IX. RÈGLEMENTS DES CHAMBRES. — QuolqUC IcS lols

constitutionnelles actuelles, de même que les constitutions antérieures, ne confèrent pas explicitement aux Chambres le droit de faire leurs règlements intérieurs, ce droit ne saurait faire l'objet d'aucune contestation. Ces règlements ne peuvent être assimilés àdeslois, puisqu'ils n'émanent pas des deux Chambres et ne sont pas promulgués par le président de la République; mais ils sont obligatoires pour tous les membres qui les ont votés. Le règlement de la Chambre des députés a été adopté le 16 juin 1876 (D. P. 77. 4. 18). Il a été successivement modifié par des résolutions du 13 nov. 1877 (D. P. 78. 4. 4), du 20 mai 1878, des 28 févr. et l«déc. 1879 et du 2 févr. 1885 (V. notre Code des lois politiques et administratives annotées, t. 1, p. 53, note 6, 52, note a, 54, note /', 53, notes c, d et e). Le règlement du Sénat a été adopté le 10 juin 1876 (D. P. 77. 4. 15).

63. — X. Nomination du bureau. — Le bureau de chacune des Chambres est élu chaque année pour la durée de la session et pour toutes les sessions extraordinaires qui auraient lieu avant la session ordinaire de l'année suivante (L. 16 juill. 1875, art. 11). En attendant qu'il ait été procédé à cette élection, le plus âgé des membres présents exerce les fonctions de président, et les foncl,ions de secrétaires sont remplies par les plus jeunes membres présents (Règl. Sénat et Ch. dép., art. i^'). A la première séance a'une nouvelle législature et après l'installation du président d'âge, il est procédé à la nomination d'un président et de deux vice-nrésidents provisoires ; l'élection du bureau définitif n'a lieu que lorsque les pouvoirs de la moitié plus un des membres de la Chambre ont été vérifiés (Règl. Ch. dép., art. 2 et 10).

63. — XL Vérification des pouvoirs. — Ainsi que nous l'exposerons ailleurs avec plus de détails (V. infrà, v« Droit politique), les Chambres vérifient les opérations électorales et sont seules juges de la validité de ces opérations. Cette règle est consacrée par l'art. 10 de la loi du 16 juill. 1875, et les règlements des deux Chambres déterminent les formes suivant lesquelles il doit être procédé à cette vérification. Chacune des deux Chambres peut faire procéder par ime commission prise dans son sein à une enquête sur les faits électoraux.

64. — XÎI. Confection des lois. — L'initiative des lois est partagée par l'art. 3 de la loi du 23 févr. 1875 entre le président de la République et les deux Chambres. Ce principe est appliqué dans la plupart des pays parlementaires. « L'initiative partagée, dit M. Saint-Girons, Manuel de droit constitutionnel, p, 107, est un des meilleurs moyens de collaboration pour les pouvoirs publics. Elle concilie les prérogatives des deux pouvoirs et donne ouverture aux tendances diverses du Parlement et du chef de l'Etat ». Dans la pratique, les projets de loi du Gouvernement sont déposés sur le bureau de la Chambre saisie par un des ministres. Le

Srojet est précédé d'un exposé des motifs et suivi d'tm ôcret de présentation. Les propositions émanées des mem-

DROIT CONSTITUTIONNEL. — Art. 3, § 1.

bres du Parlement doivent être rédigées par écrit et précédées d'un exposé des motifs. Elles peuvent ôtre prises en considéraiiob et, par suite, renvoyées aux bureaux sur le rapport de la commission d'initiative (V. sur la procédure parlementaire et les règlements des deux Chambres le Traité de droit parlementaire par Poudra et Pierre, n**" 483 à 730, et Saint-uirons» op, cit.^ p. 303).

Les projets émaaés de l'initiative parlementaire qui ont été votés par l'une des deux Chambres sont transmis par le

Président de celle-ci au président de l'autre Chambre. Dans » cas où un projet vote par la Chambre des députés a été modifié par le Sénat, la Chambre des députés peut décider, sur la proposition d'un de ses membres, qu'une commission sera chargée de se réunir avec une commission du Sénat à l'effet de s'entendre sur un texte commun (Règl. Ch. dép.« art. 144).

05. Aux termes de Tart. 8 de la loi du 24 févr. 1875 relative à Torganisation du Sénat (D. P. 7o. 4. 38), le principe que le Sénat a concurremment avec la Chainhre des députés l'initiative et la confection des lois reçoit exception en ce qui concerne les lois de finances : ces lois doivent èti*e, en premier lieu, présentées à la Chambre des députés et votées par elle. On doit entendre par lois de finances le budget des recettes et des dépenses de l'exercice futur et les comptes de Texercice ancien, les projets de loi pour crédits supplémentaires et extraordinaires, enfm les projets tendant a rétablissement d'impôts nouveaux ou à la modification d'impôts anciens (Saint-Girons, op. ci^, p. 49). On doit y comprendre, suivant M. Batbie, op. dt,, n^ 54, toutes les lois de linances intéressant soit l'Etat, soit les départements, soit les communes. Toutefois, le Gouvernement a, contrairement à cette opinion, soumis au Sénat, en 1879, avant de l'envoyer à la Chambre des députés, un projet d'approbation d'une convention entre la ville de Paris et le Grémt foncier. Ce projet n'a donné lieu à aucun débat devant le Sénat ni devant la Chambre des députés. Mais le rapporteur de la Chambre, M. Crozet-Fourneyron, n'a conclu à l'adoption que sous réserves et à raison de l'urgence constatée, par le motif que « les stipulations financières contenues dans cette convention lui donnaient le caractère des lois réservées par la constitution à Tinitiative de la Chambre {Joum. off. du 5 août 1879) >>.

66. L'interprétation de l'art. 8 a donné lieu à de très vives controverses et Ton a contesté au Sénat, en s'appuyant sur cet article, le droit d'amender les lois de finances et de rétablir les crédits supprimés. En Angleterre, ce droit d'amendement n'a jamais été reconnu par la Chambre des communes à la Chambre des Lords, par le motif que cette Chambre ne procède pas de l'élection ; mais aux Etat-Unis, qui possèdent un Sénat électif, la constitution dispose formellement que « le Sénat a, en matière de fmances, le même droit d'amendement qu'à Tégard des autres bills » (Y. Louis, Le vote des lois de finances en Angleterre et aux E(als-UniSj ^Uelin de la société de législation comparée, 1877, p. 231). Le Sénat belge n'a pas d initiative en matière fmancière ; mais il peut prendre le projet de loi de finances tel qu'il a été déposé a la Chambre, le modifier, le rétablir dans son intégrité, malgré les suppressions votées par les députés. Dans un grand nombre d'Etats où la Chambre haute n'est pas élective, la Chambre élective a, comme chez nous, la priorité, mais le droit d'amendement appartient à la Chambre haute. Il en est ainsi en Italie, en Espagne, en Danemark, au Brésil, en Portugal, en Autriche où le chiffre le plus bas d'impôts est censé adopté par les deux Chambres, en Suède où l'opinion qui a réuni la majorité, en comptant les membres des deux Chambres, a force de loi (Saint- Girons, op,cit., ^. 285). Il convient d'ajouter qu'on France, sous la monarchie constitutionnelle, la Chambre des Pairs a revendiqué le droit d'amender les lois de finances et en a plusieurs fois usé.

67. La question a été soulevée dans nos Assemblées, à Toccasion du budget de 1877. L'opinion qui refusait au Sénat le droit de rétablir les crédits supprimés par la Chambre des députés a été énergiquement détendue par M. Gambetta qui a soutenu, d'une part, que le Sénat n'avait en aucun cas le droit de créer des dépenses et, d'un autre côté, que, le projet du Gouvernement tendant à l'ouverture d'un crédit ayant cessé d'exister par suite du rejet de ce

crédit par la Chambre, le Sénat prendrait en réalité l'initiative d'une loi de finances en rétablissant le crédit suppri* mé. Mais l'opinion contraire a été soutenue par M. Jules Si mon, ministre de Tintérieur et président du Lonseil.qui a répondu que, lorsque la loi de finances présentée d'abord à la Chambre et volée par elle revenait au Sénat, cette dernière Assemblée pouvait exercer le droit d'amendement qui lui appartenait en cette matière conune en toute autre; qu'elle ne créait, d'ailleurs, pas une dépense en rétablissant un crédit, puisque le rétablissement proposé par elle ne pouvait devenir défmitif qu'après avoir été accepté par la Chambre. Ce dernier système a prévalu à cette époque devant la Chambre des députés, qui Ta consacré en votant dans la séance du 28 déc. 1876 plusieurs des crédits rétablis par le Sénat (D. P. 77. 4. 23, note 2. V. conf. Batbie, t. 3, n<» 54; Saint-Girons, op, cit., p. 280 et suiv.; Ch. Lefèvre, Etwleti sur les lois constitutionnelles de 1875, p. 149],

68. La question a été soulevée de nouveau sous les législatures suivantes. En 1878 et 1879, les rapporteurs du budget à la Chambre des députés, MM. Fallières et Wilson, ont déclaré qu'il n'y avait lieu <« ni en droit ni en fait » d'accepter le rétablissement des crédits votés par le Sénat. En 1884, le Gouvernement, voulant faire trancher législativement cette question, a compris l'art. 8 au nombre des articles dont il proposait de demander la revision. Cette proposition a été repoussée par le Sénat, par ce motif, développé dans le rapport de M. Dauphin, qu il ne pouvait consentir à la revision sur ce point sans connaître les intentions de la Chambre relativement au règlement des attributions financières. En présence de ce vote, la Chambre des députés a renoncé à demander la re vision de l'art. 8 ; mais le rapporteur, M. Dreyfus, a affirmé de la manière la plus énergique que le Sénat, en matière de dépenses comme en matière d'impôts, ne pouvait exercer cju'un droit de contrôle et que « la Chambre saurait faire prévaloir cette interprétation ». M. GerviUe-Réache,dans son rapport à l'Assemblée nationale, n'a pas moins nettement déclaré que, malgré le vote dii Sénat, la Chambre maintenait tous ses droits en matière de finances. C'est à la suite de ces déclarations que l'Assemblée nationale, dans sa séance du 13 août 1884, a écarté par la question préalable un amendement de MM. Floquet et Allain- Targé ainsi conçu ; « L'Assemblée nationale, interprétant la loi constitutionnelle du 24 févr. 1875, déclare que l'art. 8 de cette loi doit être entendu dans ce sens que le droit d'initiative et de décision en matière d'ouverture de crédits ou d'établissement d'impôts appartient exclusivement à la Chambre des députés (D. P. 84. 4. 116, note, col. 3).

69. La controverse a été soulevée de nouveau en 1887, à l'occasion du rétablissement par le Sénat d'un certain nombre de crédits relatifs au service des cultes. Le rapporteur de la Chambre des députés, M. Jules Roche, a revendiqué la suprématie de cette Chambre en matière de budget et a déclaré que la commission ne considérait le vote du Sénat portant rétablissement de crédits supprimés que comme une simple procédure, critiquable d'ailleurs en la forme, par laquelle il provoquait une seconde délibération de la Chambre. Il a soutenu que le Sénat épuisait par cet appel son droit de contrôle, et que la deuxième délibération de la Chambre était définitive et irréformable. A la suite du vote de la Chambre, qui maintenait la suppression de la plupart des crédits rétablis par le Sénat, la commission du Sénat s'est bornée à quelques réserves et a reconnu, par l'organe de son rapporteur, sans soulever la question de droit, qu'il était de bonne politique que chaque Chambre s'inclinât dans sa seconde délibération devant la volonté de l'autre, lorsqu'il s'agissait de suppressions ou de réductions de crédits appartenant imiquement au domaine financier et n'assurant pas l'exécution d'une loi spéciale. En conséquence, le Sénat n'a pas persisté dans sa première décision (D. P. 85. 4. 41, note 2).

70. Les lois ne pouvant être abrogées que par le concours du Sénat et de la Chambre, on ne peut admettre qu'une seule de ces Assemblées paralyse l'exécution d'une loi non abrogée en supprimant un crédit nécessaire à l'application de cette loi (Batbie, t. 3, n» 5o). C'est cependant ce qu'a fait à plusieurs reprises la Chambre des députés, et cette grave question a été soulevée en 1885 dans le débat oui vient d'être rappelé. La commission du Sénat avait, dans cette circonstance, constaté l'irrégularité de cette

DROIT CONSTITUTIONNEL. — Art. 3, § 2.

manière de procéder et conclu au rétablissement de crédits indispensables pour assurer des services organisés par des lois spéciales. Mais, après une longue discussion dans laquelle le Gouvernement a fait appel à Tesprit de conciliation du Sénat, celui-ci a adopté le projet de loi tel qu'il lui avait été renvoyé par la Chambre (D. P. 85. 4. 42, note).

71. Le président de la République n'est pas appelé a sanetionnery mais seulement à promulguer les lois aaoptô^es par le Parlement. M. Ducrocq en a tiré cette conséquence que la loi doit être considérée conmie parfaite dès qu'elle a été votée par les deux Chambres [Cours de droit administratif, 6<» éd., t. 1, n*»» 20, 21, 39, 49 et i90). Nous pensons, comme M. Batbie, op. cit., n* 68, que cette opinion ne doit pas être suivie. Pour qu'une loi soit complète, il faut qu'elle ait été rendue exécutoire par la promulgation; et, tant qu'elle n'a pas été promulguée, elle peut être impunément violée.

La promulgation doit être faite dans le mois pour les lois ordinaires, et dans les trois jours en cas d'urgence spécialement déclarée. Dans ce délai, le président peut demander une nouvelle délibération, et Itf loi ne devient définitive que si elle est de nouveau volée par la majorité des deux Chambres (L. 16 juill. 1875, art. 8). Dans ce cas, le message motivé par lequel le président provoque une nouvelle délibération doit être imprimé et distribué. Les Chambres se réunissent dans leurs bureaux et nomment une commission sur le rapport de laquelle il est procédé à une délibération nouvelle (V. infrà, v» Lois).

7^. — XIII. Attributions jodîcuirks du Sénat. — Indépendamment de ses attributions législatives, le Sénat a des attributions judiciaires. Aux termes de l'art. 9 de la loi du 25 févp. i87o, il peut être constitué en cour de justice pour juger soit le président de la République, soit les ministres, et Dour connaître des attentats commis contre la sûreté de l'Etat. L'art. 12 de la loi du 16 juill. 1875 a réglé divers points relatifs à l'application de ce principe (V. suprà^ v*> Compétence, n*> 2), et une loi du 10 avr. 1889 (D. P. 89. 4. 36) a déterminé la procédure à suivre devant le Sénat pour juger toute personne inculpée d'attentat commis contre la sûreté de l'Etat (Comp. suprà, v» Délit politique y n*» 36 et 37). Les questions relatives à l'organisation et au fonctionnement de la Haute Cour de justice seront traitées infràj v« Organisation judiciaire.