LA RÉCUPÉRATION DE LA PLUS-VALUE RÉSULTANT DES TRAVAUX PUBLICS

L’exécution de travaux publics contraint souvent à réaliser un empiètement sur les propriétés particulières. Mais, une fois les travaux terminés, les terrains voisins, du fait de leur situation nouvelle, connaissent souvent un accroissement de valeur parfois considérable, qu'ils aient été partiellement absorbés par l'assiette de l’ouvrage, ou qu’ils soient restés en dehors des limites de cellé-ci. N’y a-t-il pas lieu, dans l’un et l’autre cas, de faire participer aux plus-values la collectivité qui, par ses dépenses, a provoqué leur apparition ?

La réponse ne fait aucun doute dans la première hypothèse envisagée. La collectivité paye une certaine somme en dédommagement des terrains qu’elle acquiert ; si la partie restante a augmenté de valeur, le propriétaire a touché plus que son dû : il se trouve posséder davantage après l’expropriation qu'auparavant. Il n’est pas juste que cette opération soit pour lui une source d’enrichissement.

Le problème est plus délicat pour les terrains situés en dehors de l’emprise. La collectivité n’a effectué aucun débours : si un propriétaire s’est trouvé tirer un bénéfice de l’opération, de quel droit viendra-t-elle lui en réclamer sa part ? Parlera-t-on d’équité ? Mais les travaux exécutés peuvent avoir causé une perte à d’autres propriétaires : par exemple s’il s’agit, comme c’est souvent le cas actuellement, d’une déviation de route destinée à éviter la treversée d’une agglomération, tous les commerçants de la localité seront lésés, car les automobilistes ne passeront plus devant leurs magasins. Et pourtant, il n’a jamais été

question d’obliger la collectivité à leur accorder un dédommagement. D’autre part comme le remarque M. DiraAT (1), si c’est un particulier qui entreprend des travaux dont le résultat sera un accroissement de valeur des immeubles voisins, il ne pourra demander aux propriétaires de ceuxci de lui verser une indemnité. Il y a donc dans cette possibilité un privilège exorbitant de la puissance publique.

Cette dernière observation nous permet de dégager la justification réelle de cette récupération. Les deniers qui servent à payer les travaux sont des deniers publics, prélevés par conséquent sur la masse des contribuables. Tous doivent participer également à la charge d’une opération d'intérêt général. La récupération de la plus-value vise à rétablir l’égalité de tous devant les charges publiques, égalité un instant rompue au profit de quelques-uns.

Quoi qu’il en soit, le principe de la récupération de la plus-value a été admis dès l’origine, dans l’un et l’autre cas, par notre législation sur l’expropriation.

Plus-value de la parcelle restante de l'immeuble. — La matière resta régie, jusqu’en 1935, par l’article 51 de la loi du 3 mai 1841 qui disposait :

« Si l'exécution des travaux doit procurer une augmentation de valeur immédiate et spéciale au restant de la propriété, cette augmentation sera prise en considération dans l’évaluation du montant de l’indemnité ».

Le principe était excellent, mais son application se révéla illusoire. Le jury ne s’inquiétait nullement, le plus souvent, de la plus-value acquise par la partie restante de l'immeuble, mais, comme ses décisions n’étaient pas motivées et qu’il pouvait toujours soutenir en avoir tenu compte, le contrôle de la Cour de Cassation ne pouvait s’exercer.

() Op. cit.

Le décret du 8 août 1935 s’efforça de faire appliquer ces dispositions. La Commission arbitrale fixe par deux décisions distinctes la valeur de l’immeuble exproprié, sans tenir compte de la plus-value, et le montant de cette dernière. L’indemnité versée sera la différence entre ces deux chiffres. De plus, le tribunal civil en appel, la Cour de Cassation sur pourvoi, auront loisir d’assurer, l’un en fait, l'autre en droit, la sanction de cette mesure.

Quelles conditions doit présenter la plus-value pour être récupérable ? Elle doït être à la fois immédiate, c’està-dire certaine dès à présent, et spéciale, c’est-à-dire s’appliquant à la partie restante de l’immeuble exproprié, et non à des immeubles voisins appartenant au même propriétaire.

Il faut enfin qu’une indemnité, si minime soit-elle, soit accordée (Cass. 10 mars 1914 —— D. P. 1916-1-29). Cette solution résulte du texte de la loi : «le montant de la plus-value est déduit de celui de l'indemnité ». En pratique, l'Administration propose un franc symbolique lorsque l'indemnité se trouve entièrement absorbée.

En somme, la récupération de cette plus-value indirecte est relativement aisée ; cela tient à ce que l’Administration trouve en face d’elle un créancier. Il n’en va pas de même dans le cas où les terrains n’ont fait l’objet d'aucune emprise, car la collectivité est alors en position de créancière. |

Plus-value acquise par un immeuble situé en dehors des limites des travaux. — Ce cas resta réglé, jusqu’en 1918, par l’article 30 de la loi du 16 septembre 1807 : « Lorsque... par l’ouverture de nouvelles voies, par la formation de places nouvelles, par la construction de quais ou par tous autres travaux publics généraux, départementaux ou com-

munaux, ordonnés ou approuvés par le gouvernement, des propriétés auront acquis une notable augmentation de valeur, ces propriétés pourront être chargées de payer une indemnité qui pourra s'élever jusqu’à la valeur de la moitié des avantages qu’elles auront acquis ». Mais, poser un principe ne suffit pas ; en fait pendant les cent-dix ans où elle fut applicable, cette loi ne fut l’objet que de quinze tentatives d'application dont une seule put aboutir : la ville d’'Embrun, en 1858, réussit à récupérer une plusvalue de 7.750 frs. Encore fut-ce là un échec financier, car les frais de la procédure absorbèrent entièrement le bénéfice obtenu.

La mise en pratique de cette législation se heurtait en effet à trois ordres de difficultés : la complexité extrême de la procédure, qui débutait par un décret en Conseil d'Etat qui autorisait l'Administration à poursuivre la récupération, continuait par une expertise pratiquée par trois experts et s’achevait enfin par la décision d’une commission de sept membres, spécialement nommée pour: chaque cas.

Une autre difficulté venait du manque de précision de l'expression « plus-value notable ». Le Conseil d'Etat rejeta plusieurs fois des demandes de récupération pour n'avoir pas jugé la plus-value suffisamment importante.

Enfin, l'Administration risquait de se voir déclarer forclose quand elle réclamait l’indemnité. C’est ce qui se produisit lorsque la Ville de Paris tenta de récupérer une plus-value de 24 % douze ans après l’exécution des travaux : le Conseil d'Etat rejeta la demande.

Telle était la situation quand le législateur, en 1918, résolut de recourir, pour la récupération de la plus-value, à la procédure de l’expropriation par zone.

D’après le projet du gouvernement, l’expropriation

devenait le moyen normal de récupération de la plusvalue : « Quelle que soit l'opération projetée », y lisait-on « l’expropriation peut s'étendre en dehors des immeubles qu'il est nécessaire d'acquérir, à ceux auxquels l'exécution des travaux doit procurer une notable augmentation de valeur». Sans doute, puisqu’un droit de créance était reconnu à l'Administration sur des propriétés privées, étaitil logique que le droit d’exproprier celles-ci lui fût accordé. Mais il était néanmoins difficile d'admettre que ce fût là le premier moyen. Aussi le Sénat renversa-t-il la règle : lexpropriation n’est plus que la procédure ultime de récupération : sa perspective doit constituer une menace pour le propriétaire et l’inciter à payer plus volontiers l’indemnité de plus-value qui lui est réclamée.

Voici en effet quelles étaient les règles posées par la loi du 6 novembre 1918 qui, d’ailleurs, dans leurs grandes lignes, sont toujours en vigueur :

Une loi ou un décret en Conseil d'Etat déterminait la zone où la procédure de récupération serait applicable et plus particulièrement les immeubles contre lesquels l’expropriation pouvait être poursuivie. Suivant quels principes était déterminée cette zone ? C’est la question des caractères de la plus-value récupérable.

La loi de 1918 posa trois conditions (qui furent maintenues d’ailleurs par le décret du 8 août 1935) : la proximité de l’ouvrage public projeté : c'était là une question de fait que devait étudier dans chaque cas l’Administration, sous le contrôle du Conseil d'Etat. — L’augmentation de valeur devait être à venir (ceci résultait de l’expression : les immeubles qui « doivent retirer de l’exécution des travaux une plus-value»). Enfin cette plus-value devait être supérieure à 15 % : ce n’est que l’excédent de cette proportion qui était demandé.

La détermination des immeubles avantagés une fois faite, un règlement amiable était tout d’abord tenté. L’Administration notifiait aux intéressés le décret en Conseil d'Etat qui l’autorisait à poursuivre l’expropriation et indiquait le montant de l’indemnité de plus-value qu’elle réclamait (il faut noter que l'initiative de l’Administration a été maintenue pour ce cas par le décret du 8 août 1935). Dans la quinzaine, les intéressés devaient faire connaître leur acceptation, ou en cas de refus, le montant de leur offre. Si l’accord se révélait impossible, l'Administration citait les intéressés devant le Jury (la Commission arbitrale depuis 1935). Celui-ci devait se prononcer sur l’indemnité de plus-value due et sur l’indemnité éventuelle d’expropriation.

Sa décision ouvrait un délai de huit jours pendant lequel une option était ouverte aux parties. À qui profitait l'option ? La loi s’était efforcée de discerner celle qui avait le plus d'intérêt à l’exercer. D’où la discrimination suivante :

Si l'indemnité de plus-value fixée était inférieure à celle demandée par l’expropriant, c'était à ce dernier que revenait l’option. Il lui appartenait en effet de voir s’il pouvait se contenter d’une somme qu'il estimait insuffisante, ou s’il préférait chercher à obtenir mieux par une expropriation suivie d’une revente. Si au contraire l’indemnité était supérieure à la demande de l’Administration, celle-ci devait se déclarer satisfaite et c’était au propriétaire à fixer son choix.

La loi de 1918 ne donna pas les résultats attendus. Elle présentait en effet plusieurs inconvénients auxquels le décret du 8 août 1935 s’efforça de porter remède.

Tout d’abord, le décret qui autorisait les travaux devait désigner également les terrains à exproprier. Or, à ce mo-

ment, l'Administration est souvent en peine de déterminer exactement la plus-value qui résultera des travaux, et les immeubles auxquels elle profitera. Désormais, la plusvalue peut être récupérée pour des travaux en cours d’exécution. En effet, l’utilité de l’expropriation est déclarée dans l’acte même qui déclare l'utilité des travaux, quelle que soit sa forme ; et c’est un décret en Conseil d'Etat, qui peut être ultérieur, qui désigne les immeubles atteints.

Un autre inconvénient de la loi de 1918 résidait dans les règles de la dévolution de l’option. Contrairement à ce qu’on aurait pu croire, l'Administration redoutait surtout que le Jury ne fixât trop haut l’indemnité due pour plus-value car alors le propriétaire, ayant l’option, demandait l’expropriation. Le montant de l’indemnité d’éviction étant en général très élevé lui aussi, la collectivité publique se trouvait obligée d’acquérir à fort prix des immeubles que bien souvent elle ne pouvait revendre qu’à perte.

Ces disposition furent modifiées dès 1921 (le décret de 1935 se contentant d’adapter ces modifications à la procédure nouvelle). Actuellement, l’option appartient dans tous les cas au propriétaire ; dans les huit jours suivant l'expiration du délai d'appel, il doit faire connaître sa préférence, sans quoi il est censé préférer payer l’indemnité de plus-value. S'il opte pour l’expropriation, l’Administration peut dans les huit jours annoncer qu’elle renonce à poursuivre. Le propriétaire n’a droit pour ce fait à aucune indemnité. À défaut de renonciation, la procédure d’expropriation se poursuit normalement.

Comme le vœu de l’Administration est de voir le propriétaire accepter le plus fréquemment possible le paiement de l’indemnité de plus-value, le décret de 1935 donne à ce dernier des facilités particulières pour l’acquittement

de sa dette. Il peut remettre le paiement à la date de la première mutation de l'immeuble : en ce cas, l'Administration dispose d’un privilège pour la plus-value, qui prend rang après ceux énumérés à l’article 2103 du Code Civil (privilège du vendeur, du copartageant et de l’architecte). Il peut aussi s'acquitter par annuités : l'Administration peut alors prendre hypothèque pour les sommes dont le paiement est différé. En cas de mutation, le solde est immédiatement exigible.

Les propriétaires ne supportent aucun intérêt. Mais, quel que soit le mode de paiement, l’indemnité doit avoir été entièrement payée dans un délai de cinquante ans.

Enfin, un dernier défaut de la loi de 1918 était de n’être applicable qu'aux plus-values à venir et de laisser subsister, pour celles déjà acquises, la procédure archaïque de

Cette anomalie dura jusqu’à un décret du 30 octobre 1935 qui institua pour ce cas une procédure semblable à celle qui s’appliquait déjà aux plus-values à venir. Dans les deux ans de l’achèvement des travaux, un décret en Conseil d'Etat désigne les immeubles sur lesquels l'Administration est autorisée à poursuivre la récupération de la plus-value. L’expropriation n’est pas admise ; le propriétaire est tenu de payer l’indemnité fixée par la Commission arbitrale. Les facilités habituelles d’acquittement lui sont accordées.

En somme, la principale innovation des décrets de 1935 réside dans ces facilités de paiement accordées aux intéressés, et sur lesquelles l'Administration fondait de grands espoirs. Mais, comme le faisait remarquer M. Duez (1) au

(1) Paul Duez «Les récentes modifications apportées au régime de l’expropriation pour cause d'utilité publique». Revue du droit public, oct., nov., déc. 1935.

lendemain du vote de la loi, les sûretés que l’'Administration est obligée de prendre en garantie de sa créance nuisent au crédit du propriétaire, et rendent moins attrayantes ces possibilités. D’autre part, la personne morale risquant de devoir attendre cinquante ans la récupération de la plus-value est peu encline à engager une procédure qui est restée complexe, pour n’aboutir peut-être à aucun résultat si, le propriétaire optant pour l’expropriation, elle renonce à poursuivre. La solution du problème reste encore à trouver.

Le paiement de la plus-value en nature. — I] nous reste à mentionner une disposition très intéressante incluse dans le décret du 27 juillet 1935 sur l’aménagement de la Région Parisienne : le paiement de la plus-value en nature, par - l'intermédiaire du remembrement urbain.

Il arrive que dans une ville les limites des propriétés privées ne soient pas harmonieusement tracées : certaines parcelles sont si exiguës que toute construction s’y révèle impossible, tandis que des terrains voisins jouissent de dégagements inutiles. Si cette situation est relativement rare dans une ville ancienne, car des accords ont fini par intervenir entre les intéressés, elles sont beaucoup plus courantes après l’exécution de travaux d'aménagement l’aspect d’un quartier a été bouleversé, des propriétés se sont trouvées coupées par une voie nouvelle, des emprises partielles ont amené une diminution appréciable de la consistance de certains terrains : il faut procéder au remembrement.

Ce problème n’était pas passé inaperçu du législateur de 1919. Lors de la discussion parlementaire, un député M. SIEGFRIED, avait déposé un amendement où on lisait « Les propriétaires (touchés par le plan) devront se constituer en associations syndicales sous la présidence du

maire en vue de procéder à une répartition équitable des terrains à bâtir, ainsi que des subventions obtenues ». Cet amendement fut repoussé par la Commission. Le rapporteur, M. CORNUDET, fit remarquer qu’il suffisait de signaler aux maires tout l’intérêt que présentait cette procédure, et que leur influence sur leurs administrés suffirait à persuader aux propriétaires de se constituer en associations syndicales, sans emploi de la contrainte.

C'était faire trop confiance à la bonne volonté des intéressés : en fait, ce vœu était condamné à demeurer platcnique. Comme le faisait remarquer M. SIEGFRIED en défendant son amendement, un peu ironiquement peut-être, mais très justement au fond : «.… Il arrive trop souvent qu’un propriétaire ayant un terrain difforme veut absolument le garder tel quel, sous prétexte que c’est un souvenir de famille : c’est un sentiment intéressant sans doute, mais qui doit se courber devant l'intérêt général ».

Quoi qu’il en soit, la persuasion s’étant révélée inefficace, le gouvernement essaya la contrainte, en inaugurant une procédure nouvelle.

Pour la réalisation des opérations prévues au projet régional ou à l’un des projets communaux de la Région Parisienne, la collectivité chargée de l’exécution des travaux peut demander que soit déterminée la «zone d’influence » de cette opération : c’est-à-dire la zone comprenant les propriétés appelées à bénéficier de l’ouvrage projeté. Cette zone peut être divisée en sections si à chaque section doit correspondre un tronçon de l’opération à entreprendre. La détermination de la zone est l’œuvre d’un décret en Conseil d'Etat.

Tous les propriétaires de parcelles comptises dans une zone (ou dans une section de zone) sont réunis en association syndicale. Mais il n’y a pas pour eux obligation

absolue d’entrer dans l’association : les parcelles de ceux qui refusent d’adhérer sont acquises par la collectivité chargée de réaliser l’opération.

C’est là une des faiblesses du texte. Evidemment, les rédacteurs du décret se trouvaient placés devant un problème délicat : il était difficile d’obliger les propriétaires consentants à acquérir les terrains des réfractaires, car cette perspective pouvait les inciter à refuser eux aussi. Mais, d’autre part, on arrive, avec la solution adoptée, à faire jouer à un organisme publie un rôle d’agent immobilier, rôle auquel il n’est généralement pas préparé.

L’association syndicale dresse un projet de remembrement de tous les immeubles, bâtis ou non, situés dans une zone ou section de zone considérée. Ce projet doit être agréé par la collectivité intéressée ; si elle le rejette elle procède au remembrement d'office, suivant les règles prévues pour les régions dévastées. Le remembrement doit répondre à un double objet : éviter qu'aucune des parcelles restantes ne fasse obstacle, par sa forme ou son étendue, à un aménagement rationnel (ainsi par exemple, en bordure d’une rue nouvelle, il faut que les surfaces des maisons présentent une étendue suffisante pour être en rapport avec l’esthétique de la voie) ; et d’autre part abandonner à la collectivité l’assiette de l'ouvrage projeté (et c’est en ce sens qu’on peut parler de paiement en nature de la plus-value).

Mais le gouvernement n’a pas borné là ses prétentions : d’après l’article 12 du décret, les dépenses afférentes à la réalisation de l’opération projetée seront, dans une proportion fixée par le décret déterminant la zone, mise à la charge des propriétaires des immeubles remembrés. C’est là une voie dans laquelle les collectivités locales feront bien de ne s’engager que très prudemment : à vouloir trop de-

mander, elles risquent de voir la grande majorité des propriétaires réclamer l’expropriation, et de se trouver finalement embarrassées par la nécessité d’acquisitions massives.

Si la collectivité intéressée fait jouer cet article 12, la contribution aux frais est répartie entre les propriétaires syndiqués, au prorata de la plus-value rapportée à chacun par l’opération. Elle est recouvrée comme en matière de contributions directes, sur états dressés dans chaque commune par le Maire, arrêtés et rendus exécutoires par le Préfet. Elle peut être versée en cinq annuités sans intérêts ; son montant est garanti par le privilège du vendeur, transféré à la collectivité jusqu’à concurrence du chiffre de sa créance. En cas de vente du terrain, elle devient immédiatement exigible.

L’Administration fonde de grands espoirs sur l’avenir de cette procédure. Il ne faut pas se dissimuler pourtant que le remembrement urbain est encore beaucoup plus difficile que le remembrement rural ; à la campagne il est relativement aisé de trouver des terrains équivalents les une aux autres, dans une ville il en va différemment, car, la superficie mise à part, ce qui fait la valeur des terrains, ce n’est plus leur fécondité, mais leur situation. D’où les difficultés parfois inextricables qui peuvent s’opposer aux échanges.

Certes, un tel problème est soluble, et l’exemple de Pétranger, et en particulier de l’Alleimagne et des Etats- Unis où des réalisations remarquables ont abouti grâce au remembrement, nous en donne la preuve, L’avenir dira si l'Administration sait montrer aux propriétaires où est leur véritable intérêt (1).

(1) En Alsace-Lorraine, où une loi allemande permet aux communes

de procéder au remembrement, des résultats intéressants ont déjà été obtenus,