III. — Les Intendants

Dans la généralité, l’intendant est « l'œil du gouvernement et le commissaire du Conseil » (2). Mandataire du roi, en la personne duquel tous les pouvoirs sont réunis, il ne voit sa compétence délimitée par aucune loi générale. L’intendant, dit M. Lavisse, « c’est le roi présent en la province » (3). Il faut donc rechercher, dans la multiplicité de ses attributions, lesquelles sont contentieuses, — comment il les exerce — de quel recours enfin ses décisions sont susceptibles.

Attributions contentieuses — En matière de contributions, la tendance constante de la Monarchie au xvuie siècle fut de substituer la compétence des intendants à celle des anciens tribunaux administratifs. Le contentieux des impôts directs anciens, tels que la taille, était normalement dévolu aux officiers des élections en première instance, à la Cour des aides en appel. Mais l’intendant intervint peu à peu dans la dernière

(1) Cormenin est, croyons-nous, l’un des premiers à avoir reconnu les services rendus par le Conseil. Si, dit-il, cette institution ne peut être défendue du point de vue de la séparation des pouvoirs, il faut y reconnaître « toute la sagesse de nos pères » si on l’examine dans ses relations avec le système général et les besoins de la Monarchie. — Du Conseil d'Elat, p. 10-12.

(2) Guxor, IL, p.132. — Cf. DARESTE, p. 113.

(3) Histoire de France (1907), t. VII, 1r° partie, p. 167. — Le traitement d'un intendant — en Roussillon — était en tout de 28.000 livres à la fin de l’année 1789. (Arch. nat. D VI, 79-94, 9.) — Comp. card. MarHieu. L'Ancien Régime en Lorraine, p. 255 sqque.

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répartition (la seule qui pût donner lieu à réclamations), d’abord par le rôle d'office établi non plus par les collecteurs seuls, mais avec l'assistance d’un commissaire de l'intendant, ensuite par la taxation d'office. Dans ce dernier cas, la cote était imposée par l’intendant en faveur de certains particuliers privilégiés (officiers des greniers à sel, des maïîtrises, des eaux et forêts...); le collecteur avait, il est vrai. le droit de l’augmenter, mais en fait il n'usait pas de ce droit. Comme, sous l’ancien régime, le pouvoir administratif entraine le pouvoir juridictionnel, les oppositions étaient portées devant les commissaires départis en matière de cotes d'office et l’on pouvait appeler devant eux des décisions de leurs commissaires (1).

Les différents édits qui établirent les impôts directs « de nouvelle formation » en attribuèrent formellement à l’intendant l'administration et le contentieux : c’est ainsi que la déclaration du 18 janvier 1695 sur la capitation dispose : « Voulons et ordonnons que toutes les contestalions qui pourraient survenir pour le fait de l'imposition et recouvrement de ladite capitation soient jugées sommairement et sans frais par lesdits inten-

(1) Le texte principal en cette matière est la déclaration du 23 avril 1778 (Isambert, t. XXV, p. 267), destinée à réduire les frais de procédure des pourvois. L'opposition est faite par simple requête, devant l’intendant pour les cotes d'office, devant les officiers des élections pour les rôles d'office où à l’ordinaire (art. 1, 4, 5). Si l’intendant ne prononce pas dans un certain délai, l'opposant se pourvoit devant la Cour des aides. (art. 6.) — L'intendant prononce aussi sur les dégrèvements d'office proposés par les collecteurs, et sur les difficultés que rencontraient les receveurs des tailles dans le recouvrement de l'impôt. — Ce que nous disons ici ne s'applique d’ailleurs qu'aux pays d'élections : dans les pays conquis, non pourvus d'élections ou de bureaux des finances, l'intendant a une compétence absolue (sauf s’il y a d'anciennes autorités locales). — Cf. AUGER. Traité des Tailles, (Catéchisme, t. I) — et Goparp. Pouvoir des Intendants, p. 241 et 262. — Comp. Lavisse, op. cit., VII, p. 190.

dants et commissaires départis. » Toutefois, à la fin du xvuie siècle, ceux-ci n'étaient absolument compétents qu’en ce qui touche la capitation des nobles, l’édit de 1761 ayant fait rentrer dans l'administration de la taille et par suite dans la compétence des élus (sauf exception) la capitation des taillables.

Quant aux vingtièmes, la compétence de l’intendant semble absolue en première instance : les contribuables qui se prétendent surtaxés sont admis à faire opposition devant lui, après paiement d’une certaine partie (d'ordinaire la moitié) de la cote contre laquelle ils réclament ; l’intendant statue après avis du directeur des vingtièmes et enquête des contrôleurs. De ces requêtes en opposition on distinguait les requêtes en modération, motivées par quelque événement fortuit ayant diminué les facultés du contribuable ; mais, dans ce cas, l’intendant n'avait plus, en droit du moins, que voix consultative; la décision souveraine appartenait au Conseil (1).

La Monarchie suivit la mêmie méthode pour les impôts indirects. C'est ainsi qu'au commencement du xvine siècle, on transfère du bureau des finances à l'in tendant le contentieux des impôts sur les actes (2): celui des domaines lui revient presque en entier sous Louis XIV. En matière de douanes, on lui reconnait un pouvoir juridictionnel qui menace celui des anciens juges des traites, toutes les fois que les dispositions

(1) En fait cependant, les requêtes allaient rarement plus loin que les bureaux de l'intendant. Les oppositions les plus nombreuses étaient faites aux rôles du double (rôles ayant un caractère de pénalité) : le contribuable devait fournir des pièces justificatives à l'appui de sa requête et souvent l'administration accordait la décharge ; la peine du double devenait ainsi un moyen d'obtenir des déclarations. — Cf. Marion. Machaut d'Arnonville, p. 44.

(2) Sauf le contrôle des exploits d'huissiers.

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douanières sont destinées à assurer le fonctionnement du système protecteur (1). Mais les empiètements des intendants sont ici moins sensibles. Les anciennes autotorités juridictionnelles : officiers des élections, bureaux des fiñiances, juges des traites, greniers à sel, cours des aides en appel, gardent, sauf exception, compétence en matière d'impôts indirects (2).

Les arrêts du Conseil portant concession de travaux publics, par exemple de canaux. contiennent presque toujours une délégation de pouvoirs à l’intendant : c’est donc en vertu d’une commission particulière qu’il juge. Difficultés entre l'administration et les entrepreneurs, entre concessionnaires de mines et propriétaires de la surface, réclamations des tiers lésés par l'exécution des travaux, toutes ces questions sont de sa compétence, et l'on peut dire qu'en matière de dommages et d’expropriation, il est le seul juge de première instance (3). Ici encore, les anciennes autorités sont dépouillées l’arrêt du 3 décembre 1672, par exemple enlève aux trésoriers de France et attribue à l’intendant la connaissance des contestations entre les entrepreneurs et les propriétaires de terrains fouillés pour l'exécution des travaux publics ; l’'édit de mars 1644 dispose que les difficultés relatives au desséchement des marais seront

() Cf. LAFERRIÈRE, I, p. 172, et l'arrêt cité du 13 août 1772.

(2) Cette question demanderait des développements qui ne peuvent prendre place ici. Notons cependant — car cela est important eu égard à la législation révolutionnaire — que les tribunaux de droit commun étaient appelés, dans certaines régions, à connaître du contentieux de certaines contributions indirectes, par exemple de la gabelle.

(3) L'examen préalable de l'utilité et de la possibilité des travaux lui est confiée. L'expert intervient pour fixer l'indemnité : les contestations sur ce point sont tranchées par l'intendant. Cf. Répertoire du Droit administratif au mot « Expropriation, », p. 194.

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portées devant «les commissaires à ce députés par le roi », et, depuis cette époque, les lettres patentes donnent généralement à l'intendant tout pouvoir de les trancher, du moins en première instance (1.) Nous sommes donc ici en présence d’une législation qui, dès le milieu du xvn° siècle, affirme les pouvoirs du « commissaire du Conseil ». — Les mêmes observations peuvent s'appliquer en matière de voirie : successivement on confie à l’intendant les travaux de rectificalion des roules et la connaissance des réclamations des riverains, la répression des empiètements sur le domaine, la police du roulage, de la navigation fluviale (22 juillet 1783 : pour la Loire) (2).

Si le Conseil du Roi délègue à son commissaire des pouvoirs étendus dans les affaires où l'intérêt public n'est pas gravement engagé, à plus forte raison est-il tenté d'accroître encore ces pouvoirs quand il s’agit de services publics. On a justement fait observer que, dès l'origine, le pouvoir exécutif s'est efforcé d'interdire toute espèce de décision à l'autorité judiciaire en ces matières (3) : ainsi s'explique que l'intendant soit investi de la compétence la plus large en ce qui concerne le contentieux des postes, de la loterie royale, surtout enfin de l’administration militaire. Dans ce dernier cas, sa juridiction ne s'applique pas seulement au recrutement et au tirage au sort, elle s'étend en par-

(1) Auparavant, les contestations étaient portées devant les « juges ordinaires du lieu ». V. arrêt du 15 novembre 1589 : concession par Henri IV au Hollandais Bradleei du dessèchement de tous les marais de France. Cf. MacarEL. Cours II, p, 504 sqque. — Mais les commissaires étaient parfois des habitants du pays ou des hommes de l’art. — Comp. ci-dessous, titre IT, chap. IV.

(2) Cf. GoparpD, op. cit., p. 332 Sqque. — LAFERRIÈRE, I, p. 174.

(3) BouLaTiGniER, Rapport, p. 3.

tie à la discipline militaire. En eftet, si les conseils de guerre et les commandants continuent à connaître de « tout ce qui a rapport au service militaire et à la subordination », les contestations qui peuvent naître des rapports entre les gens de guerre et les habitants des villes qu l'administration, c’est-à-dire « tout ce qui a rapport à la société civile » est soumis à la juridiction de l'intendant, et cette juridiction est ici sans appel (1).

C’est surtout en sa qualité de tuteur des communes que Flintendant est & l’œil du gouvernement » dans les provinces. Dans une circulaire adressée vers le milieu du xvin siècle par le contrôleur général aux commissaires départis, on lit : « Vous donnerez une attention particulière à tout ce qui se passe dans les assemblées municipales. Vous vous en ferez... remettre toutes les délibérations qui y seront prises pour me les envoyer sur le champ avec votre avis » (2). Il n’y a là que la reconnaissance d’un droit de contrôle — très étendu, il est vrai— mais, par une évolution qu'il serait intéressant de suivre en détail, ce droit va se transformer en un véritable pouvoir juridictionnel. Tout d’abord, l’intendant peut seul accorder ou refuser les autorisations de plaider; en second lieu, aucune recelte nouvelle ne peut être établie, aucun emprunt contracté sans son approbation (arrêt du Conseil : 18 novembre 1681) ; enfin le pouvoir « d’éclaircir parfaitement la qualité des dettes » (3) emporte pour l’intendant le droit de juger presque toutes les affaires contentieuses. C’est ainsi

(1) Cf. Rapport de M. d'Aube, ancien intendant (ap. DARESTE,

(2) Cité par TocQUuEvILLE, p. 69. — Comp. card. MATHIEU, op. cit.

(3) Mémoires de Colbert adressé aux intendants en 1665 (ap.

GOoDaRD, op. cit., p. 192).

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qu'un entrepreneur de travaux exécutés au compte d'une ville ne peut en obtenir le paiement ques’il justifie de sa créance et si le projet et l’exécution de l'ouvrage ont été approuvés par l'intendant (1). M. d’Arbois de Jubainville, prenant pour exemple la Champagne, a montré par quelle série d’empiètements successifs la juridiction des intendants était arrivée à supplanter la juridiction ordinaire en matière de tutelle (2). Cette lutte a commencé en 1665 (arrêt du 9 février) et ne s'est s’est terminée qu’en 1776. Le résultat de ce conflit fut de restreindre l'autorité judiciaire au seul jugement des questions de propriété : encore, à ce point de vue, toute compétence des intendants n’était-elle pas absolument écartée (3). |

C'est en principe à la juridiction ordinaire qu'appartient, sous l’ancien régime, la répression des délits et contraventions. Mais deux mesures d'ordres différents assurent encore ici la prépondérance de l'intendant. — D'abord, les règlements les plus divers concernant soit le commerce des grains, soit la police de l’industrie, de l'imprimerie, de la librairie..., soit la protection de la

(1) DARESTE, p. 149.

(2) L'Administration des intendants d'après les Archives de l'Aube, p. 125. — Le pouvoir central, alléguait pour légitimer son intervention, la mauvaise gestion des finances communales par les officiers municipaux, qui, comme disait l’intendant Lebret, « pillent par toutes les voies qu'ils peuvent imaginer » (v. édits d'avril 1667 et avril 1683). — Pourtant Turgot observait que même après l'intervention des intendants l'état des finances dans les municipalités n'était pas meilleur. — Cf. TOCQUEVILLE, p. 372, et Hirier, La Doctrine de l'Absolutisme, p. 489-91. — (Comp. l'opinion de Lebret avec celle de Napoléon). — M. d'Arbois de Jubainville note qu’en novembre 1745 le compte des syndics d’une commune champenoise pour 1725 n'était pas encore rendu.

(3) Guyxor, II, p. 306-7, dit bien qu'en principe les questions de propriété échappent à l'intendant, mais il reconnaît qu’il y a des exceptions.

santé publique, soit même la surveillance des cultes dissidents, attribuent à l’intendant un pouvoir d'administration et de juridiction (1). En second lieu, toute affaire où l'intérêt public est engagé directement ou non, est soustraite à la connaissance des tribunaux ordinaires et portée devant le juge administratif. La raison qui légitime ces évocations est d’un ordre si général qu’on peut facilement s'expliquer l'extension considérable prise par les juridictions d'exception : «Le juge ordinaire est soumis à des règles fixes, qui l'obligent de réprimer un fait contraire à la loi; mais le conseil peut toujours déroger aux règles dans un but utile. » (2) C’est ainsi qu'en Bourgogne, l’intendant évoque devant lui le contentieux de l'élection des maires el échevins, et répond aux plaintes du Parlement «qu'il le fait pour le bien de la paix » (3).

Ces évocations ont, quand elles s'appliquent à des fonctionnaires, une importance toute spéciale : dès qu’un agent quelconque, fût-il des plus humbles, est menacé de poursuites judiciaires. un arrêt du Conseil intervient et renvoie l’accusé devant des commissaires nommés par le Conseil ou devant l’intendant : « Un

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(1) Exemples : Un arrêt de 1779 oblige les marchands et laboureurs à marquer leurs moutons; le contentieux de la répression appartient à l’intendant. — Un autre du 21 décembre 1778 défend aux rouliers d’entreposer les marchandises dont ils sont chargés ; l’'intendant, avec l'assistance du lieutenant de police, y tiendra la main. — Le pouvoir de police s'étend donc aux moindres objets. — Comp. card. MATHIEU, p. 259.

(2) Cité dans TocQUEvILLE, p. 79. — Comp. p. 375.

(3) Le contentieux des élections municipales était judiciaire. — V. d’autres exemples dans THoMAs. Une Province sous Louis XIV, p. 409 sqque. — Guxor (III, p. 134), distingue soigneusement des attributions ordinaires des intendants, les commissions données pour un fait particulier ; par exemple, le 28 juillet 1722 : un intendant commis pour informer dans une affaire de rébeliion.