LA JUSTICE ET L'ADMINISTRATION LOCALES
Considérons l'administration de la justice. LE POUVOIR CENTRAL ^gg seuls juges à qui la constitution anglaise ET LES PROVINCES. " , .... . , . , ,
LES JUGES DE PAIX accorde un traitement, ce sont les juges de la capitale, ceux qui siègent à 'Westminster Hall; les seuls avocats que possède l'Angleterre, ce sont les avocats de Londres. Et voilà, en apparence, un système d'extrême centralisation : mais c'est en apparence seulement. S'il fallait vraiment que, pour obtenir justice, tous les sujets anglais vinssent à Londres, les provinces devraient se passer de toute administration judiciaire. En fait, les juges anglais ont inventé un procédé qui, sans création de cours provinciales, leur permet d'atteindre les crimes et les délits commis dans les provinces. Une fois par an dans les quatre comtés du Nord, deux fois par an dans les autres comtés, les juges des Cours de Loi Commune organisent des tournées solennelles, des « circuits » pendant lesquels, par groupes de deux, ils viennent juger au criminel et au civil. Mais ces délégués de la capitale ne font en province qu'une courte apparition. Ils viennent, ils s'en vont bien vite; et le pays reste libre, pour le maintien de la paix publique, de s'organiser comme il lui plaît.
Considérons les autres branches de l'administration. Il faut au gouvernement de Londres des agents locaux pour toucher ses revenus; et. à mesure que la population devient plus nombreuse et plus riche, à mesure que s'enflent les budgets, le nombre de ces agents doit grossir. Ce sont les agents des postes : et, pour veiller aux soixante et un maîlcoaches, aux quatre mille chevaux, aux cinquante-quatre vaisseaux qui font le transport des lettres, on évalue que l'État nomme et rétribue environ quinze cents fonctionnaires K Ce sont les agents des douanes et toute l'armée des searchers, surveyors, land-waiters, coast-waiiers, tide- SLirveyoj'S, iide-waiters, watermen, coal meters, riding officers, masters
\. Great Britain : 1 129; Ireland : 347. Voir A return of the number of persans employed ..., 1828. — Adolphus, British Empire, vol. II, pp. 37, 38, trouve d'autre part environ quatre mille employés de tous degrés.
of revenue culters : neuf mille fonctionnaires pour les trois royaumes. Ce sont les agents du fisc : distributeurs de timbres, percepteurs des impôts directs et surtout les sept mille cinq cents agents de Vexcise, chargés de percevoir les impôts de consommation. Le nombre des fonctionnaires civils approche de vingt-cinq mille *. Mais le chiffre, dont s'offusquent les orateurs antigouvernementaux, n'est en vérité pas énorme, si on le met en regard avec les besoins d'un grand empire.
L'État central, en Angleterre, n'assure pas la sécurité publique, ne | tient pas d'écoles, ne fait pas de routes, n'assiste pas de misérables. Si Ji l'on fait exception pour le service des postes, il n'assume aucune fonction directement utile aux contribuables. Il n'apparaît jamais au public que sous l'aspect de l'enrôleur d'hommes et du percepteur d'impôts. Les représentants locaux du pouvoir central sont de pauvres diables, mal payés, dépourvus de prestige, impopulaires. Les agents de VExcise sont les plus détestés. Les pouvoirs inquisitoriaux que la loi leur confère, la liberté qui leur est donnée de taxer les sujets sans subir, comme cela a lieu pour les percepteurs des contributions directes, le contrôle des notables de l'endroit, a fait d'eux, voilà maintenant plus d'un siècle, le symbole vivant de l'arbitraire gouvernemental. Blackstone lui-même, si conservateur, n'essaie pas de défendre cette forme d'impôt : « la rigueur et la procédure arbitraire des lois de VExcise semblent difficilement compatibles, écrit-il, avec l'humeur d'un peuple libre '^. » On conçoit donc que l'aristocratie des propriétaires ruraux ait ] exploité, contre la concurrence que pouvaient faire à leur influence I les agents du pouvoir central, l'animosité de l'opinion. En 1782, tous \ les percepteurs des contributions directes et indirectes ont été privés, en bloc, du droit de vote'; l'influence que la monarchie pouvait exercer
1. 24 598 fonctionnaires en 1813; en 1797, 16 267 seulement; A return ..., 1828. — Cette statistique officielle donne des chilfres supérieurs à ceux sur lesquels écrivains gouvernementaux et antigouvernementaux .se mettaient d'accord. Voir Colquhoun, Wealth... of Ihe British Empire, p. 124 : .3 500 persons in higher civil offices; 18 000 in lesser civil oflices. Soit un total de 21 500 fonctionnaires. — Cf. H. of C, 24 juin 1822 (discours de Bcnnet; Pari. Deb., new séries, vol. VII, pp. 1309-10) : There were betv^'een 18 and 20 000 civil officers whom the Crown nominaled and paicl ... There was in fact a large army in the Customs and Excise — a hody equal in nuniber to the standing army kept up in this country in the good old times.
2. I Comm., 318. — Blackstone ajoute, pour dégager en ces matières la responsabilité de la monarchie anglaise, que l'Excise est une institution d'origine républicaine. « Though Lord Clarendon tells us, that to his knowledge the earl of Hedford (who was made lord treasurer by king Charles the flrst, to oblige his parliament) intonded to hâve set up the excise in England, yet it never made a part of that unfortunate prince's revenue; being Mrst introduced, on the model of the Dutch prototype, by the parliament ilsdf after its rupture with the crown. »
3. 22 Geo. III. c. 41. — Cf. //. of C, 6 mai, 14 juin 1785 (Pari. Reg., vol. XVIII, pp. 220 sq(|., 50! sqq.), les débats sur la motion Reaufoy, « to bring in a biil for the purpose of corrccting and defining the jurisdictiou of Ibc cumini^ioncrs of excise, and for extending the right of trial by jury »,
HISTOIhf. DU VKVVt.i- Knt.\ Wi. 3
en temps d'agitation électorale s'est trouvée diminuée d'autant : et la mainmise des propriétaires fonciers sur l'administration des comtés s'est trouvée renforcée du même coup.
t* Ce sont les propriétaires fonciers, en effet, qui gouvernent vraiment les provinces anglaises. Parmi eux se recrute, suivant une tradition établie, le corps de ces Juges de Paix, Justices of the Peace, qui, en nombre indéterminé et variable pour chaque comté, sont chargés de remplir une foule de fonctions secondaires d'administration et de justice. Ces fonctions diverses leur ont été assignées par un grand nombre de statuts parlementaires, soit qu'ils rendent la justice un par un, soit que la loi exige la réunion de deux Juges de Paix au moins, soit qu'ils s'assemblent, à intervalles réguliers, dans des locaux déterminés, avec l'assistance d'un greffier, en « sessions spéciales » {spécial sessions), en « petites sessions » ipetty sessions), et enfin en « sessions trimestrielles » [qiiarler sessions), assemblées solennelles où tous les Juges de Paix du comté sont présumés être présents. Ils ne sont pas rétribués. Leurs fonctions sont considérées comme des fonctions honorables, assignées par le pouvoir exécutif à des hommes en même temps assez riches et assez désintéressés pour consacrer leurs loisirs à la chose publique. On n'exige pas de ceux qui les remplissent une compétence juridique spéciale. On présume qu'ils jugeront bien s'ils jugent selon les lumières du sens commun. On les faisait jadis assister par un certain nombre de juges professionnels, mais cette vieille précaution, sans que nulle protestation se soit élevée, est peu à peu tombée en désuétude.
Les fonctions qu'exercent les Juges de Paix sont en premier lieu d'ordre judiciaire. Il est une foule de petits délits au sujet desquels ils ont le droit, soit de porter immédiatement une sentence lorsqu'ils siègent seuls ou par couples, soit de décider qu'il y a lieu de poursuivre devant la « Cour des Sessions Trimestrielles », composée ellemême de Juges de Paix. Mais leurs fonctions sont aussi d'ordre administratif. Un pont tombe en ruines : les Juges de Paix citent à leur barre les habitants de la paroisse où le pont est situé, et leur enjoignent de payer la somme nécessaire pour la réparation du pont. Cette somme, que les habitants de la paroisse devront payer, appelez-la une amende, et la décision prise par les Juges de Paix est une décision judiciaire. Appelez-la une taxe locale, et la décision devient une décision
1. Gneist, Ve/'fassungs- und Verioaltungsrechl, voK II, p. 178. — S. and B. Webb, English Local Government, vol. I, pp. 302-303. — Blackstoiie, dans le passage qu'il consacre aux Juges de Paix (I Comm. 351-352) cite deux statuts exprès, votés par le Parlement au xvni° siècle, qui déclarent désormais inutile l'assistance de juges professionnels (26 Geo. II, c. 27 ; 7 Geo. III, c. 21).
administrative. Or, une des principales fonctions que remplissent les Juges de Paix consiste précisément soit à ratifier les impôts paroissiaux, impôt des routes et impôt des pauvres, soit à fixer le montant de l'impôt de comté, A la fois juges et administrateurs, ils ont la faculté, étant donnée la place importante occupée dans le droit anglais par le droit jurisprudentiel, la « loi commune », de décider constamment quels actes tombent sous le coup d'anciens règlements administratifs, et, en augmentant à leur fantaisie le nombre de ces actes, d'étendre constamment leur compétence, d'imposer constamment aux habitants du comté des obligations nouvelles. Les « Cours des Sessions Trimestrielles » sont de véritables assemblées législatives, qui, de trimestre en trimestre, sous prétexte d'interpréter le droit ancien, travaillent à élaborer un droit nouveau : c'est ainsi que, dans les dernières années du xviii'' siècle, tout une législation de l'assistance publique a été établie, comté par comté, sans intervention du pouvoir central, sur la seule initiative des Juges de Paix. Que devient, encore une fois, la théorie classique de la division des pouvoirs? Le pouvoir judiciaire, le pouvoir exécutif, et le pouvoir législatif, se trouvent confondus en leurs personnes '. Montesquieu ignore l'institution des Juges de Paix; elle est pourtant, avec l'institution du Cabîner fé^orisabte, uiïc des" plus originales et des plus caractéristiques parmi toutes les institutions britanniques.
A vrai dire, pour qui prend à la lettre rensom!)le dos statufs qui définissent l'organisation et fixent la juridiction des .îii;^( s de i^iix. il peut apparaître, à première vue, que tout, dans cette institution, a été conçu en vue de maintenir intactes, en face de la société provinciale, les prérogatives du pouvoir central '\ Jusqu'au xiV siècle, ceux qui étaient chargés, dans les comtés, de la » conservation de la paix », ou bi('n exerçaient cette fonction en vertu d'un droit i)r(>scriplir. ou bien l'exerçaient en vertu de la tenure de leurs terres, ou bien étaient élus [)ar les francs tenanciers. Edouard III décida que dorénavant ils seraient directement nommés par la couronne; un peu plus tard, qu'ils auraient, sous 1(! nom de Juslices, le pouvoir de juger les « félonies' » : ainsi se fortifiait, par l'institution des Juges de Paix, rauloiili'- f!ii ixxivoii-
1. Sur colle confusion des pouvoir», voir surtout S. et B. Webl), English Local Gorrrumcnl, Hook M. Iho County (vol. I, pp. 4iy, 445, ."»33 sqq. el passiin).
2. C'est l'erreur grave qui nous semble, dans une certaine! mesure, diminuer la valeur des grands ouvrages où Gneist a su, le premier, mettre en lumière l'importance de l'institution des Juges de Paix dans lu constitution anglaise. Erreur de juriste, qui s'en tient li la lettre des statuts. Erreur de juriste continental, qui conçoit la ijcntry gouvernante! des comtés anglais sur le type de la noblesse allemande, plus hiérarchique et plus bureaucraliijue.
3. 1 Edw. III. st. 2, .:. 10. - 4 K.lu. III. .. '. -- IS Ivlsv. 111, si. I, c. 2.
central et de l'Etat monarchique. Nommés par la Couronne, les Juges de Paix sont, en principe, révocables par elle. Ils ne sont pas des représentants choisis par le comté pour l'administration provinciale. Ils sont, dans le comté, les représentants du pouvoir central, choisis par celui-ci pour exercer un contrôle sur la manière dont s'administrent les petites circonscriptions, les paroisses ou les hundreds. Ils ont d'ailleurs empiété sur l'autonomie de ces circonscriptions. Ils nomment dans chaque paroisse le Constable, chargé de la police locale % le Surueyor of theHighways ^, préposé à l'entretien des routes, VOverseer of the Poor, qui applique les lois d'assistance. Sans doute les Juges de Paix doivent résider dans le comté, et y posséder des terres rapportant un revenu net annuel d'au moins cent livres sterling : ainsi se trouve garanti le recrutement aristocratique du corps. Mais leur autorité émane de l'État. Par beaucoup de ses traits, l'institution apparaît, au premier abord, comme une institution de centralisation monarchique. Elle semble faite pour assurer le degré de subordination nécessaire de la société par rapport à l'Etat.
Seulement, il convient, si l'on veut comprendre l'esprit d'une loi, de savoir comment elle est appliquée, et en quel sens, avec le temps, se modifie la manière dont elle est appliquée. Or il est incontestable que, sur ce point, le xviii'' siècle anglais a été un siècle de décentralisation : il a relâché le contrôle exercé sur l'administration des Juges de Paix par le pouvoir central. Depuis la Restauration des Stuarts, mais surtout depuis la Révolution de 1688, la loi a augmenté le nombre des cas où les « Cours de Sessions Trimestrielles » jugent en dernière instance, sans qu'on puisse en appeler de leurs décisions aux juges des Cours supérieures '. En droit, les Juges de Paix restent toujours révocables : mais de plus en plus on les considère comme inamovibles *. C'est assurément le roi qui les nomme : il ne subit, théoriquement, aucun contrôle dans ses choix. Mais l'usage veut, depuis un siècle, qu'il les nomme sur la recommandation du Lord Lieutenant de chaque comté. L'usage veut d'ailleurs que les fonctions de lord lieutenant soient exercées par le plus grand propriétaire foncier du comté, et il faut des circonstances bien exceptionnelles, une crise politique,
1. Légalement, le Constable est nommé par le Court Leet (sur le Court Leei, institution administrative et judiciaire d'origine et de nature féodale, voir Webb, English Local Government, vol. II, pp. 21 sqq.). L'institution tombant en désuétude, la loi (13 & 14 Car. Il, c. 12 & 15) a décidé qu'à défaut du Court Leet deux juges de paix auraient le droit de nommer les constables. Ce sont eux qui nomment, dans l'immense majorité des cas.
