CONCLUSIONS

La Révolution, après avoir aboli les institutions administratives de l'Ancien Régime, n'établit pas l'unité de justice : elle applique le principe de la séparation des pouvoirs d'une façon unilatérale et fait des directoires tout à la fois des administrateurs et des juges. A l’avènement du Consulat, on distingue, au contaire, l’administration active de la juridiction : il se produit une évolution de l’homogène à l’hétérogène, une spécialisation des fonctions. Mais il ne faut pas se laisser éblouir par les améliorations qu'apporte à la juridiction administrative la législation consulaire ; n'oublions pas, en effet, que le préfet a une place prépondérante dans le Conseil de préfecture, et que l’on ne reconnaît compétence à celuici que dans les cas formellement déterminés par la loi: le Conseil de préfecture reste une juridiction d’exception. — D'autre part, la confusion de la fonction administrative avec la fonction juridictionnelle ne disparaît, dans le sein du Conseil d'Etat, qu'en 1806; ce Conseil est d’ailleurs entièrement soumis au pouvoir exécutif, et ce n’est qu'en 1872 qu'il jouira définitivement d'une autorité propre.

Au point de vue du contrôle hiérarchique, la Révolution, malgré ses opinions généralement centralisatrices, fait œuvre de décentralisation et l’on a pu lui reprocher

avec justesse de n'avoir pas su réaliser l'alliance de la liberté et du pouvoir, «d’avoir protégé les droits de l'homme plus que les droits de la société ». (1) Les assemblées révolutionnaires ont une foi trop aveugle en la sagesse et en la discipline des administrateurs élus par le peuple, et, en même temps, leur défiance — justifiée — à l'égard du pouvoir royal, les conduit à reconnaître aux corps administratifs des droits incompatibles avec les fonctions qu'ils doivent normalement remplir. La Convention commence, il est vrai, à exercer sur les administrations un contrôle plus efficace, et le Directoire continue son œuvre, mais le pouvoir de surveillance du gouvernement, son autorité hiérarchique ne renaissent véritablement que sous le Consulat. C’est ce que Tocqueville indique admirablement quand il dit : « Les institutions de l'Ancien Régime avaient fait naïtre jadis des habitudes, des passions, des idées qui tendaient à tenir les hommes divisés et obéissantis : on raviva celles-ci et on s’en aida. On ressaisit la centralisation dans ses ruines et on la restaura. » (2) Ainsi s’accomplit ce phénomène d'un pays décentralisé ramené — et pour longtemps — à la centralisation : le principe d'unité d'action au milieu des divisions territoriales, «les responsabilités bien établies remontant jusqu’au chef suprême » (3) facilitent le contrôle du gouvernement sur les assemblées administratives. « La France,

(1) Cf. F. LarERRIÈRE. Introduction à l'étude du Droit public, p. 209. Voyez, du même auteur, Introduction à l'Histoire des institulions administralives..., p. 128.

(2) L'Ancien Régime ef la Révolution. p. 308, et il conclut : « Des entrailles même d’une nation qui venait de renverser la royauté, on vit sortir tout à coup un pouvoir plus étendu, plus détaillé, plus absolu que celui qui avait été exercé par aucun de nos rois. »

(3) PAsQuiIER. Mémoires. p. 147.

a dit Napoléon, date son bonheur de l'établissement des préfectures. » (1)

C'est également sous le Consulat que disparaît la confusion existant autrefois entre les différents recours. Le Conseil d'Etat est chargé de prononcer sur les affaires administratives, dont la décision était précédemment remise aux ministres investis, à cet effet, d’un pouvoir collectif jusqu'à l'an III, et d’un pouvoir personnel, à partir de l'an IE. Ceux-ci conservent bien «le droit de décision inhérent aux fonctions mêmes de l’administrateur » (2), mais, si l’on considère la théorie du ministrejuge comme écartée dès cette époque, il faut reconnaître qu'ils n'ont plus d’attributions proprement juridictionnelles et qu'ils n'agissent qu’en qualité de supérieurs hiérarchiques. Il en résulte que les recours contentieux sont désormais portés devant un véritable tribunal administratif, qui les instruit en se conformant à certaines règles établies par la loi. Quant aux recours hiérarchiques, les ministres continuent à en connaître.

En examinant maintenant quel a été, de 1790 à 1815, le domaine respectif de la juridiction ordinaire et de la juridiction administrative, on est amené aux conclusions suivantes : la Révolution attribue d'abord aux tribunaux la connaissance de certaines contestations qui relevaient autrefois de juridictions spéciales — par exemple le contentieux des contributions indirectes, des

(1) Dictionnaire-Napoléon. p. 430-431. Il dit des préfets «les filaments issus de moi... ». Toutefois, il semble que Napoléon se soit aperçu plus tard du danger de trop accroître l’action du pouvoir central: «Il y a en France, disait-il, trop d'influence centrale. » (Ibid. p. 98). On sait que les administrations de l'Empire ne font que répartir l'impôt et faire connaître les vœux et besoins du département ; leurs attributions rappellent celles des assemblées de 1787: nouvelle restauration de Napoléon.

(2) LAFERRIÈRE. |, p. 215.

douanes, — mais, dans la suite, presque toutes les mesures importantes prises par les assemblées révolutionnaires ont pour effet d'accroître la compétence des directoires ou des administrations centrales. Pour des raisons d'ordre financier et d'ordre politique que nous avons eu à maintes reprises l’occasion de signaler, ces assemblées soustraient à la compétence des tribunaux le contentieux des ventes nationales, de l’émigration et en général tout le contentieux des dettes de l'Etat. Elles prennent, de plus, toutes les mesures nécessaires pour faire respecter l'indépendance de l'administration, qu’elles ont proclamée dès le 22 décembre 1789 : le Directoire use du conflit comme d’un moyen de gouvernement et le Consulat se reconnaît le droit d’annuler pour des motifs d'ordre public les arrêts de la Cour de cassation portant atteinte aux prérogatives de l'administration. D'autre part, les poursuites contre les fonctionnaires sont soumises à l’autorisation du gouvernement quise réserveainsile droit de caractériser l’acteincriminé.

L'application que fait la Révolution de la séparation des pouvoirs a donc pour eflet de désarmer l'autorité Judiciaire vis-à-vis de lPadministration. « Nous avons, dit Tocqueville, chassé la justice de la sphère administrative... mais, dans le même temps, le gouvernement s'introduisait sans cesse dans la sphère naturelle de la justice ; comme si la confusion des pouvoirs n’était pas aussi dangereuse de ce côté que de l’autre, et même pire; car l'intervention de la justice dans l’administration ne nuit qu'aux affaires, tandis que l'intervention de l'administration dans la justice déprave les hommes et tend à les rendre tout à la fois révolutionnaires et serviles. » (1) Mais ce que ne dit pas le grand libéral, c’est