Lorsque Tusine n'est que projetée, les tiers

Sendant la période d'instruction, peuvent former opposition ans la forme qui leur convient, et notamment par déclaration sur le procès-verbal des opérations des ingénieurs {Rép. n^ 445). La circulaire de 4851 recommande aux ingénieurs de ne pas s'arrêter aux oppositions qui leur paraissent ne pas avoir de fondement et n'avoir été mises en avant que pour entraver la réalisation des projets du demandeur. Elle leur enjoint aussi de ne tenir aucun compte des oppositions fondées sur des titres ou conventions privées. « Gela nous semble excessif, dit M. Plocque, t. 3, n<^ 255. Il y a quelque chose de singulier dans cette affirmation que TAdministration peut, malgré ces titres et conventions, prescrire toute mesure que réclame Tintérèt public. Qu'en résultera-t-il ? C'est que les autorisations administratives n'étant accordées que sous la réserve des droits des tiers, et les tribunaux ayant d'autre part tout pouvoir pour annuler les concessions faites au mépris de semblables droits, les mesures dont parie la circulaire ne pourront être mises à exécution; on aura beau dire qu'elles sont intervenues dans un intérêt public, les tribunaux ne se laisseront point abuser par cet artifice de langage et ne sauront considérer comme travail d'intérêt public l'établissement d'une usine qui ne doit profiter qu'aux intérêts privés du constructeur. Mieux eût valu arrêter l'instruction & ses débuts que d'obliger les parties lésées à engager une procédure dont l'issue ne saurait être douteuse». — Si l'Administration estime que les allégations des tiers sont sérieuses et qu'il est plus sage de ne pas

Sasser outre, elle surseoit pour laisser aux parties le temps 'obtenir la détermination préalable de leurs droits respectifs (Dufour, t. 4, n« 503 et suîv.; Batbie, op. cit., U 5, n«« 430 et suiv.).

378. Si les réclamations formulées n'ont pas été écoutées par l'Administration et si la concession a été accordée, quels sont les droits des opposants? Des distinctions sont nécessaires. Lorsque la réclamation est fondée sur la violation d'un droit de propriété, d'usufruit, de servitude, d'usage des eaux, sur l'existence d'tme convention inter-venue entre eux et le nouveau permissionnaire, les opposants doivent s'adresser aux tribunaux civils (V. inflrà, n«» 488 et suiv.). — Pourraient-ils aussi attaquer l'arrêté du préfet devant le conseil d'£tat pour cause d'excès de pouvoir? M. Aucoc considère la voie du recours pour excès de pouvoir contre les arrêtés préfectoraux comme fermée aux parties, lorsqu'elles ont la ressource d'une action devant l'autorité judiciaire (Y. les conclusions de M. Aucoc, commissaire du Gouvernement, dans l'affaire Couder, D. P. 68. 3. 65). M. Godofire, Journal du droit administratif, 4874, p. 347 et 348, estime également qu'il n'y a pas lieu à option entre les deux actions : « Les autorisations d'usine et de barrage accordées dans im intérêt privé comportent, dit-il, deux ordres de réclamations : les unes de la part du concessionnaire lui-môme qui se plaint qu'on l'a assujetti à des conditions étrangères aux attributions de police conférées à l'Administration; les autres émanées des tiers qui se prétendent lésés par les autorisations accordées. Ces dernières sont, de leur nature, de la compétence dt^s autorités judiciaires, tandis que les premières appartiennent à la compétence administrative. Le permissionnaire se pourvoit du préfet au ministre et du ministre au conseil d'Etat, ou bien de piano au conseil

d'Etat, pour excès de pouvoir. Les tiers, au contraire, doivent s'adresser aux tribunaux » (Y. aussi sur le même sujet les conclusions de M. de Belbeuf dans l'affaire Mazet, D. P. 70. 3. 45. Conf, Plocque, t. 3, n^ 259). — Jugé : i^ que les tiers sont non recevables & attaquer au contentieux devant le conseil d'Etat, comme leur faisant préjudice, les arrêtés préfectoraux portant autorisation d'établir des usines sur les cours d'eau non navigables ni flottables; mais que ces arrêtés étant pris sans préjudice des droits privés des tiers, ils ne font pas oostacle à ce que ceux-ci fassent reconn^tre leurs droits par les tribunaux compétents (Cens. d'Et. 26 iuill. 4855, aff. d'Illiers, D. P. 56. 3. 43); — 2» Que le propriétaire d'un moulin n'est pas recevable à attaquer pour excès de pouvoirs l'arrêté par lequel le préfet, usant de ses pouvoirs de police sur les coun d'eau non navigables, a réglementé une usine en aval, tous droits des tiers expressément réservés; c[ue cet arrêté ne fait pas obstacle à ce ((ue l'usinier supérieur fasse valoir ses droits devant l'autonté compétente (Cons. d'Et. 13 iévr. 4880, aff. Templier, Rec. Cons. d'Etat, p. 480) ; — 3» Que l'arrêté par lequel le préfet se borne à autoriser un usinier à établir un ouvrage en rivière, sous la réserve des droits des tiers, ne fait pas obstacle à ce aue ceux-ci fassent valoir devant l'autorité compétente les droits qulls peavent avoir à s'opposer à la construction dudit ouvrage; et que, par suite, cet arrêté n'est pas susceptible d'être déféré au conseil d'Etat pour excès de pouvoir, comme ayant entendu statuer sur les droits respectifs des riverains (Cons. d'Et. 48 juin. 4884, aff. Delanoue, D. P. 86. 3. 48. Y. dans le môme sens : Cons. d'Et. 30 mai 4884, aff. Dufour, D. P. 85. 3. 406).

Mais il nous parait certain qu'avant de s'adresser à l'autorité judiciaire et d'intenter un procès, l'opposant a le droit de demander au ministre, par la voie administrative, la réformation de l'arrêté pris par le préfet. L'acte administratif qui interviendra laissera entière la Question de droit; et le tiers, s'il ne lui est pas donné satisfaction, pourra la porter devant le tribunal civil (Y. en ce sens : Plocoue, t. 3, n*> 259). — Jugé que les décisions par lesquelles l'autorité administrative a rejeté la demande formée par la partie lésée en annulation de l'arrêté préfectoral portant autorisation de travaux par un riverain sur un cours d'eau non navigable ne font pas obstacle à ce que le juge civil ordonne ultérieurement la suppression de ces mômes travaux, alors que ces décisions, après avoir rappelé que l'arrêté d'autorisation réservait les droits des tiers, renvoient expressément le plaignant à faire valoir devant l'autorité judiciaire les droits qu'il peut prétendre contre le liverain à raison des conventions intervenues entre eux (Req. 46 avr. 4873, aff. Lassalle, D. P. 73. 4. 376). Même indépendamment de toutes réserves, les décisions du ministre et du conseil d'Etat qui avaient rejeté la demande en annulation de Tarrêté d'autorisation, n'auraient pas pu faire obstacle à l'action ultérieure en suppression des travaux. Il n'y avait point, en effet, identité dans la cause des deux demandes, puisque la première était fondée sur l'excès de pouvoirs qu'aurait commis le préfet en autorisant des travaux d'intérêt purement privé, tandis que la seconde reposait sur l'engagement pris par le permissionnaire envers le tiers.

379. Si les opposants allèguent que le décret ou rarrete portant autorisation d'établir rusine, n'a pas été précédé de toutes les formalités prescrites parles lois et rè^ements, que l'enquête, par exemple, n'a pas eu lieu dans toutes les communes intéressées, et que, par suite, ils n'ont pas été mis à même de présenter leurs observations sur le projet, ils peuvent attaquer la décision devant le conseil d'Etat par la voie du recours pour excès de pouvoir. C'est ce qui résulte, notamment, d'un arrêt aux termes duquel les décrets portant autorisation d'établir des usines sur les cours d eau sont des actes purement administratifs, qui ne peuvent être attaqués par la voie contentieuse qu'autant quHs n'auraient pas été précédés de toutes les formalités prescrites nar les lois et règlements (Cons. d'Et. 26 juin 4856, aff. deBérard, D. P. 67. 5. 425).

380. Lorsoue l'opposition est fondée sur toute autre cause que la violation d'un droit ou d'une convention ou I'iûodservation des formatités prescrites, le tiers lésé n'a qu'une

EAUX. — Chap. 9.

ressource ; s'il s'agit d'une demande sur laouelle le préfet a qualité pour statuer définitivement, il peut déférer sa décision au ministre des travaux publics (Décr. 25 mars 1852, art. 6). « Le recours contre les décisions préfectorales, porte la circulaire du 27 juill. 1852, peut s'exercer au moyen de requêtes adressées au ministre des travaux publics, soit directement, soit par Tintermédiaire du préfet. Dans le premier cas, sur la communication qui lui est donnée de la récla* mation, le préfet doit transmettre au ministre toutes les pièces de l'instruction, en y joignant les avis des ingénieurs et ses observations personnelles sur les réclamations des intéressés. Lorsque le recours aura été adressé au préfet pour être transmis par lui à l'administration supérieure, le préfet doit le communiquer immédiatement aux ingénieurs, et adresser ensuite au ministre le dossier complet avec son avis particulier. Dans Tun et Tautre cas, dès que le préfet a été saisi d'une requête adressée au ministre contre un arrêté préfectoral, il doit surseoir à rexécution de cet arrêté, à moms que quelque circonstance spéciale ou ouelque motif d'urgence n'en exiffe rexécution imméoiate >. Si Tautorisation a été accordée par un décret, le tiers n'a d'autre ressource que le recours par la voie gracieuse (Plocque, t 3, n» 261).

dSI. Lorsque Tautorité administrative agit par voie de disposition générale, les règlements au'elle fait pour la répartition des eaux entre Tindustrie et 1 agriculture, en vue de fixer le régime des usines, peuvent faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir si les mesures prescrites ont été prises, non dans un intérêt collectif et public, mais dans un intérêt privé (V. in/Vâ, n«» 452 et suiv.).

9S/6. On a exposé au Bép, n^* 419 et suiv. querAdministration, en autorisant une nouvelle usine, a le pouvoir de (tisposer de la pente des cours d'eaux, quels que soient les droits antérieurs des tiers.— Il a été jugé, conformément à cette doctrine: i^^ue la suppression totale de la force motrice d'une usine, établie môme sur im cours d'eau non navigable ni flottable, constitue non une expropriation, mais un simple dommage de la compétence exclusive de l'autorité admimstrative (Gons. d'Et. 13 août 1851, aff. Rouxel, D. P. 52. 3. 2) ; — 2^ Que la pente des cours d'eau n'est pas susceptible de propriété privée ; que, par suite, le propriétaire dont les terres sont traversées par un cours d'eau non navig^ie n'est pas fondé à demander^ à titre de droit absolu, que la retenue d'une usine située en aval soit abaissée de manière à ce qu'aucun remous ne se fasse sentir le long de sa propriété (Gons. d'Et 18 avr. .1866, aif. de Golmont, D. P. 69. 3. 63. y. aussi Gons. d'Et. 28 mai 1852, aff. Ramière, D. P. 52. 3. 41).

CSHAP. 9. — Attribtitions et oompétenoe de l'autorité administra tiva en matière d'aan. — Pouvoir règlemantaire. — Racoura {Rép. no« 427 à 538).

B88. On a exposé au Rép. n<>" 428 et suiv. que tous les cours d'eau sont assujettis au droit de police de l'Administration. « Le droit de police de l'Administration, dit M. Ducrocq, t. 2, n** 985 et suiv., se manifeste de deux manières ; et d'abord, par des mesures individuelles faisant l'objet d'actes

à des modifications è y apporter, ont un caractère discrétionnaire, qui n'ouvre à l'auteur de la demande, froissé dans son intérêt, mais non lésé dans son droit, que le recours par la voie gracieuse. Les tiers, au contraire, qui, dans leurs droits acquis, souffiriraient d'une autorisation accordée, pourraient porter devant les tribunaux judiciaires, non une demande en révocation de l'acte administratif, mais une demande en dommages-intérêts contre celui qui s'en prévaudrait. L'acte administratif, considéré à ce point de vue, n'est en effet qu'un simple je n'emvéehe de la part de l'Administration, et le plus souvent l'acte d'autorisation porte qu'elle n'est accordée que sous la réserve des droits des tiers. Le droit de police de l'Administration se manifeste aussi par des mesures générales et collectives; cette seconde sorte d'arrêtés, par lesquels l'Administration fixe le régime des cours d'eau, mérite particulièrement le nom de règlement d'eau, employé comme

désignation générale. Les préfets seuls ont le droit de les prendre; ceux qui émaneraient des maires seraient entachés d'iilégalité. En qualité de règlement de police,, les règlements d'eau sont garantis par la sanction pénale de Tart. 411, § 15, c. peu. Ils peuvent contenir deux sortes de dispositions, les unes ayant pour but de satis* faire aux exigences de l'intérêt public, les autres qui rèçlent les rapports des usiniers ou ctes concessionnaires de prises d'eau entre eux. »

884. Les mesures de police que prend l'autorité sont des actes d'administration pure et' ne peuvent être attaquées devant le conseil d'Etat par la voie contentieuse. De nom^ breuses décisions ont confirmé ce principe exposé au Rép, n^ 439.— Il a été jugé que le préfet ne fait qu'un simple acte de police, lorsque, en exécution d'anciens règlements royaux ou en vertu des pouvoirs généraux qui lui sont attribués en cette matière, il prescrit à des usiniers, dans l'intérêt de la navigation ou de la sécurité publique, soit des modifications aux ouvrages de leur usine, soit des réparations à des digues qui leur sont contiguës, soit le rétablissement provisoire de barrages qu'ils se seraient crus en droit de supprimer; que, par suite, ceux-ci ne peuvent attaquer devant le conseil d'Etat, par la voie contentieuse, ni l'arrêté qui leur prescrit de faire ces travaux, contint^il la menace d'une exécution à leurs frais en cas de refus;... ni l'approbation donnée & cet arrêté par le ministre ; sauf à eux à laire décider par l'autorité compétente, l'arrêté ne pouvant y faire obstacle, qu'ils n'ont pas à supporter les frais des travaux prescrits, ou même qu'il leur est dû une indemnité pour les modifications que ces travaux feraient subir à leur propriété (Gons. d'Et. 30 mars 1853, aff. de Bréval, D. P. 55. 3. 34; 2 août 1854, aff. Delettre, et aff. Bottier, ibid.), — Ce qui fait Terreur de beaucoup de particuliers, c'est qu'ils se croient définitive* ment atteints dans leurs droits par les arrêtés qui prescrivent des mesures de la nature de celles dont s occupent les arrêtés précités ; mais il faut remarquer que ce n'est qu'en tant qu'il prescrit une mesure d'utilité publique que 1 Wrèté est déclaré inattaquable, et que le conseil d'Etat réserve, pour le cas où rexécution de la mesure léserait des particuliers dans leurs droits, la faculté pour ceux-ci de réclamer une indemnité devant l'autorité compétente. En cette matière, l'indemnité n'est pas préalable. — Jugé encore : 1® que la décision du ministre qui annule un arrêté préfectoral portant surélévation de la nauteur d'eau attribuée & une usine par une ordonnance royale est un acte purement administratif qui ne peut être attaqué par la voie contentieuse, sauf aux intéressés à se pourvoir, si bon leur semble, devant l'autorité compétente pour faire statuer sur leurs droits privés (Gons. d'Et. 4 avr. 1856, aff. Foumet, D. P. 56. 3. 61); — 2» Que l'acte par lequel un préfet ordonne la suppression d'im établissement en rivière qui fait obstacle à la navigation est un acte de police non susceptible d'être attaqué par la voie contentieuse, mais qui laisse entiers les droits des intéressés dans le cas où, d'après l'origine de l'établissement, cette suppression pourrait donner heu à indemnité (Cens. d'Et. 27 juill. 1870, aff. Crétée, D. P. 72. 3. 22).

885. Les mesures de police concernant les cours d'eau émanent soit du chef de l'Etat, soit des préfets dont les attributions ont été considér6J)lement étendues par les décrets de décentralisation de 1852 et de 1861. Les ministres n'ont aucun pouvoir réglementaire ; mais, en fait, ils se sont attribué d'une manière détournée une autorité réelle. Ainsi, par exemple, pour prévenir les inconvénients qui résultent de la divergence des arrêtés préfectoraux, il arrive souvent qu'une circulaire soit adressée collectivement aux préfets avec un modèle d'arrêté-type auquel ils doivent se conformer ; telle est la circulaire du 21 juin 1855 relative à la police de la navigation. — A l'origine, les cours d'eau étaient tous placés sous l'autorité du ministre de l'intérieur.

L'ordonnance du 1*' avr. 1831, qui a créé le ministère des travaux publics, avait placé dans les attributions de ce ministre les cours d'eau navigables (Rép. n* 434). Le décret du 8 mai 1861 (D. P. 61. 4. 71) a retiré au ministre de l'intérieur, pour le donner au ministre des travaux publics, tout ce qui concerne la police, le curage et Taméfioration des cours d'eau non navigables ni flottables* Jugé que les cours d'eau, navigables ou non, sont placés

EAUX. — Chap. 9, Sect. 1.

sous Tautorité du ministre des travaux publics; qu'il en est ainsi, notamment^çourla rivière d'Ourcq; que, par suite, le ministre de Tintérieur n'a pas qualité pour déférer au conseil d'Etat un arrêté du conseil de préfecture renvoyant un particulier des fins d'un procès-verbal dressé contre lui pour avoir commis une contravention sur cette rivière (Cons. d'Et. 2 déc. i881, afT. Pétré, D. P. 83. 3. 24). Un décret du 4 sept. 1807 réglant l'administration des eaux servant à Talimentation de la Ville de Paris, y compris celles de l'Ourcq, avait placé cette administration sous Tautorité du ministre de l'intérieur (art. 2) ; mais toutes les eaux étaient alors dans les attributions de ce ministre, et l'article

S récité n'avait pas pour objet de créer, pour les eaux servant l'alimentation de Paris, une compétence spéciale. Les attributions du ministre de l'intérieur ont donc été transmises au ministre des travaux publics pour les eaux dont il s'agit, en môme temps que pour tous les autres cours d'eau du territoire.

386. Les arrêtés préfectoraux peuvent être l'objet d'un recours devant le ministre qui a le droit de les annuler ou de les réformer (Décr. 25 mars 4852, art. 6 ; 43 avr. 4864, art. 7). — 11 a été jugé que le ministre saisi par une partie, conformément au décret du 25 mars 4852 sur la décentralisation, du recours contre un arrêté préfectoral rendu en vertu de ce décret, n'est point tenu, avant de statuer, de mettre les autres parties intéressées au maintien de cet arrêté en demeure de produire leurs moyens de défense ; mais que ces parties conservent la faculté de présenter leurs réclamations au ministre, à TefTet d'obtenir une nouvelle décision (Cons. d'Ët. 4 avr. 4856, aff. Fournet, D. P. 56. 3. 64).

387. On a exposé au Rép. n^ 438 que le ministre est Bans droit pour modifier les conséquences d'un décret. —

lequel l'ordonnance ae concession d'une gare apro le stationnement des bateaux eu vue d'assurer le libre accès de ladite gare, ne peuvent ordonner cette réduction que par une mesure prise d'urgence et à titre provisoire, mais non par des dispositions définitives prises à titre de modification même de Tordonnance (Cons. d'Et. 2 août 4854, aff. Compagnie de la gare de Yaise, D. P. 55. 3. 39).

888. Les règles concernant l'interprétation et l'applica* tion des actes administratifs ont été exposées au Rép, v<* Conrpétence administrative ^ n®« 297 et suiv. ; — fl^. eod. v», n^ 226 et suiv. — Il a été jugé : 4« que les arrêtés préfectoraux pris pour régler le régime des moulins et usines ne peuvent, en cas de difficulté sur la portée de leurs dispositions, être interprétés que par le préfet, sauf le recours des parties devant qui de droit, et non par le conseil de préfecture (Cons. d'Et. 48 mai 4854, aflf. Follet, D. P. 54. 3. 77) ; — 2" Que la question de savoir si, dans l'administration des travaux du canal et de la rivière canalisée de l'Ourcq, le préfet de la Seine agit comme représentant des intérêts particuliers de la Ville de Paris, propriétaire du canal, ou comme représentant de l'autorité administrative, ne peut, en cas de contestation, être résolue que par le cbef du gouvernement en conseil d'Etat, seul compétent pour interpréter les règlements qui concernent le canal de l'Ourcc^; qu'il en est de même de la question de savoir à quel pomt cessent, dans la rivière de l'Ourcq, les pouvoirs accordés au préfet de la Seine dans l'intérêt du canal de dérivation (Cons. 4'Et. 27 mai 4862, aff. Tabard, D. P. 62. 3. 76) ; — 3» Que lorsque des contestations s'élèvent sur le sens d'un arrêté préfectoral autorisant le riverain d'un cours d'eau non navigable à établir des plantations dans le lit de ce coars d'eau au-devant de sa propriété et lui indiquant l'aliffncment à suivre, ce n'est ni au tribunal civil, ni au conseil de préfecture qu'il appartient de donner l'interprétation de cet arrêté, si cette interprétation est nécessaire : qu'elle doit être faite par le préfet, sauf recours au ministre des travaux publics, et ensuite, s'il y a lieu, au conseil d'Etat (Cons. d'Et. 6 juill. 4865, aff. Mônard, D. P. 66. 3. 7) ; — 4<* Qu'un décret qui, en accordant diverses concessions de prises d'eau sur un fleuve, porte que la chaussée facilitant ces prises ou celles à concéder ultérieurement, sera entretenue à frais communs, au moyen d'une contribution proportionnelle réglée par le ministre de l'intérieur, constitue

un acte administratif dont le sens n'est ni obscur, ni ambigu;

Sue le juge ne fait, en conséquence, que l'applirpier, en ehors de toute nécessité d'interprétation, quand il décide que ce décret, par cela même qu il se réfère exclusivement a la contribution aux dépenses d'entretien du barrage, ne peut servir de base à la demande que le propriétaire de cet ouvrage forme contre les concessionnaires des prises d'eau, pour avoir payement du prix de la force motrice utilisée par eux, et résultant de la surélévation que sa chaussée produit dans le niveau du fleuve (Req. 26 avr. 488i, afl. Société du moulin de Bazacle, D. P. 82. 1. 457).

Sect. 4". — Attributions et compétence du chef de l'État

ET des agents de l'AUTORITÉ ADMINISTRATIVE SUR LES COURS

d'eau (R4).n««430à482).

380. L'art. 4 du décret du 25 mars 4852 confère au préfet le droit de statuer sur l'avis et la proposition des ingénîean en chef, mais sans l'autorisation du ministre des travaux publics, en se conformant aux règlements et aux instructions ministérielles, sur certaines questions concernant les cours d'eau. L'art. 2 du décret de 4864 a étendu la nomenclature du tableau D, dont voici la composition nouvdle: Tableau D : 4« autorisation sur les cours d'eau navisnibles ou flottables des prises d'eau faites au moyen de macnioes, et qui, eu égard au volume du cours a*eau, n'auraient pas pour effet d'en altérer sensiblement le régime; 2^ autorisation des établissements temporaires sur lesdits cours d'eaa, alors même qu'ils auraient pour effet de modifier le réçme ou le niveau des eaux; fixation de la durée de la permissioB; 3<* autorisation sur les cours d'eau non navigables ni flottables de tout établissement nouveau tel que moulin, usine, barrage, prise d'eau d'irrigation, patouillet, bocard, lavoir à mines ; 4® régularisation de l'existence desdits établissements, lorsqu'ils ne sont pas encore pourvus d'autorisation régulière, ou modification des règlements déjà existants; 5* établissement de prises d'eau pour fontaines publiques, dans les cours d'eau non navigables ni flottables, sous la réserve des droits des tiers; 6» dispositions pour assurer le curage et le bon entretien des cours d'eau non navigables ni flottables de la manière prescrite par les anciens règl^ ments ou d'après les usages locaux ; réunion^ s'il y a lieo, des propriétaires intéressés en associatiohs syndicales; 1^ répartition, entre l'industrie et l'agriculture, des eauxdes cours d'eau non navigables ni flottables, de la manière prescrite par les anciens règlements ou les usages loeaux; S^ constitution en associations syndicales des propriétaires intéressés à l'exécution et à l'entretien des travaux d'endiguement contre la mer, les fleuves, rivières et torrents navige^les ou non navigables, de canaux d'arrosage ou de canaux de dessèchement, lorsque ces propriétaires sont d'accord pour l'exécution desdits travaux et la répartition des dépenses ; 9<> autorisation et établissement des débarcadères sur les bords des fleuves et rivières pour le service de la navigation; fixation des tarifs et des conditions d'exploitation de ces débarcadères, etc.

Art. 4«'. — Cours deau naimgables et fioUables; Canaux; Etangs (Rép. n<» 430 & 455).