L’'EXPROPRIATION PAR ZONE

L’expropriation étant un privilège exorbitant de la puissance publique, il importe, semble-t-il, qu’elle soit limitée aux seuls terrains nécessaires à l’exécution de l’ouvrage projeté. Telle était du moins la conception du législateur de 1841. Mais les principes en apparence les mieux fondés ne résistent pas toujours à l’épreuve des faits ; l’expérience devait montrer l'insuffisance de la conception primitive.

La loi de 1841 s’exprimait ainsi :

«Les tribunaux ne peuvent prononcer l’expropriation qu’autant que l'utilité en a été constatée dans les formes prescrites par la loi. Ces formes consistent :

« 1) Dans la loi ou l’ordonnance royale qui autorise exécution des travaux pour lesquels l'expropriation est requise.

« 2) Dans l’acte du préfet qui désigne les localités ou territoires sur lesquels les travaux doivent avoir lieu.

« La rétrocession des terrains à leurs anciens propriétaires doit être faite si des terrains acquis pour des travaux d’utilité publique ne reçoivent pas cette destination ».

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De ce texte, donc, deux règles se dégageaient : l’expropriation n’était possible que s’agissant de travaux publics ; l'emprise ne devait excéder en aucun cas la surface fixée par le périmètre de ces travaux. Le Conseil d'Etat veillait au respect de la première ; les tribunaux judiciaires sanctionnaient les manquements à la seconde.

Les actes administratifs déclarant l'utilité publique pouvant être déférés pour excès de pouvoir au Conseil d'Etat, celui-ci s’était reconnu de longue date le droit de rechercher si les travaux qui avaient fait l’objet de la déclaration rentraient dans la sphère d’application de la loi de 1841, dont il interprétait d’ailleurs très strictement les termes. Les recours des particuliers avaient été admis bien des fois. Nous ne citerons qu’un des arrêts, du 20 avril 1917 (ville de Caen), parce qu’il montre bien les effets de ce contrôle, et qu’il paraît avoir soulevé à l’époque quelque émotion et avoir hâté l’évolution de la législation. Voici les considérants du Conseil d'Etat :

«Considérant que la création d’une décharge publique destinée à permettre aux entrepreneurs de travaux et aux particuliers de se débarrasser de vieux matériaux et des décombres provenant des démolitions n’est pas un travail, qui, par sa nature, puisse faire l’objet d’une déclaration d'utilité publique et permettre le recours à la procédure d’expropriation régie par la loi du 3 mai 1841 ; que d’ailleurs... la ville de Caen s’est proposée moins de mettre à la disposition de ses habitants un lieu où ils puissent se débarrasser de décombres et vieux matériaux que d’acquérir de vastes terrains nus joignant l’agglomération, et ce dans le but de les revendre après les avoir remblayés et lotis en vue de l’édification de maisons et de la création d’un quartier nouveau ; qu’une telle opération qui n’a d’autre fin ni d’autre utilité que de favoriser l’exten-

sion de la ville en donnant des facilités aux constructeurs, n’est pas de celles pour lesquelles les administrations municipales peuvent, dans l’état actuel de la législation, recourir à la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique... etc. »

Devant une jurisprudence aussi ferme, l’autorité compétente en était réduite à n’accorder que dans certains cas bien déterminés la déclaration d’utilité publique. Pour compenser la gêne qui résultait de cette manière de faire, il eût fallu que l’administration expropriante pût ensuite donner une large portée à la déclaration obtenue. Mais elle se heurtait alors aux décisions de la Cour de Cassation, qui interprétait au contraire cet acte de façon rigide, en s’en tenant à sa conception avec, comme le note M. DrraT (1), « une belle indifférence juridique pour les conséquences pratiques pouvant découler de ses arrêts, qui étaient susceptibles d’aller jusqu’à annihiler les avantages procurés par le travail public ».

Elle avait ainsi jugé, ie 13 janvier 1840, que «la loi qui autorise l’ouverture d’un canal ne saurait autoriser les expropriations de terrains destinés à l’établissement d’un chemin se reliant au canal, quand la loi d'ouverture du canal ne mentionnaïit pas la création de ce chemin »; le 21 novembre 1836, que, quand la construction d’une route nationale a coupé un ruisseau dont il importe d’opérer le redressement, «la déclaration d'utilité publique des travaux n'autorise pas l’expropriation des terrains nécessaires pour le redressement du ruisseau » ; et encore, en 1849, que « l’adjonction de lignes d’embranchement à une ligne principale de chemin de fer ne permet pas à la compagnie concessionnaire d'appliquer à l’agrandissement de la gare

(1) DIRAT, op. cit.

de la ligne principale le droit d’expropriation qui ne lui appartient que comme concessionnaire des embranchements ». D’autres exemples pourraient être cités (1).

Sans doute ces jurisprudences des deux Cours Suprémes étaient-elles conformes à l’esprit de la loi de 1841. Elles n’en étaient pas moins fort gênantes pour l’Administration. Plusieurs fois saisies de projets de réforme, les Chambres n’avaient pu se mettre d’accord sur un texte. Ici encore, la guerre allait hâter les cours des travaux parlementaires. Les nombreuses reconstructions auxquelles il allait falloir procéder une fois la paix revenue, exigeaient qu’une plus grande latitude fût laissée aux pouvoirs publics.

Ainsi fut votée la loi du 6 novembre 1918, dont les dispositions furent reprises par le décret du 8 août 1935. Au point de vue qui nous intéresse, elle apporta deux modifications à la législation antérieure.

Tout d’abord, au mot fravaux est substitué le mot opérations. À première vue, ce changement de vocable ne paraît pas présenter une grande importance ; rien n’aurait empêché d'interpréter «travaux» dans un sens large, jusqu’à le rendre synonyme d’opérations. Mais puisque telle n’avait pas été jusqu'alors la conception de la jurisprudence, il était bon qu’une terminologie nouvelle vienne marquer la volonté du législateur de rompre avec les anciens errements, et d’accroître les prérogatives de l’autorité expropriante.

Mais surtout, la loi réglemente l’expropriation par zone. Exproprier par zone, c’est « exproprier non seulement les superficies comprises dans le périmètre des ouvrages publics projetés, mais encore toutes celles qui sont reconnues

(1) Voir Rapport JEANNENEY. Sénat Doc. Parl. 1917, p. 286.

nécessaires pour assurer à ces ouvrages leur pleine valeur immédiate et d'avenir ».

Cette procédure n’était pas absolument nouvelle dans notre législation. Le décret de 1852, complété par la loi de 1912, sur les rues de Paris, dont nous avons parlé (1), et la possibilité donnée aux communes d’exproprier des quartiers reconnus insalubres, n’en étaient au fond que des applications particulières. En 1918, le principe général est posé :

« Désormais, déclare dans son rapport au Sénat M. JEANNENEY, la déclaration d’utilité publique d’un ouvrage public entraîne celle des installations utiles à son exploitation. Tout ouvrage public pourra être assorti non seulement des installations que comporte directement sa mise en valeur, mais encore de toutes celles qui sont avec lui en connexion étroite d’utilité, qui sont nécessaires pour assurer sa pleine valeur ».

La loi ne tente pas d’énumérer les opérations auxquelles s'applique la procédure nouvelle ; une énumération risque toujours d’être incomplète ; mieux vaut laisser se dégager d’eux-mêmes les cas d’application. Peu importe d’ailleurs que les travaux doivent être réalisés en une seule fois ou par étapes successives ; le rapport de M. JEANNENEY est formel à cet égard.

De même le législateur n’a pas donné de la zone une définition précise, se refusant à suivre l'exemple de certains pays étrangers, qui en avaient indiqué les bornes, eu égard à la nature de l’œuvre à exécuter. Il a estimé qu’il ne pouvait exister de cas général, mais seulement une série de cas d'espèce, et qu’un large pouvoir d’appréciation devait être laissé à l’autorité responsable. «Il ne

(1) Voir page 29.

fallait pas que plus tard l'Administration, arguant de ce que ses pouvoirs restaient étroitement circonscrits par la loi, se vît contrainte, comme elle jugeait l’être auparavant, de refuser ses droits à l’intérêt public» (1).

Le désir de protéger les droits des particuliers atteints par la procédure nouvelle se marque d’ailleurs par une double limitation, l’une de forme, l’autre de fond.

L’arbitraire administratif est évité grâce à l’intervention obligatoire du Conseil d'Etat. Les articles 69 et 71 du décret du 8 août 1935 (qui a modifié légèrement sur ce point la loi de 1918) disposent en effet :

< L’utilité de l’expropriation par zone est déclarée dans l'acte même qui reconnaît l’utilité publique des travaux projetés ou dans un acte ultérieur rendu dans la même forme avant l’achèvement des travaux. Lorsque l’exécution des travaux n’exige pas une déclaration d’utilité publique, cette utilité est spécialement déclarée par un décret en Conseil d'Etat.

« Un décret en Conseil d'Etat, au vu d’un projet établi à la suite d’une enquête opérée dans les conditions habituelles autorise, s’il y a lieu, l'Administration à poursuivre la procédure d’expropriation.

«Ce décret détermine les différentes zones pour lesquelles l’autorisation d’exproprier est accordée et indique, pour chacune d’elles, le motif de cette extension. II fixe en outre le mode d'emploi des terrains qui ne seront pas incorporés aux ouvrages publics et éventuellement les conditions auxquelles leur vente sera subordonnée. »

Une deuxième limitation a été introduite par le Sénat. Dans son projet, le Gouvernement proposait d'étendre la faculté d’exproprier à des «immeubles jugés utiles pour

(1) Rapport JEANNENEY.

l'établissement d'installations privées, pourvu qu’elles fussent nécessaires à la bonne exploitation de l’ouvrage projeté >». Marquant une fois de plus l'hostilité que nous avons notée à admettre l’expropriation en faveur d’activités privées même d'intérêt général, la Haute Assemblée rejeta ce texte. « Ce n’est pas l’affaire d’une loi d'utilité publique », déclara M. JEANNENEY, « que de préparer des installations privées : elle n’en saurait en tous cas admettre qui ne seraient subordonnées à l’intérêt public. Par exemple, rien ne s’oppose à ce que des terrains acquis après déclaration d’utilité publique, soient loués, concédés ou même aliénés à des particuliers ; mais en principe ce ne doit être que sous la garantie formelle que leur destination d’intérêt général sera respectée. Leurs installations participent donc au caractère public de l’ouvrage ».

Nous avouons saisir assez difficilement la différence entre l’opinion du rapporteur et la proposition du gouvernement. Puisque, d’après ce dernier, les immeubles acquis devaient servir «à l’établissement d'installations privées nécessaires à l’exploitation de l’ouvrage public », il semble que celles-ci acquéraient par là même une « destination d’intérêt général ». Puisqu’il faut néanmoins donner un sens à la modification opérée par le Sénat, peut-être faut-il admettre que les biens expropriés ne pourront être loués ou aliénés que moyennant certaines garanties, consistant par exemple en une servitude d'utilisation, avec clause de retour à l’autorité expropriante en cas de manquement à l’obligation contractée (Telle est du moins la solution que nous proposons).

Reste à chercher maintenant quels peuvent être les cas d'application de la nouvelle procédure. Les rapporteurs de la loi les ont classés en deux catégories : les opé-

rations de voierie, et plus généralement, d'urbanisme ; les autres grands travaux.

Nous avons suffisamment insisté sur le premier point pour qu’il soit besoin d’y consacrer maintenant de longs développements. Il est certain que l’expropriation par zone peut être très utile, tant pour l’aménagement des quartiers existants que pour la préparation des extensions futures. Au lendemain du vote de la loi, M. RorLaNp (1) faisait remarquer que « tant que les villes ne seraient pas tenues d'élaborer des plans d'aménagement et d’extension, on pouvait craindre que la faculté d’exproprier par zone leur permit seulement de se livrer, sur une plus vaste échelle, à des opérations de voirie incohérentes». A présent qu’existent les projets d’aménagement, cette critique ne porte plus ; mais il reste que, la plupart du temps, les municipalités se heurteront, pour réaliser des opérations de cette envergure, à des difficultés financières insurmontables.

Quant aux autres grands travaux, les rapporteurs insistent beaucoup sur la construction et l’aménagement des ports. « Un port de mer », dit M. JEANNENEY, « n’est pas un simple lieu d’accostage : il est avant tout un point de jonction entre les grandes routes maritimes d’une part, et, d’autre part, avec les voies fluviales et ferrées. Ce doit être essentiellement une usine de manutention. Il ne lui faut pas seulement des quais, appareils de levage, engins divers d'embarquement et de débarquement, bassins de radoub, etc. On ne le conçoit plus sans de puissants moyens d'évacuation, sans un réseau étendu de voies d'accès, de garage, de stationnement, de triage, car au-

(1) RoLLanD « Le remaniement du régime de l’expropriation », Revue du droit public, janv. fév. mars 1919,

delà des quais il lui faut des hangars, des entrepôts, des magasins publics, des salles de vente, puis encore des chantiers, des ateliers, où, avant leur réexpédition, les produits débarqués puissent être triés, traités, parfois même manufacturés. C’est toute une concentration commerciale et industrielle qu’une bonne organisation recommande dans son voisinage.

« L’exécution de telles œuvres n’est possible qu’à la condition première d’un vaste plan d'ensemble, s'étendant à toutes les installations qui sont avec le port en connexion nécessaire de travail, fixant leur place utile et ne négligeant pas les besoins ultérieurs. »

L'exemple de M. JEANNENEY était assurément fort judicieusement choisi. Mais en dehors de lui et des cas similaires, quels sont les grands travaux auxquels pourrait s’appliquer l’expropriation par zone ? On n’en voit guère.

Par la nature même des choses, celle-ci ne devait qu’exceptionneilement être mise en pratique.