’intendants des finances, de conseillers d'Etat et de maîtres des requêtes. Ce furent la grande et la petite direction des finances : la première connaissait des affaires contentieuses non réservées au Conseil royal des finances, la seconde « des mêmes affaires et de la même qualité que dans la grande direction », mais avec cette différence qu’on y décidait les moins importantes et qu’on remettait les autres à la grande direction (3).

(1) La liquidation générale des dettes à payer par le Trésor était confiée à une commission prise dans le sein du Conseil. D'ailleurs chacun des départements dont il s’agit ici comprenait un certain nombre de « Commissions à la suite du Conseil ». Cf. DARESTE, p. 89.

(2) D'après le règlement de 1661, le roi devait présider le Conseil des finances Il cessa de le faire au xvinre siècle. — Quant au « chef », il ne tarda pas à être supplanté par l’intendant : cela était d’ailleurs dans les intentions de Louis XIV.

(3) Guyor. II, p. 198. — Il faut ajouter à ces deux directions « le Conseil des intendants des finances ». Outre leurs attributions juridictionnelles, ces directions préparaient le travail du Conseil. — Cf. LAFERRIÈRE, p. 166-7 et ESMEIN, p. 462.

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Ainsi, Conseil des dépêches pour l'administration générale du royaume, Conseil des finances pour les affaires touchant au domaine et à l'impôt : tels sont, avant la Révolution, «les équivalents » du Conseil d'Etat actuel (1).

Au Conseil du Roi était attaché un collège d'avocats spéciaux « créés pour présenter, instruire, discuter et plaider les affaires qui se portent dans les différents départements ». Ils avaient, comme les avocats actuels au Conseil d'Etat, le droit exclusif de remplir cette charge auprès de la juridiction suprème (2). Quant à la procédure, elle était fixée par le règlement du 28 juin 1738, œuvre de d’Aguesseau, qui a servi de modèle au décret du 22 juillet 1806 sur la procédure devant le Conseil d'Etat. Elle était beaucoup plus simple que la procédure ordinaire; toutefois, devant le Conseil des finances l'importance des intérêts mis en jeu avait nécessité l’adoption de formes plus rigoureuses : l’instruction s’y faisait par écrit et contradictoirement afin de donner aux parties les garanties les plus sérieuses.

[l. — Les Ministres.

Il ne semble point qu'on puisse, dans la législation

de l’ancien régime, trouver l’origine d’une juridiction ministérielle. A cette époque, le ministre n’a aucun

(1) En 1788, faisaient partie du Conseil : 30 conseillers d'Etat, 80 maîtres des requêtes, les ministres (en particulier les quatre secrétaires d'Etat, le contrôleur général-ministre des finances, le chancelier), les intendants. (Cf. DARESTE, p. 72-3.)

(2) Guyor, I, p. 270-75. Le règlement de 1738 (partie IL, titre XVII) disposait qu'on ne pouvait être pourvu d'un office aux Conseils du Roi si l’on n'avait été reçu « avocat en parlement ». Il y avait, en 89, 73 avocats près du Conseil. (Cf. DARESTE, p. 99.)

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pouvoir propre, il est responsable envers le roi seul et se borne à lui proposer les décisions à prendre ou à les faire exécuter : il instruit et rapporte les affaires devant le Conseil, mais en matière juridictionnelle, il ne décide rien par lui-même (1). Si l’on ajoute à cela que le ministère n'a point, avant 89, de véritable homogénéité, qu'il n'est «qu’un pur assemblage de fonctionnaires supérieurs », le seul pouvoir réel en matière contentieuse parait — au centre, tout au moins — être dans les mains du Conseil. En fait, cependant, il n’en est pas ainsi : si officiellement les secrétaires d'Etat et le contrôleur général des finances ne sont que des intermédiaires, des agents d'exécution, ils tranchent en réalité, sur la proposition des intendants, un grand nombre de litiges relatifs à l’administration locale. Il faut peut-être chercher l’origine de ce pouvoir de fait dans l'insouciance du roi et des Conseils, ou plus encore dans les nécessités imposées par le nombre et la complexité grandissants des affaires (2).

Ces réserves faites, il n’en reste pas moins vrai que le Conseil est en principe seul à maintenir à la fois l’ordre des juridictions et l'unité de la jurisprudence : c'était là, d’ailleurs, une œuvre malaisée, étant donné la diver-

(1) «On appelle secrétaire d’Etat un officier de la Couronne qui fait au Roi le rapport des affaires d’Etat de son département et qui reçoit directement de S. M. ses ordres et ses commandements, en conséquence desquels il expédie... toutes les dépêches nécessaires. » Guyor, Il, p. 212.

(2) Au point de vue politique, il n’en est pas de même. Le véritable pouvoir en ce sens est le Conseil d’en haut. Se plaçant à ce point de vue, d'Aguesseau pouvait dire, parlant des autres Conseils, qu’il n’y passait « que les plus chétifs objets de délibération ». — Cf. ESMEIN, 5e édit., p. 458, note 2. — Le pouvoir de fait des ministres est reconnu dans l'édit de juin 1777 modifiant l’organisation du Conseil des finances. — Frédéric II appelait les ministres « des rois subalternes ». — Cf. pe Lucay. Décentralisation, p. 13.

sité des tribunaux d'exception et l'attachement des provinces et des castes à leurs privilèges. Mais le Conseil du Roi trouva dans les intendants d’incomparables auxiliaires (1).