CHAPITRE PREMIER

MESURES PRÉVENTIVES DES FRAUDES SUR LES REVENUS DES VALEURS MOBILIÈRES.

La fraude qui sévit avec le plus de facilité et en même temps avec le plus de force est celle à laquelle donnent lieu les valeurs et les capitaux mobiliers. Que ce soit en matière d'impôt général sur le revenu, ou en matière d'impôt sur les successions, cette dissimulation apparaît la plus étendue, la plus désastreuse, pour le recouvrement de nos impôts. C’est pourquoi, depuis 1923, le législateur s’est acharné à essayer de restreindre cette évasion, de la limiter, même au prix de moyens extrêmes et excessifs. Il a cherché le remède soit dans l'institution du carnet de coupons, soit dans celle du bordereau de coupons, soit dans celle du précompte, soit dans une réforme complète du régime des valeurs mobilières. Ces remèdes héroïques ont dû être abandonnés devant l’émotion qu'ils suscitèrent dans toute la France. M. de Lasteyrie, avec raison, les jugeait aussi sévèrement, en disant qu'ils ne pouvaient que « porter un grave coup au crédit public, faciliter l’évasion fiscale et porter atteinte à notre change ».

$ Ier. — Le bordereau de coupons.

Les systèmes du bordereau et du carnet de coupons ont eu une histoire parlementaire intimement liée. Le premier proposé fut le bordereau ; objet d’un projet de loi déposé par le gouvernement en 1922, il fut remplacé, au cours de la discussion du budget de 1923, par le sys-

tème du carnet. Celui-ci, repoussé d’abord par le gouvernement, puis adopté par lui, fut finalement délaissé, et le gouvernement accepta la formule du bordereau, qui avait été reprise par M. Isaac, député. Le bordereau voté le 22 mars 1924 fut abrogé par la loi du 13 juillet 1925 sans avoir été appliqué.

Le système établi par les articles 61 à 68 de la loi du 22 mars 1924 et par les articles 1 à 18 du décret du 20 septembre 1924 repose sur une série d’obligations incombant aux personnes dont la profession comporte, à titre habituel, le paiement de revenus des valeurs mobilières.

19 Toutes ces personnes, visées à l’article 17 du décret du 16 septembre 1924, doivent adresser au ministre des Finances une demande d’autorisation, soit dans le mois suivant la publication du décret, soit un mois avant l’exercice de ces opérations, pour les personnes qui l’entreprendraient ultérieurement. Les décisions du ministre sont publiées au Journal officiel, les autorisations sont essentiellement révocables, sauf recours au Conseil d’Etat. Cette disposition avait pour but de faire connaître à l'Administration tous les établissements où des coupons peuvent être présentés à l’encaissement et d'interdire ces opérations à tous ceux dont la moralité paraîtrait douteuse au premier chef et dont l’honnêteté fiscale aurait été prise en défaut.

20 La deuxième obligation est de n’effectuer le payement des revenus de valeurs mobilières que sur la production de certaines pièces, différentes suivant que les coupons sont ou non de provenance française. Pour le payement des premiers, les établissements, ayant obtenu l'autorisation prévue à l’article 61, doivent exiger du requérant la production d’un bordéreau nominatif dont la forme est déterminée par l’article 4 du décret. Aucune distinction n’est faite entre les titres nominatifs et les titres au porteur (1). Le dernier alinéa de l’article 62

(1) Mais les revenus des premiers ne comportant pas dé coupons peuvent être, par Ià même, payés sans production de bordereau.

prévoit certains cas de dispense du bordereau (1), ainsi que l’article 3 du décret (2).

Par ailleurs toutes les indications à mentionner sur les bordereaux sont prévues à l’article 62 de la loi (art. 4 du décret). Toute personne présentant des coupons à l’encaissement doit justifier de son identité (l’art. 5 du décret mentionne, d’une façon non limitative d’ailleurs, les pièces justificatives à fournir),

En ce qui concerne le payement des coupons en provenance de l'étranger, l’article 66 exige la production soit de bordereaux nominatifs, soit, lorsque la partie prenante réside à l'étranger, d’affidavit dressés dans les conditions fixées par le décret du 21 juin 1914, portant règlement d'administration publique pour l’exécution du titre IIT de la loi du 29 mars 1914. La définition des coupons en provenance de l'étranger est donnée par l’énumération faite par l’article 7 du décret du 16 septembre 1924.

3° Les établissements doivent classer les bordereaux et les conserver pendant 5 ans à la disposition de l’Administration. L'article 64 de la loi donnait, nous l’avons déjà vu, un droit de contrôle général aux contrôleurs des Contributions directes, qui pouvaient consulter tous les registres et livres de comptes tenus par les établissements.

Tel apparaît, ainsi résumé dans son dernier état, le système du bordereau de coupons. Que valait-il exactement ? Au point de vue des contribuables, la seule formalité qui en résulta était la production obligatoire des pièces d'identité lors du paiement des coupons. La rédaction d’un bordereau de coupons n’est pas en effet chose

(1) Pour les coupons payés à leurs clients, lorsque les établissements en encaissent le montant soit auprès d’autres maisons, soit auprès des sociétés émettrices elles-mêmes ou de comptables publics — pour les coupons des titres déposés dan leurs caisses si le montant en est inscrit sur un compte ouvert chez eux au nom des déposants. Cr

(2) Pour les coupons de titres dont les établissements sont propriétaires et pour les intérêts des valeurs dont le revenu est exempt de l’impôt général.

nouvelle. Tous les établissements font rédiger, lors de la présentation de coupons à l’encaissement, un bordereau où sont détaillés les divers titres et le montant des dividendes ou intérêts y afférents. Dans la généralité des cas, ce bordereau est même rédigé en double par les employés de banque. Les plus gros ennuis auraient été pour les étrangers obligés de produire des affidavit.

Ce système ne présentait donc aucune gêne sensible pour les contribuables, c'était surtout une menace qu'ils voyaient se dessiner, par le moyen ainsi donné au fise de recenser leur fortune mobilière. On a cru voir dans cette mesure ce que M. Vincent Auriol appelait la mise au nominatif du coupon, en laissant le titre au porteur. Cela explique l’émotion considérable soulevée par le vote des articles 61 à 68, disproportionnée avec la très faible obligation supplémentaire qu’on exigeait des contribuables. Le motif en est très bien mis en relief par le rapporteur de la Commission des Finances de la Chambre de 1925.

« Ainsi l’Administration connaîtrait les éléments de « la constitution du portefeuille de chaque contribuable ; « elle saurait si il a préféré les valeurs françaises ou les « valeurs étrangères, les fonds de l'Etat ou les actions et « les obligations des sociétés privées. La composition qua- « litative de la fortune de chaque contribuable serait « mise sous les yeux de l'Administration alors que la seule « chose qui puisse lui importer vraiment, c’est le mon- « tant du revenu encaissé annuellement par le contri- « buable ».

Des obligations plus lourdes incombaient par contre aux établissements de crédit, non pas d’ailleurs du fait de la rédaction des bordereaux de coupons, qui est une chose courante depuis longtemps dans toutes les banques, mais parce qu'ils auraient été tenus de les conserver pendant 5 ans, et surtout de les classer dans l’ordre alphabétique. C’était là le seul surcroît de travail matériel et de paperasserie que la loi leur imposait, et il aurait été évidemment peu de chose pour la majorité des banques. Plus lourde était la responsabilité qui leur aurait incombé

et que la loi du 22 mars 1924 sanctionnait sévèrement (art. 67).

Mais sur ce point, on peut penser que l’administration des Contributions directes, qui a toujours fait, jusqu'alors, une application excessivement modérée des pénalités fiscales dont elle dispose, aurait agi avec la même largeur d'idées. |

Enfin l’application du système du bordereau de coupons a paru au législateur une charge trop lourde pour l’Administration. « Quant à celle-ci, écrivait le rapporteur de la Commission des Finances de la Chambre en 1925, dont le personnel suffit déjà à peine à la lourde tâche qui lui incombe, il lui aurait fallu se livrer à un immense travail de copie, de centralisation, de recoupement des bordereaux, à tout un labeur d’apurement qui compliquerait infiniment sa besogne ».

Pour lui éviter ce travail de copie, le projet de loi primitif prévoyait qu’au lieu de conserver les bordereaux, les établissements de crédit devraient chaque année les envoyer à l'administration des Contributions directes.

Cette bonne intention rappelle un peu la fable de l’ours et du dormeur, de La Fontaine. S’exprimant au sujet du flot immense de paperasserie sous lequel l'Administration aurait été noyée, M. Vincent Auriol disait le 22 février 1924 à la Tribune de la Chambre :

« Comment voulez-vous que demain le contrôleur de « chaque canton puisse se reconnaître dans le flot de « paperasses, de feuilles innombrables, qui lui vont venir « de partout, de toutes les banques ? Il sera comme le « garde d’un jardin immense qui est seul pour mettre « en tas les feuilles qui tombent, avec cette différence « que ces feuilles ne tomberont pas qu’à l’automne, elles « tomberont chaque jour de l’année ».

Il est évident, par ailleurs, que le système de copie des bordereaux de coupons n’était qu’un pis aller. Ces recherches auraient nécessité un travail d’une assez longue haleine que le personnel actuel des contrôleurs des Contributions directes aurait pu difficilement assurer.

La loi du 13 juillet 1925, article 23, sonna le glas du bordereau de coupon, et abrogea les articles 61 à 64 et 66 à 68 de la loi du 22 mars 1924. Le rapporteur de la Commission des Finances du Sénat (1) en dressa ainsi l’épithaphe : « Le système imaginé par la loi du 22 mars 1924 a soulevé dans l’opinion générale une opposition si unanime et si justifiée, il a provoqué un tel exode des capitaux, qu'il s’est trouvé définitivement condamné avant d’avoir été appliqué ».

Le système n’était pourtant gênant que pour les banques et l'Administration, et ces protestations véhémentes étaient peut-être la preuve qu'il s’agissait d’un moyen efficace de contrôle. Cependant, le législateur a vu, selon nous, beaucoup trop grand, en exigeant des banques presque une collaboration avec le Trésor, en les forçant à opérer toute une série de discriminations sur les comptes, sur les titres remis en dépôt, etc... Le contribuable ne ressentait aucune gêne sensible, mais il sentait le contrôle occulte du fise sur les opérations qu'il effectuait, les revenus qu’il touchait, et cela suffit pour provoquer un grand nombre de retraits des dépôts en banque et l’expatriation des capitaux.

Il faut regretter que la loi du 13 juillet 1925 (art. 23) ait purement et simplement abrogé toutes les dispositions que nous venons de résumer. Il serait utile de rétablir la nécessité de l’autorisation visée à l’article 61, dans l’intérêt même du public d’ailleurs. D'autre part, l’article 64 définissait nettement les pouvoirs de contrôle et l’étendue du droit de communication que les agents des Contributions directes posséderaient à l’égard des établissements de crédit et des sociétés par actions. À moins d'admettre que le décret de fusion du 19 septembre 1926 ait pu donner implicitement aux contrôleurs des Contributions directes le droit, jusqu'alors refusé, que possèdent les inspecteursadjoints de l’Enregistrement en vertu de l’article 32 de la loi du 4 avril 1926, on doit leur dénier tout droit de

(1) M. Chéron, J. off, Sénat, Documents, 1925, annexe 140, p.149,rapport fait au nom de la Commission des Finances du Sénat.

regard sur les documents autres que les documents comptables. Nous rappellerons qu'aucune des instructions admi-: nistratives n’a prévu l'exercice de tels droits, et qu’elles admettent que n’importe quelle société par actions peut refuser les registres où sont consignés les noms des propriétaires d’actions nominatives ou un document de même sorte.

De plus, on s’est arrêté, au point de vue de l’utilisation du bordereau de coupons, à un système extrême. Il eût été plus simple d'établir que le contrôleur pourrait simplement prendre les bordereaux qui lui paraîtraient utiles, un an, par exemple, après la date du paiement des coupons. De ce fait, tout travail matériel pour les banques était supprimé, les bordereaux n'étant plus classés par ordre alphabétique, et aussi pour l'Administration qui se serait bornée à prélever les seuls bordereaux intéressants.

L'expérience du bordereau de coupons ne doit pas rester inutile ; certes, il serait vain de vouloir rétablir, même d’une manière détournée, un système aussi décrié. Mais puisque les bordereaux existent dans les banques, il est nécessaire de bien spécifier les droits d’investigation de l’administration des Contributions directes à cet égard et de les étendre, comme le faisait l’article 64, pour permettre une utilisation rationnelle de tous ces documents.

$ IT. — Le carnet de coupons.

Le bordereau de coupons est le seul moyen de contrôle qui n’exige aucune formalité de la part du contribuable. Sa suppression a eu ceci d'étonnant, qu’elle allait entraîner, par l’établissement du carnet de coupons, des obligations bien plus gênantes et plus strictes pour les rentiers. Ainsi que le faisait remarquer M. Pietri (1), « le meilleur « argument qu’on à presque toujours offert à l'actif du « carnet de coupons est qu'il valait mieux que le borde- « reau, et cet argument est bien faible. En effet, le borde-

(1) J. off, Chambre, Débats, p. 710, séance du 12 juillet 1925.

« reau laisse le contribuable tranquille, mais il persécute « l'Administration et les banquiers, le carnet de coupons « libère dans une certaine mesure l’agent du fisc et les « banquiers, mais il moleste le contribuable ».

La paternité du carnet de coupons revient à M. Bokanowski, alors rapporteur général de la Commission des Finances de la Chambre en 1922 et 1923 (1). Son établissement fit l’objet d’un projet de loi déposé sur le bureau de la Chambre le 8 février 1923 (2). Délaissé pour le bordereau, il redevint la grande vedette des projets parlementaires après l’abrogation de celui-ci par la loi du 13 juillet 1925. Après quatre ans de discussions, il fut adopté par les articles 24 à 28 de la loi du 4 avril 1926, mais son existence fut brève et il fut abrogé par l’article 27 de la loi du 3 août 1926.

Cette destinée a été étrange si l’on pense que ce système, beaucoup plus vexatoire et inquisitorial que celui du bordereau, a été presque l’objet « d’une adhésion nationale » ainsi que le faisait remarquer un président du Conseil (3), et qu’il a été accepté beaucoup plus aisément que n’importe quel autre moyen d'investigation. Il y a un certain illogisme à voir dans le même temps le législateur refuser aux contrôleurs des Contributions directes le droit de recherche dans les banques, et pourtant transformer chaque contribuable en un comptable pour le fisc, le « mettre en carte ».

La technique du carnet de coupons est simple. C’est un livret sur lequel le propriétaire de titres au porteur doit faire inscrire le montant des coupons qu’il présente à l’encaissement, mais uniquement leur montant global. De ce fait, la simple récapitulation du carnet fait apparaître l’ensemble des revenus mobiliers encaissés par l’intéressé, sans révéler la composition du portefeuille ou la

(1) J. off., Chambre, Documents, 1922, session extraordinaire, annexe 9274.

(2) J. off., Chambre, Documents, 1923, p. 318, annexe 5545.

G) M. Briand, J. ofj., Chambre, Débats, p. 3939, séance du 2 décembre 1925.

nature des coupons payés. Afin d'éviter que les employés de banque puissent avoir, en inscrivant le montant des. coupons touchés, un aperçu de la fortune mobilière du client, les rentiers pouvaient demander à posséder plusieurs carnets. Le contrôleur ne délivrait de carnets que sur justification du domicile. Des sanctions sévères étaient finalement prévues pour les diverses fraudes susceptibles de se produire. Ce système présentait pour le fisc le grand avantage de faire connaître aisément le montant total des revenus touchés. Mais les fraudes résultant de l’évasion des capitaux ayant commencé à prendre de ce chef une plus grande amplitude, la rigueur du principe primitif s’en trouvait considérablement atténuée. Pour l’impôt des successions, l'avantage aurait été bien inférieur, car le carnet ne fait connaître qu’un revenu, et pour en inférer une valeur en capital, il faudrait établir un taux de capitalisation, impossible à déterminer en matière de valeurs mobilières. Le simple examen d’un journal financier fait en effet apparaître, non pas seulement entre les actions et les obligations, mais entre les actions mêmes des taux de capitalisation variant du simple au triple. Au point de vue de l'Administration, le système du carnet de coupons était tout aussi compliqué que celui du bordereau, malgré les affirmations contraires de ses partisans. Chaque contrôleur aurait dû délivrer un très grand nombre de carnets visés par lui, vérifier le domicile réel du redevable, et enfin rassembler les livrets pour la vérification des déclarations, les renvoyer, etc.

Enfin, vis-à-vis des contribuables on allait, pour « atteindre quelques fraudeurs, molester tout le reste de la nation ». On a évalué à environ 8 millions le nombre des individus pour lesquels le carnet de coupons constituerait une obligation totalement inutile et sans intérêt pour le Trésor, du fait de la modicité de leur revenu global et du chiffre élevé du minimum imposable exempté. Cette critique aurait perdu d’ailleurs sa raison d’être si on avait prévu, pour tous les redevables non imposables de toute évidence à l'impôt général, un certificat délivré par le

contrôleur, et qui aurait permis l’encaissement des coupons sans la production du carnet. Pour les autres assujettis, le carnet de coupons eût certainement entraîné une gêne assez grande, il eût, ainsi que l’écrivait M. Pietri, «apporté une nouvelle complication à la profession de contribuable ».

Le même député s’exprimait ainsi sur ce point (1): « Les gros détenteurs de valeurs mobilières, et même ceux d’entre eux qui ne dissimulaient pas leur revenu, se contenteront, s’il leur plaît, de toucher leurs coupons à l'étranger. Vous ne les en empêcherez pas. Les étrangers, eux, cesseront de toucher leur coupons en France, ou bien, ce qui est plus inquiétant, ne voudront plus posséder de valeurs françaises. Remarquez que les petits détenteurs, eux qui n’auront ni les moyens, ni l’idée, j’en aila conviction, de toucher leurs coupons hors de France, se conformeront, tout en les maudissant, aux exigences de la loi ».

Le carnet de coupons présentait à un plus haut point encore que le bordereau le même inconvénient de paperasserie, de déplacements, etc., et de plus imposait aux redevables des formalités vexatoires que le bordereau ne présentait pas pour eux.

Nous avons regretté que la loi du 13 juillet 1925 ait supprimé radicalement toutes les dispositions des articles 61 à 68 de la loi du 22 mars 1924, mais ici on ne peut qu'approuver les termes dans lesquels le gouvernement demanda au Parlement, dans le préambule du projet de la loi du 4 août 1926, l’abrogation totale du carnet de coupons.

« La mesure ne répond pas suffisamment au but « recherché qui est la suppression de la fraude, tant en « matière d'impôt général sur le revenu qu'en matière « d'impôt de transmission par décès ; elle risque par contre « d’être la source d'une évasion plus accentuée de la « matière imposable. Pour ne citer que deux exemples, « l'Administration se trouvera désarmée en cas de perte « du carnet et sa demande de remplacement ; la produc- « tion de l’affidavit peut faciliter la fraude.

(1) J. off., Chambre, Débats, séance du 12 juillet 1925.

« Par contre, le système du carnet de coupons constitue une gêne et un embarras pour le porteur habitué à remplir son devoir fiscal.

« L'heure n’est pas, semble-t-il, de consacrer une expérience dont le produit est aussi incertain que le préjudice est probable, et qui n’a pas été étrangère à l’évasion des capitaux ».

SO

= KR

$ III. — Le système du précompte.

Ce système ne reçut pas la consécration législative, il fut défendu très éloquemment à la Chambre, non seulement par M. Dutreuil qui avait déposé à son sujet un projet de loi, mais encore par certaines personnalités financières, comme M. Pietri. Le système du précompte peut se concevoir de plusieurs façons, soit fonctionnant seul et obligatoire pour tous les titres, soit comme système adventice destiné à ne s'appliquer qu'aux titres au porteur, à l'exception des valeurs nominatives et des titres à endos. C’est cette deuxième sorte de précompte qui retint le plus longtemps l’attention de la Chambre. On en faisait une sorte de contrainte pour les rentiers à faire transformer leurs titres au porteur en titres à endos. Les premiers subissent déjà un impôt de transmission sensiblement plus élevé, mais en plus, au moment de l’encaissement du coupon, une retenue « supp'émentaire et provisionnelle » aurait été effectuée.

Cette retenue aurait été calculée à raison d’une certaine proportion du coupon net à toucher par le rentier. Contre la retenue de ce précomptele porteur devait recevoir une pièce comptable, sorte de « monnaie fiscale », mentionnant la quotité de la retenue subie. Si, à la fin de l’année, le rentier veut se faire rembourser les retenues ainsi effectuées, il devra alors donner son nom, son domicile et renvoyer les vignettes au contrôleur. Ce dernier pourra alors facilement connaître, par un calcul très simple, le montant des revenus mobiliers touchés et ayant

supporté le précompte (1). Le contribuable recevra par la suite, soit la restitution du précompte, soit un récépissé valant pour le paiement de ses impôts directs.

Ce système a eu d’éloquents défenseurs. Certains, comme M. Pietri, le comparant à ceux déjà essayés auparavant, faisaient remarquer qu’il avait sur eux « toute la supériorité du procédé cédulaire sur le procédé personnel ».

D’autres enfin, et entre eux M. Dutreuil, faisaient grand cas des considérations suivantes : « Le Français tient par « dessus tout au secret de sa vie privée et de ses affaires. « Alors que d’autres tirent orgueil et vanité de leur for- « tune, des impôts même qu'ils payent, le Français aimera « mieux payer davantage, à condition que ses voisins et « les autres l’ignorent. Profitons de cette qualité ou de « cette faiblesse, en tous cas de cette particularité d’es- « prit. Que le Trésor encaisse, par le précompte, la com- « mission que le porteur va offrir aux intermédiaires, « hommes de paille ou banquiers étrangers, tel est le but « et en réalité la philosophie de mon amendement ».

C'était là, cependant, un système inapplicable et qui n’aurait changé que peu de chose au degré de sincérité des déclarations.

En premier lieu, il était inapplicable pour l’Administration, les contrôleurs auraient été obligés de se livrer au début de chaque année à des collationnements entre les déclarations et les vignettes de précompte qui auraient exigé un travail aussi long que fastidieux. Pour le service de recouvrement, les imputations du précompte, soit en remboursements, soit en paiements d'impôts, auraient jeté un trouble profond dans chaque perception et auraient pu être la source d’erreurs nombreuses. Pour les contri-

(1) Soit, par exemple, un rentier ayant subi du fait de ces prélèvements une retenue de x francs, pour se faire rembourser il adressera au contrôleur les vignettes qui en font foi. Le contrôleur, au vu de ces vignettes, déterminera aisément le montant des revenus

touchés (R) par le calcul suivant : R = 57 (n % étant le taux du précompte).

buables, il aurait été excessivement vexatoire de se voir ainsi retenir une certaine somme (10 % dans le projet . Dutreuil) qui, ajoutée à l’impôt cédulaire et aux droits de transmission et de timbre, aurait diminué leurs coupons presque de moitié. Quant au remboursement du précompte, il aurait sans aucun doute nécessité des délais assez longs.

Il y avait quelque chose de plus grave encore, le rentier aurait pu croire, chaque fois que le taux de l’impôt général eût dépassé pour lui celui du précompte, qu’il s’acquittait ainsi d’une manière forfaitaire de son impôt général, et qu'il pouvait se dispenser de déclarer le montant exact de ses revenus mobiliers. En fait, le système du précompte n’aurait forcé à plus de sincérité que la masse des contribuables moyens, pour lesquels il y avait plus d'avantages, à payer l’impôt général sur leurs revenus mobiliers qu’à supporter la retenue du précompte (1).

Plusieurs systèmes mixtes avaient également été proposés. Nous citerons ainsi :

La proposition Dessein établissant pour les détenteurs de titres au porteur l’obligation de choisir entre la production du bordereau ou la retenue au profit du Trésor de 5 % du montant brut du coupon encaissé.

La proposition Gounouilhou (2) remplaçait la production du bordereau par celle du carnet de coupons, la surtaxe prévue étant portée de 10 à 20 %.

Ces deux systèmes correspondaient encore plus à l’idée du rachat de l’impôt général, par une surtaxe de l'impôt cédulaire, que celui du précompte. Leur complication, leur caractère vexatoire, n’eut apporté aucune amélioration dans l’assiette de l’impôt.

(1) Le ministre des Finances, M. Doumer, déclarait à la Chambre le 12 février 1926 : « Il y a par contre des contribuables qui ne s’in- « quiètent pas, ce sont ceux qui sont soumis à l’impôt général pour « un coefficient supérieur à 20 %,. Ils considéreront le précompte « comme un forfait et se garderont de faire une déclaration. »

(2) J. off, Chambre, Débats, séance du 22 février 1924.

$ IV. — La suppression du titre au porteur.

Les systèmes du bordereau, du carnet de coupons et du précompte, en plus des objections d'ordre matériel et d’ordre psychologique auxquels ils se heurtent, présentent l'inconvénient de n’avoir pas l'efficacité, la rigueur qui seules peuvent être leur rançon. Ces divers moyens cherchent en effet à connaître la richesse mobilière par ce qu’elle a de plus fluide, de plus insaisissable : son revenu. Le coupon d’un titre au porteur est anonyme dans son essence même. Vouloir l'identifier lors de son encaissement c’est soit imposer aux rentiers des obligations exorbitantes, soit noyer l'Administration dans un flot toujours montant de papiers, aux trois quarts inutiles. De plus le titre au porteur, de par son caractère impersonnel, peut être touché n’importe où, dans n’importe quel pays, et les grosses fortunes peuvent aisément se mettre à l’abri de toutes les mesures de ce genre.

Après l’échec de ces diverses tentatives, il apparut alors que le grand responsable de la fraude, c'était le titre au porteur. Et ainsi, on fut amené à envisager d’abord des réformes partielles dans le régime des valeurs mobilières, puis ensuite la mesure radicale de la suppression du titre au porteur. Dans cette suppression on a vu le remède universel destiné à supprimer l’évasion fiscale, en matière d'impôt général comme en matière d'impôt sur les successions (1).

Le 20 avril 1920, MM. Ernest Lafont, Vincent Auriol et Léon Blum proposèrent un amendement à l’article 43 de la loi créant de nouvelles ressources fiscales, amendement

(1) M. J. L. Dumesnil, J. ofj., Chambre, Débats, séance du 27 janvier 1926 : « Ce qui est certain c’est que toute réforme sérieuse en matière d'impôts suppose nécessairement une modification du régime des valeurs mobilières.

«La réforme des valeurs mobilières a une importance capitale, parce que si vous ne la réalisez pas, sous une forme ou sous une

autre, les effets utiles de la nouvelle législation seront annulés ou presque... »

tendant à la suppression de tous les titres au porteur par leur conversion en titres nominatifs dans le délai de trois mois.

En 1922, MM. Vincent Auriol et Léon Blum proposèrent à nouveau la suppression du titre au porteur, pour le remplacer par un titre transmissible par voie d’endossement. Cet amendement fit l’objet d’un rapport de la Commission des Finances de la Chambre qui conclut à son rejet, d’accord avec le gouvernement (1).

En 1923, le ministre des Finances, M. Doumer, créa une Commission extra-parlementaire, sous la présidence d’un sénateur, M. Fernand Faure, afin d'étudier les modifications et simplifications susceptibles d’être apportées au titre nominatif pour en faciliter la transmission. Les résultats de cette commission furent condensés en un projet de loi (2). Celui-ci sommeilla jusqu’en 1925, époque à laquelle il fut repris par M. Clémentel, ministre des Finances, qui le compléta par le projet d’un titre à endos facultatif. Ces textes ne furent d’ailleurs jamais discutés.

Sous l’empire des besoins budgétaires croissants et de l'insuffisance dans le rendement des impôts, la nécessité de la répression énergique de la fraude apparut encore plus urgente, et le 10 décembre 1925 le ministre des Finances, M. Loucheur, reprenant les idées principales du projet Clémentel, déposait un projet de loi (3) ne supprimant pas le titre au porteur, mais exigeant pour lui seul la formalité du carnet de coupons. La Commission des Finances de la Chambre (4), estimant qu'il y avait lieu de recourir à des moyens plus décisifs, proposa à l’adoption de la Chambre un texte (art. 79 à 84 du rapport) prévoyant, dans un délai

(1) J. off., Chambre, Documents, 1922, p. 533, M. Bokanowski, rapporteur général.

(2) J. off., Chambre, Documents, 1924, annexe 7194.

(3) J. off, Chambre, Documents, 1925, annexe 2208, séance du 10 décembre 1925, projet de loi modifiant le régime des titres nominatifs et créant des titres à ordre.

(4) J. off, Chambre, Documents, 1926, p. 72, annexe 2458, rapport fait au nom de la Commission des Finances sur la modification du régime des valeurs mobilières.

de six mois à partir de la promulgation de la loi, la mise obligatoire des titres au porteur sous la forme nominative ou à ordre. Ce texte discuté à la Chambre fut finalement remanié par suite d’une transaction intervenue le 11 février entre la Commission des Finances et le ministre, et basée sur l'institution du titre à endos faculiatif, avec pour correctif pour les titres restés au porteur l’institution du carnet de coupons (1).

C’est cette dernière formule que consacra la loi du 4 avril 1926. Le sort du carnet de coupons fut tranché par la loi du 4 août 1926 ; il ne subsiste donc plus que le titre à endos, mais facultatif.

Nous examinerons assez sommairement chacun de ces divers projets, car nous croyons que, quel que soit le régime des valeurs mobilières, le contrôle de l’impôt général ne peut porter directement sur la recherche de la valeur en capital des portefeuilles mobiliers. Supposons en effet que toutes les valeurs mobilières soient identifiées, soit par leur forme nominative, soit par la formule de l’endos. Vis-à-vis du fisc, elles ne pourront l’être que si l’endossement ou les mutations de propriété survenues se trouvent inscrits sur les registres de la société, de la ville ou de l’Etat qui les a émises. La vente ne devra donc être parfaite qu’une fois l'enregistrement effectué. Ces registres seront la base essentielle des recherches du fisc. Pour que ces recherches soient efficaces, il faudra en premier lieu effectuer les relevés, c’està-dire rédiger les duplicata de toutes les valeurs. Or, on a évalué à près d’un milliard l’ensemble des titres circulant en France (2), et nous ne pensons pas qu’on ait voulu obliger les contrôleurs d’effectuer cinq à six cent millions de pareils relevés (nous admettons qu’on puisse, dans un même établissement,grouper sur un même bulletin les diverses actions ou obligations appartenant à une seule personne). Admettons encore que ces bulletins aient pu être rédigés, pour les

(1) J. off, Chambre, Documents, 1926, p. 177, annexe 2598.

(2) J. off., Chambre, Débats, p. 585, séance du 8 février 1926. M. Louis Dubois : « En comptant l’ensemble des titres des diverses sociétés anonymes, on approche du milliard. »

tenir au courant il faudra, chaque année, se faire présenter, soit les registres, soit plutôt les avis des mutations survenues, consigner la date de la vente ou de l’acquisition afin de savoir quel est le rentier qui a encaissé le coupon à l’échéance (1). Un tel contrôle serait matériellement impossible. En période normale le nombre des transactions journalières, au comptant et à terme, effectuées à la seule Bourse de Paris varie entre 700 et 800.000 ; et on ne peut raisonnablement vouloir enregistrer toutes ces opérations, dont l’importance ne fera que croître étant donné les habitudes de spéculation que les moyens et petits rentiers sembient ainsi contractées depuis la guerre.

La seule réforme efficace concernerait l’impôt sur les successions, dont les déclarations permettraient indirectement le contrôle plus serré de l’impôt général sur le revenu.

A. Simplifications du titre nominatif. — Le titre nominatif est peu employé en France, en dehors des cas où il est obligatoire d’après le Code civil — valeurs mobilières des mineurs par exemple (loi du 27 février 1880, art. 5). Il est un moyen de crédit difficile à utiliser, et dont le transfert exige une multiplicité décourageante de formalité longues et ennuyeuses. La différence essentielle entre le titre nominatif et le titre au porteur est beaucoup plus que la simple mention du propriétaire sur le premier, elle consiste dans le caractère juridique très différent de ces deux valeurs. Pour les titres au porteur, sous réserve des restrictions apportées par le monopole des agents de change aux opérations de bourse, la propriété se transmet par la simple tradition et peut se prouver par les voies de l’article 2279 du Code civil. Pour les titres nominatifs, on a entouré le transfert de la propriété de certaines garanties destinées à lui donner un caractère certain, et à assurer la protection

(1) Déclaration de M. Doumer, ministre des Finances, à la Chambre, séance du 7 février 1926. « Mais nous voulons, d'autre part, inscrire les transferts de ces titres sur les registres des villes où des sociétés intéressées, afin de pouvoir suivre ses mutations successives, connaître ses différents possesseurs et vérifier ainsi l’exactitude de leurs impositions. »

des incapables. On peut certainement les simplifier, les élaguer de tous les obstacles dont leur vente a été entourée, barricadée presque, mais on risque alors de leur enlever leur caractère juridique spécifique.

Ce caractère est d’ailleurs propre au titre nominatif français, aussi aucun des exemples tirés des législations étrangères n'est-il concluant. Les partisans de l’extension du titre nominatif ont souvent fait valoir l’exemple de l'Angleterre et des Etats-Unis où la nominativité est le régime de droit commun. Mais la forme usuelle des titres anglais ou américains est aussi éloignée de notre titre nominatif que de notre titre au porteur, et de plus le public anglo-saxon se tourne de plus en plus vers la forme au porteur.

Permettre la réalisation rapide et commode des titres nominatifs, accroître et faciliter leur circulation par des avantages fiscaux, constituent le seul domaine très restreint dans lequel le législateur peut agir.

Aussi, s'inspirant surtout des exemples étrangers, a-t-on cherché encore plus la création d’une nouvelle espèce de titre, « le titre nominatif négociable par voie d’endos », moyen terme entre la forme nominative pure et la forme au porteur.

$ V. — Le titre à endos.

MM. Vincent Auriol et Léon Blum en avaient cherché la réalisation, par le dépôt en 1922 d’un amendement ainsi conçu :

«Les titres au porteur ne seront désormais transmissibles « que par voie d’endossement au moyen d’une mention «écrite au verso du titre par le titulaire et portant expres- « sément :

«Transmis par M... (nom, prénoms, qualité et domicile) «à l’ordre de M... (nom, prénoms, qualité et demeure). « Lieu, date et signature.

« La copie textuelle de cette mention sera signifiée par

« lettre recommandée ou par acte extrajudiciaire au siège « de la société, ville, département ou Etat et transcrite « sur un registre spécial appelé registre des endossements. « Le transfert de la propriété ou de l’usufruit du titre pren- « dra date de la signification de l’endossement. La présente « disposition abroge le paragraphe 2 de l’article 35 du Code « de commerce. »

Cette forme de titre n’était pas entièrement nouvelle, la jurisprudence l'avait déjà acceptée (transmission à ordre par voie d’endossement), et là surtout il était possible de faire état des législations étrangères.

Dans ce sens M. Jacques Duboin s’exprimait ainsi (1) :

« Quand nous parlons de titres nominatifs négociables « par voie d’endos, je ne crois pas que nous apportions une « solution révolutionnaire, pour la raison qu’elle est déjà « appliquée en Amérique, aux Etats-Unis, au Canada, en « Angleterre et les porteurs français qui possèdent des « valeurs de ces pays s’y sont parfaitement accoutumés. « L'expérience des pays que j'ai cités n’a jamais nui à leur « expansion économique, ni au développement de leurs « marchés financiers.

« J'y vois un avantage de plus, c’est que les sociétés « payent leurs dividendes au moyen de chèques, on évite « de grands déplacements de numéraire. L'avantage est « double.

« M. J. L. Dumesnil. — Pour confirmer l’observation de « M. Duboin, au sujet de l’existence des titres nominatifs en « Amérique et en Angleterre, je me contenterai d’ajouter « qu’au marché de Wall Street on fait sans difficultés près « de 500.000 mutations par jour. »

Les organismes et la technique bancaires des pays étrangers sont des choses si différentes des institutions françaises correspondantes, la mentalité anglo-saxonne est façonnée par une si longue habitude des opérations de bourse,que leurs exemples ne peuvent guère sur ces points permettre des comparaisons utiles. Ainsi en Angleterre, le Stock Exchange est une société exclusivement privée, indépendante des

(1) J. off., Chambre, Débats, p. 255, séance du 27 janvier 1926.

pouvoirs publies. Aucun monopole d'agent de change n’existe, les « Jober » sont des négociants privés. Les opérations au comptant à Londres sont exceptionnelles, mais le plus généralement sont faites livrables à la fin de liquidation, à une date déterminée le titre est soit levé, soit livré. Enfin l’action nominative y est préférée, parce que l’Angleterre est le pays des grandes fortunes mobilières et immobilières, où les opérations sur les titres mobiliers portent sur de très grosses sommes et sont faites souvent à trois semaines d'échéance.

En Amérique où existent des titres nominatifs, à endos et au porteur, le plus souvent les titres à endos circulent avec le nom de la personne et la mention de l’endos laissés en blanc.

L'expérience faite en ce même domaine par l'Italie était beaucoup plus concluante, elle fut d’ailleurs désastreuse. En 1920 l'Italie se débattait au milieu de difficultés budgétaires, et pour réprimer la fraude, le Gouvernement, par un décret-loi du 24 septembre 1920, supprima le titre au porteur. À peine le décret du 9 juin 1921 établissait-il les modalités d'application d’un système de titre à endos, que le décret du 21 août 1921 en suspendait l'application. Devant la menace, tous les capitaux étrangers, et les capitaux italiens même, quittèrent en masse l’Italie, la rente italienne subit une baisse de 40 % et la lire également.

Le titre à endos français est inspiré de la législation anglaise pour le fond, en excluant la « certification » de signature qui est nécessaire en Angleterre.Par ailleurs, on a fondu en une seule les deux opérations qui s'effectuent pour les titres anglais. Ceux-ci circulent à la bourse, jusqu’à la fin de la période de négociation, sous la forme d’un ticket, sur lequel on inscrit les noms des acquéreurs successifs. A l'échéance du terme le titre est levé par le dernier acquéreur, et ainsi aucune mention d’endos ne figure sur celui-ci. Le titre français est à la fois le ticket et l’acte de transfert (1).

ce M. Palmade, J. off., Chambre, Débats, séance du 8 février

Ce qui s’opposera sans doute, en France, à la généralisation du titre à endos, ce sera l’obligation qui est imposée aux acquéreurs de donner communication de la mention de lendos à l'établissement émetteur, obligation qu’on n’applique pas dans les pays anglo-saxons. Cette signification doit être faite par acte extrajudiciaire ou lettre recommandée, M. Vincent Auriol, défendant son projet, s’exprimait ainsi :

« Telle est la seule formalité dont vous pourriez redou- « ter une gêne, Croyez-vous que ce soit plus gênant pour «le porteur de coupons que d’être obligé d’aller chaque tri- « 1estre signer son bordereau à la banque ?

« Nous laissons le coupon au porteur, nous ne gênons pas « le porteur de coupons lorsqu'il va dans n’importe quelle « ville de France en percevoir le montant, et ce n’est qu’au «moment de la tradition, du transfert et de l’endossement « qu'il y a une seule formalité à remplir, la signification de « cet endossement et du transfert. »

Cette formalité, que les auteurs du projet de titre à ordre tenaient pour négligeable, eut été néanmoins pour les rentiers une gêne considérable et en même temps une source de frais supplémentaires appréciables. Il ne semble pas très pratique de faire intervenir, à chaque transfert de titres, l'officier ministériel « honorable, aimable mais redouté » qu'est l’huissier. La lettre recommandée offre autant d’inconvénients, et elle est également onéreuse. Ces deux formalités augmenteraient sensiblement les frais d'acquisition, déjà élevés, des valeurs mobilières. Elles auraient eu pour effet de réduire sensiblement le volume des transactions en bourse.

Il ne peut plus être question actuellement de supprimer le titre au porteur et de le remplacer par un succédané du titre nominatif. L'exemple de l’Italie, où cette réforme a bouleversé la vie économique du pays, est un enseignement fertile pour la France, pays de même mentalité latine.

Ce serait une régression brutale que de vouloir immobili-

ser le titre au porteur, mobile par excellence, dans un siècle R. — 12

de progrès où tous les efforts tendent à économiser le temps et accroître la vitesse de circulation des échanges dans tous les domaines. Le public français s’est attaché à cette forme de titres, et celle-ci lui a donné le goût de la spéculation ; plus que la recherche d’intérêts ou de dividendes élevés, celle de la plus-value en capital des titres spéculatifs prédomine maintenant chez les rentiers. Peu à peu la vie éconcmique, par ses tendances incompressibles, empiète sur le domaine juridique, qu’elle force à s'adapter à ses nouveaux besoins. Toute mesure qui tend à s’y opposer est destinée à rester vaine.

Ainsi, le titre négociable par voie d’endos, qui a reçu la consécration législative, attend-il encore le décret qui doit régler ses modalités d'application (art. 23 loi du 4 avril 1926).

De toutes ces tentatives, de tous ces débats passionnés, il n’est donc resté que très peu de choses, si ce n’est des réflexions un peu désabusées. Le fisc ne peut pas, que ce soit à sa source ou dans ses manifestations bancaires, saisir efficacement cette richesse mobilière. Traquée à l’intérieur du pays, elle s’évadera et fera fructifier les entreprises étrangères aux dépens des nôtres. Les grandes mesures radicales sont dangereuses et stériles. Il n’en résulte pas pourtant qu'il faille considérer d’un œil serein notre système actuel en se gardant d’y toucher.

Si les menaces précises contre la fraude mobilière restent vaines, le réflexe d’autodéfense suggérant immédiatement de nouveaux moyens d'évasion, il n’en est pas de même des menaces occultes que le fraudeur peut sentir autour de lui, sans pouvoir les identifier, les localiser. Il faut essayer de réaliser ce que nous appellerons cette « atmosphère, cette ambiance ». Le rentier doit sentir, malgré l’absence de formalités pesant sur lui, le contrôle fiscal et, par là même, le redouter, sans défense possible, puisqu'il ne saura pas exactement comment et par quels moyens il se produira. Pour cela il n’y a qu’à donner, sans controverses possibles, à l’administration des Contributions directes ce que M. Chéron appelait « l’exercice » dans toutes les banques, dans les

établissements de crédit, dans les sociétés par actions, chez tous les courtiers, agents de change et autres.

Prévoir ensuite un mode d'utilisation rationnelle des documents tenus par chacune de ces personnes ou sociétés, en laissant aux contrôleurs des Contributions directes le soin de trier dans tout cela les renseignements utiles et ceux encombrants. De cette façon on pourra, par épreuves, contrôler à la fois le capital et les revenus mobiliers. Par ailleurs, chaque fois que le contribuable excipera de la possession soit d’une somme en espèces, soit de valeurs mobilières exemptes légalement de l’impôt général sur le revenu, il n’y aura qu’à en exiger de lui la justification, par ia production des titres et des espèces, ou d’un récépissé de dépôt en banque.

Ainsi extension du droit d'investigation, extension du droit de communication sont à notre sens les seules armes qui puissent permettre un contrôle possible et efficace des revenus des capitaux mobiliers (1).

(1) Nous citerons, pour mémoire seulement, le système conçu

‘par M. Jean Labadie dans son livre Si j'étais Ministre des Finances.

M. Labadie voit dans la démonétisation des billets de banque et leur remplacement par des chèques — à l’exception des petites coupures auxquelles seraient substituées des vignettes au cours limité à la durée de l’exercice financier — un moyen d'empêcher toute tentative d'évasion fiscale.

Les difficultés que rencontre le procédé de paiement par chèque pour s’acclimater en France rendent bien hÿypothétiques les possibilités de réalisation d’un tel système.