CHAPITRE PREMIER

En dehors de l’esprit de fraude qui naît du seul jeu de l'intérêt, quel que soit le taux des impôts mis en cause, et qui n’est qu’une forme de l’égoïsme ou de la cupidité, il existe d’autres mobiles qui peuvent pousser des contribuables, jusqu'alors honnêtes, à une certaine dissimulation. Ces causes sont autant de circonstances atténuantes, et déplacent la responsabilité, en la rejetant sur le législateur imprévoyant et maladroit dont la fiscalité excessive est aussi coupable que les fraudeurs qu’elle suscite.

$ I. — L’énormité des divers impôts en général.

Les conséquences financières de la guerre ont été terriblement lourdes, elles ont d’abord donné lieu aux expédients, aux emprunts, et finalement nécessité le recours à l’impôt, avec une ampleur que les économistes, les historiens, les financiers n’avaient autrefois jamais soupçonnée.

Lors de la discussion de la loi du 15 juillet 1914 devant le Sénat, M. Caïllaux (1), ministre des finances, fut amené à faire la déclaration suivante : « Je voulais simplement « dire qu’une pensée telle que mettre 10 ou 12 % sur le «revenu d'ensemble des citoyens me paraissait une chose « à laquelle mon esprit ne pouvait s'arrêter ».

Michelet (2), rapportant le projet de Necker, déposé à l’Assemblée Constituante le 24 août 1789 et taxant

(1) J. off., Sénat, Débats, séance du 5 février 1914, p. 105. (2) Histoire de la Révolution française, t. I, p. 330.

chaque citoyen au quart de son revenu, le jugeait ainsi : « Après avoir essayé de tout moyen raisonnable, Necker « s’en remettait à la fois au miracle, au vague espoir qu’un « peuple incapable de payer moins allait pouvoir payer « plus, qu'il se taxerait lui-même à l'impôt monstrueux « du quart de son revenu. Le financier chimérique, pour « dernier mot de son bilan, pour fond de sa caisse, appor- « tait une utopie que le bon abbé de Saint-Pierre n’eût « pas désavouée ».

Le rapporteur général de la Commission des Finances du Sénat, M. Aimond (1), interpellé sur une augmentation possible du taux de l’impôt général (alors de 2 %), s’écriait : « Nous tomberons de la dyspepsie dans la bradypepsie et de la bradypepsie dans la catalepsie, il y a longtemps que Molière a dit cela ». N'est-ce pourtant pas ce qui est arrivé, si l’on pense que parti de 2 %, le taux de l'impôt général était, onze ans plus tard, de 72 %? Le contribuable alors court moins de risques à frauder qu'à payer, et c’est le tenter follement que d'élever à un degré exagéré les taux des impôts sur le revenu (2).

L’impôt est une contribution et ne doit pas être une spoliation. Il semble qu'il y ait eu au Parlement quasiunanimité sur ce point : l’une des causes principales de la fraude fiscale c’est l’exagération des taux. « Je recon- « nais, disait M. Loucheur, ministre des finances (3), que

(1) J. off., Sénat, Débats, séance du 4 juillet 1914, p. 1022.

(2) Le journal L'Information (numéro du 27 septembre 1928), dans un article « Anonymat et mobilité des valeurs mobilières », donne une idée très nette de ce que peut être l'opinion, sur ce point, de la grande majorité des rentiers :

« Mais, en admettant qu’il existe un système qui permette le « contrôle fiscal le plus rigoureux, sans supprimer la facilité des { transactions et sans compliquer gravement la perception des revenus, on devrait se demander s’il ne constituerait pas cette suprême injustice que constitue souvent ce qu’on prétend une stricte justice : «summum jus, summa injuria ». Les taux de l’impôt sur le revenu global sont tels aujourd’hui que seule la fraude en ralentit les déplorables conséquences économiques et sociales. » (3) J. off, Chambre, Débats, séance du 2 décembre 1925, p. 3943 (discussion de la loi du 4 décembre 1925 majorant rétroactivement les taux).

« le taux de l’impôt général sur le revenu (alors de60 %) «est trop élevé, je l’ai toujours dit ici et certains de nos « collègues socialistes l’ont également reconnu ».

«L’impôt trop lourd, disait également M. de Tinguy (1), « c’est la fuite inévitable de la matière imposable. Nous « aurons beau faire appel aux sentiments de patriotisme « des porteurs, ce n’est pas par des arguments moraux « qu'on discute ces questions, mais par des faits. Or la « fuite est un fait matériel incontestable et incontesté, «et je le dis, malheureusement inévitable ».

Ce fait est général et s’est produit même en Angleterre où, cependant, la longue application de l’Income-Tax et de la Super-Tax a créé un sentiment de probité fiscale remarquable. À la fin de la guerre, la surélévation des taux, jugée excessive, a suscité des fraudes, et l’impôt est rentré moins aisément.

La corrélation intime entre ces deux faits: un taux excessif de l’impôt et l’évasion fiscale, ne saurait être mise en doute, les auteurs les plus considérables l’ont démontré lumineusement (2). Le corollaire logique de cette règle est que, chaque fois que des taux prohibitifs ont été abaïissés, le rendement n’a diminué que très peu, les déclarations - devenant plus sincères, et même, ainsi que cela s’est produit dans certains pays, le rendement loin de décroître a augmenté.

M. Bokanowski en citait les exemples suivants (3) : « Dans le canton de Zurich, de 1913 à 1917, l'impôt sur « la fortune était du taux de 4,3/4 %, l'impôt sur le «revenu de 9,1% %,. A ces taux, la moyenne du rendement « de ces deux impôts a été d'environ 12 millions par an. « En 1921, on a modifié les taux. L’impôt sur la fortune « qui était de 4,57 % est passé suivant les catégories de € 1,5 % à 2,5 %. L’impôt sur le revenu est passé de9,5 %

(1) J. off., Chambre, Débats, séance du 21 novembre 1925, p. 3861.

(2) Alix, Traité élémentaire de science des finances et de législation financière, p. 473, 5° édit., 1927.

(3) J. off., Chambre, Débats, séance du 2 décembre 1925, p. 3939.

« à 6 % en moyenne. L'année suivante le rendement a « été triplé.

« Aux Etats-Unis, en 1922, avec un impôt cédulaire « et un impôt général atteignant au total un maximum « de 73%, le total des recettes de l'Etat s’élevait à 1.500 mil- « lions de dollars. L’année suivante le maximum est « ramené de 73 % à 58 %, les rentrées passent de 1.500 « à 1.825 millions. En 1925, encouragé par les résultats « de cette expérience, M. Mellon a fait décider que le « total des impôts au lieu de 58 % ne serait que de 25 %, « et les résultats de l’année lui permettent déjà d’annon- « cer que la recette sera supérieure à celle de l’année « dernière (1). » |

Nous ne croyons pas que les conclusions à tirer de ces faits soient aussi simples que ces deux exemples peuvent le laisser supposer. Car l’augmentation des recettes certainement résulte beaucoup plus de l’accroissement de l’activité économique de ces deux pays, après la guerre, que de la diminution des tarifs (2).

En France,le taux de l’impôt général a été réduit de 60 à 30 % à partir de l’année 1927 (loi du 4 août 1926). Le rendement est passé de 3.011 millions en 1926 à 2.247 millions en 1927, c’est-à-dire qu’à une réduction de moitié dans le taux, n’a correspondu qu’une diminution d’un peu plus du quart (25,37 %) dans le produit de l'impôt.

Pour avoir une notion de l'importance de l'effort fiscal que s’impose actuellement le pays, il faut détermi-

(1) Du Bulletin de statistique et de législation comparée (mai 1927), nous avons extrait les indications suivantes sur le rendement des impôts sur le revenu en Amérique :

(en dollars)

1926 1927 1928 1929 résultats résultats prévisions prévisions 1.982.040.088 2.224.992.000 2.165.000.000 2.065.000.000

(2) En Suède, le taux légal des impôts sur le revenu fut réduit, pour l'exercice 1926-1927 (127 juillet-30 juin), de 170 à 160 %. Le rendement diminua dans une proportion à peine plus faible : Exercice 1925-1926 . . . . . . . 148.128.000 couronnes Exercice 1926-1927 . . . . . . . 142.000.000 couronnes (Bulletin de statistique et de législation comparée, janvier 1928).

ner, d’une part le revenu moyen de la France, et d’autre part, sa charge fiscale globale. Le rapport de ces deux termes donnera une idée du prélèvement opéré sur la fortune privée, sans beaucoup de précision d’ailleurs, étant donné les difficultés que soulève la détermination du premier facteur : le revenu total annuel de la France.

La fortune de la France, avant 1914, était le plus généralement évaluée à un chiffre variant entre 325 (1) et 300 milliards (2), son revenu était estimé entre 30 et 38 milliards (3) et (4).

À l’heure actuelle, on admet le plus souvent, pour l’évaluation de la fortune de la France, un chiffre avoisinant 1.500 ou 1.600 milliards. Le montant du revenu annuel paraît devoir être fixé au maximum à {80 milliards (5).

La section financière de la Société des Nations a adopté le mode d’évaluation suivant pour le calcul du revenu national des divers pays, pour les années d’après guerre. Ce dernier est évalué à : 60 % des revenus d’avant 1914 variant comme l'indice des prix de gros et cette partie des revenus est réduite, pour tenir compte des résultats de la guerre, de 10 % pour l’Angleterre et 30 % pour la France, l’Allemagne et l'Italie, les 40 % restant des revenus d'avant guerre variant deux fois moins vite que l’indice des prix de gros.

Ce système a été appliqué avec une variante par certains auteurs (6), qui ont pris au lieu des indices des prix

(1) Eugène d’Eichtal, dans «Revenus privés et revenu national », Journal de la Société de statistique de Paris, mai 1917.

(2) Raoul Péret, Population, budget, fortune et dette publique de la France.

(3) M. du Vivier de Streel l’évalue à 32 milliards dans « L’insuffisance des revenus privés de la France » (Revue de Paris, 127 novembre 1927). M. Clémentel l’estime à 35 milliards dans L'inventaire de la silualion financière de la France.

(4) Diverses publications de la Société des Nations et notamment la Conférence financière internationale de Bruxelles, 1920. Rapport n° 4, Finances publiques, adoptent le chiffre de 38 milliards.

(5) Edgar AIix, Trailé élémentaire de science des finances et de lé gislation financière française, 1927, p. 1014 à 1018.

(6) Jean Dessirier, dans Bulletin de statistique générale de la france, juillet 1925. 4

PJ ATEN Ur AMD

SÈS CAUSES 41

de gros, ceux des prix de détail, comme fournissant «une « mesure plus exacte des variations du coût de la vie « auxquelles tendent à s’adapter les revenus de la partie « la plus nombreuse de la population ». Suivant l’un ou l’autre de ces deux systèmes et en prenant les bases suivantes :

Revenu de la France en 1914 : 38 milliards.

a) Indices des prix de gros: en janvier 1929 644

b) Indices des prix de détail : —— 599

On arrive à un revenu global de: a) 136 milliards et b) 127 milliards.

Le mode de calcui, assez arbitraire, retenu par l’organisme financier de la Société des Nations ne semble pas pouvoir donner des renseignements très précis et très exacts. Les résultats qu'il fait apparaître sont, sans aucun doute, au-dessous de la réalité.

Les principales méthodes de détermination du revenu national sont celles soit de la statistique personnelle, soit de la statistique réelle. Dès le xvrie siècle des économistes ont essayé (1), en se servant de ces méthodes, d'apprécier le montant des charges fiscales comparé au chiffre du revenu global, Actuellement, c’est-à-dire depuis la fin de la guerre, aucune tentative, d’après une de ces méthodes, n’a été faite, à notre connaissance du moins, Nous avons essayé de reconstituer, d’après leurs règles, le revenu actuel, mais l’imprécision de certaines données ôte toute valeur rigoureuse aux chiffres ainsi obtenus.

En résumé, la plupart des chiffres fournis par les divers auteurs comme expression du revenu national actuel non seulement -ne sont suivis d'aucune indication sur le mode de calcul auquel ils ont donné lieu, mais encore varient dans des proportions considérables : de 130 à 200 milliards.

Ainsi, avons-nous été réduit à retenir un chiffré, qui

(1) M. Vignes, dans son ouvrage Histoire des doctrines sur l'impôt en France, p. 387 et suiv., analyse les travaux effectués dans ce but par Dupré de Saint-Maur et Mirabeau le père,

n’est que la moyenne entre les estimations extrêmes, soit 170 milliards.

Les résultats de l’exercice 1928 font apparaître pour les ressources de l'Etat 46 milliards, pour celles effectuées au profit de la Caisse d'amortissement, une somme de 6 milliards et demi, au total 52 milliards %, à laquelle il convient d'ajouter les 7 milliards 4%, perçus au titre des budgets locaux, soit un total de 60 milliards.

Les charges fiscales actuelles atteignent done au minimum le tiers du revenu national.

Toutes les diverses statistiques concordent sur ce point et leurs estimations font apparaître dès 1925 une proportion voisine de 30 %.

Année 1924 Année 1925

M: Désirier.(6p: GE) ROUES SSP bye M: Clémentel.:#4 757747 94100 M:Virail Jordan (1)-632 20092

De pareils prélèvements sur les fortunes privées sont dangereux pour l’économie du pays qui les subit (2), et par leur exagération lassent le patriotisme des contribuables et créent un sentiment collectif d’amoralité fiscale et des mouvements généralisés de fraude. Aïnsi apparaît la nécessité de ne pas donner à notre système d'impôts l’apparence de ces « lois iniques » auxquelles les Pères de l'Eglise dénient tout caractère d'obligation morale, et sans approuver aucunement l’opinion suivante de M. Paul Leroy-Beaulieu, on ne peut que constater

(1) Foreign Press Service, année 1925.

(2) Le Président des Etats-Unis M. Coolidge, dans son Message au Congrès américain du 6 décembre 1926, apprécie en ces termes les effets de la diminution des impôts sur l’économie générale du pays :

« Dans l’espace de 5 ans il y a eu trois réductions importantes « des impôts. Ces réductions ont eu pour résultat direct de per- « mettre au peuple de conserver une forte proportion de ses gains « pour ses propres besoins et pour les placements productifs. C’est « à cela et probablement à cela plus qu’à toute autre cause, qu’est « due la grande prospérité dont ce pays jouit actuellement sous « tous les rapports. »

combien nos contemporains l’ont vite et parfaitement comprise.

« Un impôt hautement progressif, même entouré de toutes les formes légales, n’est pas une loi qui oblige la conscience individuelle. Le citoyen est placé par des taxes de ce genre en état de légitime défense, et il a le droit moral de recourir à tous les moyens possibles pour détourner de lui la confiscation détournée et dissimulée dont on le menace ».

$ II. — Zourdeur croissante des impôts sur le revenu.

À. — FINANCES DE L'ETAT. — 17e période (de 1791 à 1914). — A la veille de la guerre, le système d’impôts directs en vigueur ne ressemblait en aucune façon à celui conçu par la Constituante, qui en avait créé les principales pièces. La contribution personnelle-mobilière (lois des 13 janvier, 18 février 1791 et 21 avril 1832), la contribution foncière (loi des 23 novembre-1e7 décembre 1790), transformée en impôt de quotité par la loi du 8 août 1890 en ce qui concerne la contribution foncière des propriétés bâties et par celle du 29 mars 1914 pour la contribution foncière des propriétés non bâties, étaient destinées à frapper l’ensemble des facultés contributives. Les besoins financiers nécessitèrent la création de la contribution des patentes (loi des 21-27 mars 1791), de l’impôt des portes et fenêtres (loi du 4 frimaire an VIT) et enfin de l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières (loi du 29 juin 1872). L’assiette des. quatre premières contributions incombaït à l’administration des Contributions directes, et leur principal supportait des centimes additionnels départementaux et communaux. L'établissement du dernier impôt était effectué par l’administration de l'Enregistrement.

Ce système fiscal formait un ensemble disparate, trop rigide, manquant d’élasticité, et hors d’état de procurer les ressources nécessaires à l’équilibre des budgets, dont

le déficit annuel croissait de plus en plus. « La France emprisonnée dans le cadre étroit de ses vieux impôts, incapable d’en tirer le moindre produit supplémentaire, s’enlisait dans la politique des emprunts non amortis et non gagés » (1).

En 1893 le budget s'élevait à 3 milliards 300 millions, en 1914 à 5 milliards 300 millions, présentait un déficit de 794 millions et ne procurait aucune des ressources nécessaires aux dépenses extraordinaires du Maroc et des ministères de la Guerre et de la Marine (1 milliard 830 millions). Le rapporteur de la Commission des Finances du Sénat disait en 1914: « Le budget laisse les choses en état, il ne comble pas le déficit, il laisse à l’exercice 1915 le soin de nous sortir d’embarras », et plus loin : « Nous allons commencer l’assainissement de nos finances en émettant un emprunt » (2). Ainsi, au 31 décembre 1913, la dette de l'Etat s'élevait à 31 milliards 594 millions, alors qu’en Angleterre elle n’était que de 1 milliard de livres.

L’Angleterre depuis 1842 (3), la Prusse depuis 1851 (4), et tous les Etats allemands depuis la fin du xix® siècle, l'Italie depuis 1864, la Norvège et la Suède depuis 1892 (5), les Etats-Unis depuis 1894 (6), l'Autriche depuis 1896 (7), l'Espagne depuis 1900 (8), avaient des systèmes d'impôts personnels sur les revenus, constituant sinon l’armature, du moins une des pièces maîtresses de leur fiscalité (9).

(1) J. ofj., Chambre, Documents, 1917, annexe 3044, p, 450.

(2) J. off, Sénat, Débats, séance du 17 juin 1914.

(3) L’income-tax créé par Pitt en 1798 comme impôt de guerre fut supprimé après le traité de 1815 et rétabli en 1842 par Sir Robert Peel.

(4) Le Klassensteuer (impôt des classes) existait dès le début du xix® siècle. L’Einkommensteuer fut établi en 1851 et modifié profondément en 1891.

(5) Loi du 29 juin 1892.

(6) Loi du 27 août 1894 sur l’income-tax.

(7) Loi du 25 octobre 1886 concernant les impôts directs personnels.

(8) Loi du 27 mars 1900,

(9) « L’income-tax est le centre et l’ancre de salut du système financier de l'Angleterre ». Chancelier Llyod George, Budget speech du 29 avril 1909.

La France n’était pas restée étrangère à ce grand mouvement. La loi du 29 juin 1872 constitue déjà une bien modeste tentative, Cependant, depuis 1848, de nombreux projets étaient venus en discussion devant le Parlement (71 au total) (1), et aucun n’avait abouti. Finalement le projet d’impôt général sur le revenu, déposé le 7 février 1907 à la Chambre au nom du gouvernement par M. Caillaux, ministre des Finances, fut voté le 9 mars 1909 par la Chambre et le 15 juillet 1914 par le Sénat.

Les controverses passionnées qui, depuis 1848, agitaient partisans et adversaires étaient responsables du système incomplet dont on venait, à la veille de la guerre, de doter le pays. L'impôt général, seul, avait été établi, sans son fondement nécessaire : les impôts cédulaires (2).

Alors que déjà s’amoncelaient, depuis plusieurs années, les nuages précurseurs de la grande tourmente, il a fallu la menace de la guerre pour qu’enfin fût posée la première pierre de notre système d’impôts sur le revenu. En cela, les hommes d'Etat républicains n’avaient fait que suivre la politique financière de l’ancien régime. « Dans les mo- « ments de grande crise, dans les moments où un danger « imminent demande la concentration de toutes les forces « vives du pays, on choisit toujours l’impôt direct : taille « ou fouages ; au cours des xIV® et xv® siècles ainsi agi- « rent les Etats généraux de 1356 et 1357 après le désastre de Poitiers, ceux de 1423 quand un roi anglais occupait Paris, ceux de 1425, 1427, 1428, pour sauver Orléans « avant l’apparition de Jeanne d’Arc (3) ».

LS

(1) J. off., Chambre, Documents, 1907, annexe 1053.

(2) J. off., Chambre, Documents, 1917, annexe 3044.

«En France, avant la guerre, on n’a pas su, ou voulu, ou 0sé substituer à nos vieilles contributions le souple et fécond système d'impôts sur le revenu, que beaucoup d’entre nous préconisaient avec tant d’insistance depuis des années. Lentement, avec timidité, on avait à peine commencé la réforme. Et quand la guerre est survenue, elle nous a trouvés sans armes fiscales, démunis devant les formidables exigences de l’heure, incapables, sans de cruelles injustices à l'égard des contribuables peu fortunés, de tirer un supplément de ressources de nos contributions boiteuses et stériles. »

(3) Clamageran, Histoire de l’impôt en France.

Malheureusement le fardeau qui incombe alors aux contribuables devient accablant, discrédite les impôts établis et rend odieux ceux qui, nouvellement créés, n’ont pas encore été adaptés, ou n’ont pas encore reçu la consécration d’un long usage. C’est ce que Forbonnais (1) faisait observer, un siècle et demi avant, en remärquant que si le dixième, établi en France en 1710, l’eût été vingt ans plus tôt, la France se fût trouvée dans un état moins misérable à la fin du règne de Louis XIV.

2e période (de 1915 à 1918). — Notre politique financière ne pouvait être qu’une politique d'abstention fis-

(En milliers de francs)

Impôts Ex. 1916 Ex:1917 Ex. 1918

Contribution foncière des ee

priétés bâties. . . . 111.830 113.083 141.849 Contribution foncière des pro-

priétés non bâties. . . 66.156 65.914 80.355 Impôt sur les bénéfices com- |

merciaux . . 108.473 | Impôt sur les bénéfices agri- |

COlES Re 1.226 | Impôt sur les bénéfices non : |

commerciaux . . 3.374 | Impôt sur les traitements et |

salaires . . . 36.088 | Impôt sur les re venus ‘des va-

leurs mobilières. . . ; 181.432 242.423 252.844 Impôt général surlerevenu. . 32.465 200.886 363.236

LOCATION ETS 391.883 622.306 987.445 |

: Total des recettes budgétaires Tin ee. 61872000 164492 000 1522820000

cale, d'emprunts systématiques et d'émission de papiermonnaie, véritable emprunt forcé. Des esprits avertis (2)

(1) Forbonnais (1722-1800), Recherches et considérations sur les finances de la France depuis l'an 1595 jusqu’à l’an 1721.

(2) M. Gaston Jèze écrivait à cette époque : « La morale politique et financière exige le recours formidable et immédiat à l'impôt ».

SR TR MP les res D Ne

réclamaient bien une politique fiscale, mais elle n’était pas possible : les impôts indirects de consommation, de transmission ayant leur productivité amoindrie par la crise, et les impôts directs incapables de productivité élevée. Le 31 juillet 1917 la loi organique des impôts cédu- -laires était votée, mais leur rendement ne pouvait être, au début, qu'insignifiant, ainsi que l'indique le tableau page 16.

Si nous comparons notre situation à celle de l’Angleterre, nous apercevons l’énorme différence d’effort fiscal fourni par les deux pays : Budget 1916 (1) (du 1er janvier au 31 décembre pour la France, du 6 avril 1916 au 6 avril 1917 pour l’Angleterre).

(En milliers de francs)

| Recettes budgétaires Impôts directs

totales seulement (a)

Angleterre ui 12.556.875 8.028.125 ÉranCe sr dem 5.206.432 1.946.748

(a) (y compris les droits d’enregistrement et de timbre, et des prévisions pour la contribution des bénéfices de guerre.)

En 1914, les recettes d'impôts étaient en Angleterre de 4.100 millions et ont été portées au cours de l’exercice 1919 à 23 milliards 500 milllions alors que les nôtres partant de 4.115 millions pour 1914 n’atteignent en 1919 que péniblement 9 milliards. Du 1er août 1914 au 31 décembre 1919 le montant global des dépenses s’est élevé à 200 milliards couverts à raison de 136 milliards par des emprunts intérieurs, 31 milliards par des emprunts étrangers, 33 milliards par des impôts, dont environ 8 milliards 800 millions d'impôts sur les revenus, soit une proportion légèrement supérieure à 10 %.

Les dépenses de guerre ont été alimentées :

(1) J. off, Chambre, Documents, 1917, annexe 3044, p. 456. R. — 2