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buable, En cas de litige entre ce dernier et le fisc, la contes: tation est portée devant une commission cantonale présidée par un fonctionnaire et se composant de huit autres membres pris parmi des contribuables. Les décisions de cette commission peuvent être portées en appel, soit par le fisc, soit par le contribuable devant une commission provinciale composée également en majorité de représentants des contribuables. |

Aux Pays-Bas, au Danemark et en Autriche, fonctionnent également des commissions locales pour l'assiette des divers impôts sur le revenu.

Cet exposé très sommaire permet de concevoir trois modes de coopération des contribuables et du fisc :

19 Les impositions sont arrêtées dans tous les cas par une commission de taxation, où siègent des contribuables et des fonctionnaires.

29 Les litiges survenant entre le fise et les assujettis sont seuls portés devant des tribunaux composés pour partie de contribuables.

3° Les opérations d’assiette et de contentieux sont toutes deux soumises à des commissions mixtes de redevables et d'agents du gouvernement.

En France, jusqu’à la loi du 4 avril 1926, n’existaient de comrnissions qu’en matière de contributions foncières des propriétés non bâties et des propriétés bâties. Pour cellelà l’article 8 de la loi du 28 mars 1914 prévoit la collaboration, pour la détermination des bases d'imposition, du contrôleur et de cinq classificateurs. En cas de désaccord, le litige est porté devant une commission départementale (art. 9, ibid.) composée de fonctionnaires, de conseillers généraux et d’un agriculteur. Enfin, le maire peut faire appel des décisions de cette dernière commission (art. 10, ibid.) devant une dernière commission siégeant au ministère des Finances. C’est donc iei le troisième système qui s’applique.

Pour la contribution foncière des propriétés bâties, un système tout différent a prévalu. Le contrôleur est simple-

ment assisté du maire et de la commission des répartiteurs, il consigne sur un procès-verbal les indications relatives à chacun des types d'évaluation choisis. Ce document est signé par le maire et les répartiteurs. En cas de désaccord, le procès-verbal est soumis à l'approbation du préfet. La commission des répartiteurs n’a donc ici que très peu de pouvoirs et sert surtout à renseigner le contrôleur.

Pour tous les autres impôts sur le revenu, la procédure suivie jusqu’en 1927 était exclusivement administrative, c'est-à-dire qu’elle ne mettait en jeu, pour l'assiette et pour le contentieux, que des agents de l’Administration, fonctionnaires ou juges administratifs.

La loi du 4 avril 1926 consacre une innovation, encore timide, en instituant deux commissions, l’une en matière de bénéfices non commerciaux, l’autre en matière de bénéfices commerciaux, destinées, non pas à trancher les litiges naissant entre le fisc et les redevables, mais à donner un avis, qui décidera de la charge de la preuve (art. 12 des lois codifiées pour la cédule des bénéfices commerciaux, art. 59 à 62 pour celle des bénéfices non commerciaux). Le recours à la commission prévue à l’article 12 est seulement facultatif pour le contrôleur, tandis que pour les professions non commerciales le recours est obligatoire, lorsque le désaccord persiste avec le contribuable.

Ces deux commissions, à l’exception du président (1) et du secrétaire (2), sont exclusivement composées des représentants des contribuables (art. 12 et 60).

Ce n’est pas là une garantie d’impartialité à l’égard du fisc, qui montre d’ailleurs assez de répugnance à leur faire appel.

La solution donnée par la loi du 4 avril 1926 n’est évidemment qu’un moyen terme, et sans doute un simple acheminement vers l’extension de la coopération du contribuable et de l’administration. Sous laquelle des trois formes indiquées plus haut cette collaboration peut-elle réaliser

(1) Le président du tribunal civil du chef-lieu ou en cas d’empêchement un membre du tribunal.

(2) Un inspecteur des Contributions directes.

le maximum d'efficacité ? C’est là une question d'espèce

pour chacune des cédules, qu’il convient d’étudier séparément.

$ I. — Les commissions de contribuables dans l'assiette de l'impôt des bénéfices commerciaux.

L'avis donné par la commission prévue à l’article 12 des lois codifiées ne peut être sollicité que si le contribuable ne réalise pas un bénéfice supérieur à 50.000 francs, ou n’est pas une des sociétés visées à l’article 10. Nous avons déjà indiqué combien il serait souhaitable d'établir cette discrimination sur une autre base que le bénéfice et bien plutôt sur le chiffre d’affaires.

Si l’on a peur d'imposer, de ce fait, une obligation trop lourde aux moyens commerçants, il n’y a qu’à choisir une limite suffisamment élevée du chiffre d’affaires (500 à 600.000 fr. par exemple). Pour tous les commerçants astreints à la tenue d’une comptabilité, les seules discussions possibles se limitent à des questions de principe, du domaine de la juridiction administrative.

Pour les autres redevables on peut concevoir deux sortes de commissions (1). La première, commission de taxation, arrêterait l’imposition en se basant sur la déclaration du contribuable, les éléments que le contrôleur des Contributions directes pourrait apporter (importance du chiffre d’affaires, conditions d’exercice de la profession, etc.), et au vu du dossier. La décision de cette commission ne pourrait être contestée qu'après l’établissement du rôle, devant le tribunal aministratif et à charge pour le réclamant d'apporter toutes les justifications nécessaires.

La seconde conception possible se rattache plus directement à celle dont s’est inspirée la loi du 4 avril 1926, mais

(1) Le projet déposé au nom du gouvernement par M. Caillaux, ministre des Finances, le 7 février 1907, prévoyait une commission qui aurait assisté le contrôleur dans sa taxation, elle n'aurait eu qu’une voix consultative d’ailleurs, le contrôleur statuant.

avec une autorité plus affirmée. En cas de désaccord, le litige serait soumis à la commission où un véritable débat s’ouvrirait. Le président de la commission jouirait des pouvoirs d'investigation les plus étendus, il pourrait exiger la. production de tous livres ou documents qu'il jugerait utiles, et s’il le juge nécessaire déférer le serment au contribuable. La commission ne donnerait pas d’avis, mais prendrait une décision terminant le conflit. Le recours devant ie tribunal administratif ne pourrait alors porter que sur des questions de droit, la commission étant juge souverain du fait.

La commission, dans les deux cas, serait composée, moitié de fonctionnaires ou de non patentables, et moitié de représentants de commerçants ou industriels offrant toutes garanties d’impartialité et de compétence. La présidence incomberait au juge de paix du canton.

Des deux conceptions indiquées, la seconde nous paraît préférable. La première offrirait les inconvénients suivants :

En premier lieu, étant donné le nombre des assujettis à la cédule des bénéfices commerciaux, on risque de surcharger de travail les membres de la commission et inutilement en partie pour toutes les déclarations qui auraient été admises d’emblée par le contrôleur, c’est-à-dire 25 à 35 % environ. Par ailleurs, ainsi qu’il se produit couramment aujourd’hui, les propositions de rehaussement faites par le contrôleur sont presque toutes acceptées.

En second lieu, l'éducation fiscale du Français, en matière d'impôt sur le revenu, n’est peut-être pas encore assez parfaite, pour qu’on puisse brutalement l’ériger en juge et en taxateur du revenu de ses concitoyens. Ilest préférable auparavant de lui préparer sa tâche et de ne soumettre à son appréciation que les cas typiques, les litiges ayant déjà fait l’objet d’une étude de la part de l’Administration. N'ayant à remplir sa fonction d’arbitre que rarement, il se fera une idée plus haute de sa tâche, et l’accomplira avec plus de conscience. Autrement, la commission risque de devenir un organe permanent, où la politique, qui contamine tout en France, finirait par pénétrer.

La seconde conception évite toutes ces critiques. Elle permet d'établir une assiette beaucoup plus équitable de l'impôt des bénéfices commerciaux. Elle accroîtra également les garanties données au contribuable, jugé dorénavant par un tribunal où figureront ses pairs, et dont la religion pourra être beaucoup mieux éclairée que celle du conseil de préfecture, organisme lointain et embouteillé.

$ II. — L’impôt des bénéfices agricoles.

La critique du mode actuel d’assiette de cette cédule n’est plus à faire. Ses défauts ne tiennent pas seulement à l’imperfection de sa base : le revenu cadastral, mais encore à l’impossibilité d’établir par le jeu de coefficients une répartition équitable de l’impôt. Improductivité, inégalités injustifiables, tels sont les deux vices principaux du système.

Les coefficients uniformes actuels sont un défi au bon sens, si l’on pense à tous les éléments aussi variables dont peuvent dépendre les bénéfices agricoles : qualité des terrains, conditions climatériques, organisation des marchés, facilités des moyens de communication, nature de la maind'œuvre employée, qualités personnelles de l’exploitant, etc... Le revenu cadastral ne peut tenir compte de tous ces facteurs, ses bases d'évaluation étant uniquement des moyennes, Les résultats de la révision de 1910 ont mis en relief les difficultés de la « péréquation » de l’impôt foncier, et les différences injustifiables existant entre départements.

Le système des moyennes, impossible pour toute la France, peut-il être appliqué à l’intérieur de chaque commune ? Et dans l’affirmative comment peut-il être employé ? Voilà, à notre sens, les deux problèmes dont dépende le rendement de cette cédule.

Le premier pose la question de la détermination exacte pour chaque exploitant du bénéfice réel réalisé par lui. Cette question a soulevé d’ardentes polémiques, et il semble bien qu’elle doive être résolue par la négative. Nous avons,

dans la IIIe partie de cette étude, indiqué très nettement notre pensée sur ce point. Les pays étrangers, comme les Pays-Bas, l’Allemagne, où l’on a retenu comme base d'imposition le bénéfice réel basé sur la déclaration de l'exploitant, ne sauraient être pour nous d’un exemple décisif. La petite exploitation, qui est le régime dominant en France, nécessite un. mode d’assiette spécial, laissant en dehors des investigations du fisc les redevables. Seul le système des moyennes nous semble réalisable. Mais pour être équitable on devra abandonner les principes anciens sur lesquels on a voulu l’établir. Il faut, en premier lieu, l'appliquer par commune, et ensuite renoncer à lier ensemble le bénéfice agricole et la valeur locative cadastrale. Le lien qui existe entre ces deux notions : le bénéfice de l’exploitant et le revenu du propriétaire, est trop lâche, trop dépendant de facteurs personnels, trop variable suivant les contrées, pour qu’on puisse espérer déterminer le premier au moyen du second.

La solution du deuxième problème, la détermination d’un système de moyennes communales, ne peut être trouvée que dans l’établissement d’une commission. Cette idée est loin d’être nouvelle, elle a fait l’objet de plusieurs propositions de loi, et fut longuement débattue, notamment lors de la discussion du projet de la loi du 4 avril 1926. Elle aurait trouvé sa formule législative sous la forme de l’article 67 de ce dernier projet :

« Les revenus agricoles, disposait-il, sont pour l’assiette «de l’impôt établis dans les conditions suivantes :

« Une commission cantonale présidée par le juge de paix «assisté du contrôleur des Contributions directes et de «cinq membres désignés par le préfet sur des listes présen- «tées par les associations agricoles détermine annuelle- «ment avant le 31 décembre, sur la proposition des répar- «titeurs de chaque commune, pour le canton et s’il y a lieu «par commune, le revenu net moyen à l’hectare par nature « de culture et par classe, compte tenu des frais de culture «et du cours moyen des récoltes pendant l’année, et s’il «s’agit de pays d'élevage, le bénéfice moyen par tête de

«bétail. En cas de désaccord entre le contrôleur et la com” «mission cantonale, le différend est porté devant une com- «mission siégeant au chef-lieu du département et composée « du directeur des Contributions directes, du directeur des « Contributions indirectes, du directeur de l’Enregistrement, «du directeur des services agricoles et du président de « l'office agricole départemental ou de leurs représentants. «La commission départementale statue, sans toutefois «pouvoir fixer des tarifs excédant de plus de 80 % la valeur « locative réelle actuelle, telle qu’elle résulte des baux à «ferme ou des actes de vente passés au cours des deux der- « nières années dans le département.

«En conformité des tarifs établis comme il est dit ci-des- « sus, le contrôleur des Contributions directes fixe le revenu «imposable. Il peut, à cet effet, demander aux exploi- «tants une déclaration indiquant : 10 la nature de culture de «chacune des parcelles qu’ils exploitent ; 20 dans le cas «où la déclaration des récoltes est obligatoire, le contenu «de cette déclaration ; 3° le nombre de têtes de bétaïii entre- «tenues en moyenne dans la ferme. »

Le système prévu par l’article 67 avait les avantages suivants. Il supprimait l’évaluation forfaitaire basée sur la valeur locative. Il prévoyait une coordination par canton des résultats admis par commune. Il faisait préparer le travail par la commission de répartiteurs, et réservait la plus grande place possible aux représentants des agriculteurs au sein de la commission cantonale.

Les critiques qui ont été faites et ont amené la disjonction de l’article 67 portaient à la fois sur le fond et sur la forme.

Sur le fond, l’établissement d’une commission statuant sur les propositions des répartiteurs a soulevé des objections violentes, visant l’idée même de la collaboration des contribuables et du fisc.

« Il y a des raisons d’ordre psychologique, disait M. de « Monicault (1), qui militent contre ce projet et qui sont

(1) J. off, Chambre, Débats, séance du 10 février 1926.

« importantes. Il ne faut pas tenter la jalousie des gens. « Parmi ces malheureux cultivateurs qui seront désignés « pour faire partie des commissions, tous ceux qui seront « de bons travailleurs se déroberont, ils ne se soucieront

« pas d’aller perdre leur temps dans des réunions où ils se

« sentiront mal armés contre les contrôleurs, et en butte « aux rancunes des imposés. ;

« Il ne restera peut-être que ceux qui, se préoccupant «assez peu de l'opinion, flattés de l'importance de leur rôle, «espérant le Mérite agricole, voudront donner satisfaction « ou à leur amitié pour quelques-uns, ou à certains senti- «ments d’animosité contre d’autres. Nous trouverons « dans ces commissions l’envie, la jalousie. »

Les arguments de cette sorte ne prouvent qu’une chose : l’imperfection de l’éducation civique des Français. Mais a priori, il n’y a aucune raison de l’admettre, et, de toutes façons, si cette éducation est incomplète, inachevée, il convient par une collaboration plus intime de faire comprendre aux paysans de notre pays l’importance de la mission qu'on leur confierait et le caractère élevé de cette tâche. Ce serait leur faire injure que de les croire incapables d’impartialité et de probité.

Les critiques sur la forme visent des points de détail. Le rôle confié aux répartiteurs a été surtout critiqué. Ils manqueraient de bases pour l’appréciation exacte des renseignements indispensables tels que les baux. Enfin la détermination du revenu net moyen à l’hectare serait pour eux hérissée de difficultés et faite d’une manière très approximative.

Le rôle des répartiteurs serait plus simple que cela, il se bornerait à émettre une opinion et à répondre à des questions comme celles-ci : Quel est le rapport d’un bon champ, d’un champ de 1re, de 2e ou de 3e classe ? Quel est le rapport moyen par tête de bétail... etc. ? Il ne semble pas que les cultivateurs soient dans l'impossibilité de fournir de pareilles indications.

Seule, croyons-nous, l'institution d’un tel système est susceptible de relever le rendement de la cédule des béné-

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fices agricoles, et en même temps d’assurer un minimum d'égalité dans sa répartition.

$ III. — L'impôt des bénéfices non commerciaux.

Nous avons indiqué que le contrôle des revenus de la très grande majorité des professions libérales se heurtait à la difficulté d’une vérification du bénéfice brut, et que le seul moyen d’amener plus de sincérité dans les déclarations était l'emploi d’une espèce de contrainte morale. La loi du 4 avril 1926 a fait dans ce sens une timide tentative par l'institution d’une commission devant laquelle sont obligatoirement portés tous les litiges survenant entre l’Administration et les assujettis. Cette commission ne donne qu’un simple avis, et sa composition incite le fisc à transiger plutôt que d’avoir recours à elle.

Le remède, croyons-nous, est dans une autre conception du rôle de la commission. Il faut lui donner, par sa composition, par des pouvoirs beaucoup plus étendus, une toute autre autorité. S'il était inutile, en matière de bénéfices commerciaux, de lui confier le soin d’arrêter toutes les impositions, il n’en est pas de même ici. Pour cette cédule le nombre des assujettis est beaucoup plus restreint, et chaque commission ayant peu de dossiers à examiner pourra les étudier avec soin, sans être obligée de siéger très longtemps.

Pour que les contribuables soient contraints de souscrire des déclarations raisonnables, il faut qu'ils sentent que leurs déclarations, examinées par des juges impartiaux et par leurs pairs, comparées avec celles de leurs confrères, seront discutées, étudiées avec soin. Le président de la commission disposerait de pouvoirs étendus de contrôle, de tous les moyens d'investigation que possède le contrôleur, il pourrait convoquer l'intéressé et lui déférer le serment.

Chaque dossier une fois examiné, la commission arrêterait l'imposition. Le contribuable ne pourrait réclamer

qu'après l'établissement du rôle, et en apportant des preuves formelles de ses allégations.

La composition actuelle de la commission est critiquable, en ce sens qu’elle ne comprend, à l’exception du président et du secrétaire, que des représentants des contribuables. Il serait aisé de modifier cette composition en laissant subsister toutes les garanties d’impartialité et de compétence.

Il nous semble nécessaire, pour ces sortes de revenus impossibles à déterminer exactement, de donner un caractère plus élevé à l’autorité qui arrête l'imposition, de forcer à la réflexion le contribuable qui va produire sa déclaration et, qu'entre la facilité de la fraude qui le tente, et le sentiment de voir son honnêteté jugée par des gens dont il veut l'estime, il soit obligé de choisir ce dernier terme.

Une autre forme de collaboration des contribuables et du fisc pourrait être envisagée. Elle existe en Allemagne sous la forme de l’article 177 du Code fiscal, qui dispose : « Celui qui n’est pas intéressé à titre de contribuable « doit donner à l’Office des finances des renseignements qui « présentent de l’importance pour l’exercice du contrôle « fiscal ou pour la fixation des droits fiscaux dans une pro- « cédure d'évaluation fiscale. »

Ce service de renseignements par les tiers, ainsi généralisé, est trop contraire à la mentalité française pour pouvoir produire des résultats intéressants. On peut, cependant, en retenir une suggestion utile, sous la forme, d’une part, d’une collaboration plus intime des pouvoirs de police et des municipalités, et, d’autre part d'obligations, imposées aux propriétaires, de faciliter la tâche des contrôleurs des Contributions directes.

Ce dernier système a été exposé excellemment par un de nos collègues, M. Neurisse, membre du conseil d’administration du Syndicat de notre Administration.

«.. Si nous pouvions nous prévaloir des dispositions de la « loi pour demander aux propriétaires de nous établir la «liste des occupants, des arrivées et des départs, avec indi- « cation de la profession, il est évident que nous aurions

« pour l’assiette des impôts une aide efficace et un soula- « gement réel, surtout dans les grandes villes, et nous ne « verrions plus, ce qui réellement est pénible et anachro- + nique, le contrôleur des Contributions aller tirer les cordons « de sonnette. Ce sont des errements qui doivent disparaître « le plus tôt possible (1) ».

Ainsi envisagée, une réforme du service de renseignements par les tiers serait, sans grande gêne pour les assujettis, d’une utilité certaine pour les agents du fisc.

(1) Bulletin mensuel du Syndicat national des membres de l’administration des Contributions directes, novembre 1927,