L’INDEMNISATION DES SERVITUDES

Puisque la propriété est reconnue et sanctionnée par nos lois, il semble que toute mesure qui a pour effet de restreindre les droits du propriétaire sur son fonds devrait donner lieu à indemnité. Et pourtant, le principe inverse peut également être défendu : la servitude établie peut n'être considérée que comme un mode de réglementation imposé à certains immeubles dans un intérêt général.

Quand on examine les solutions données à cette question par notre législation jusqu’au lendemain de la guerre, on voit que les deux conceptions ont tour à tour triomphé. Ainsi ne donnent pas lieu à indernité : les servitudes non aedificandi qui grèvent les terrains situés à moins de cent mètres des cimetières (ordonnance du 7 mars 1808) et les terrains situés dans les zones militaires (loi des 8-10 juillet

1791 — 17 juillet 1814 —— 10 juillet 1851) ; l'interdiction de laisser subsister des établissements dangereux et insalubres dont le fonctionnement est de nature à compromettre la santé publique (loi du 19 décembre 1917). Ouvrent au contraire droit à compensation : l’établissement d’une nouvelle servitude de halage (loi du 9 avril 1898); la servitude d’extraction de matériaux ou d’occupation temporaire (loi du 29 décembre 1892) ; la servitude d’appui télégraphique et téléphonique sur les propriétés privées (loi du 28 juillet 1885); la servitude d’appui de passage et d’ébranchage pour la distribution d’énergie électrique (loi du 15 juin 1906.).

Une première remarque s'impose : c’est sous les régimes autoritaires que sont instituées le plus fréquemment les servitudes ne donnant pas droit à indemnité. Mais cette observation ne saurait suffire, puisqu’aussi bien la loi sur les établissements dangereux et insalubres, par exemple, est de 1917.

Il faut dégager un autre critère. On peut dire, semblet-il, que les servitudes qui s’imposent de manière absolue dans un intérêt d’ordre public n’ouvrent pas droit à indemnité, et que celles qui, tout en étant justifiées par l’intérêt de la collectivité, pourraient ne pas être établies sans que l’ordre public fût compromis ne peuvent être imposées sans indemnité à des particuliers. Critère vague et fuyant, d’ailleurs, susceptible de prêter à bien des interprétations.

Depuis la guerre, la législation évolue dans le sens d’un octroi moins facile des indemnités. En 1921, M. CHaAu- VEAU, dans son rapport au Sénat sur le projet de loi établissant le régime des forêts de protection, écrivait encore :

« On a voulu mettre en doute la légitimité de l’indemnité destinée à compenser la servitude exceptionnelle imposée aux forêts protectrices, et même on a soutenu que,

puisqu'elle avait son origine dans la nécessité d’organiser une défense commune et profitable à tous, elle devait être supportée sans compensation comme d’autres servitudes imposées aux propriétés dans l'intérêt public...

« Si la théorie antidémocratique à laquelle il vient d’être fait allusion était acceptée, il serait curieux de connaître dans quelle catégorie on pourrait classer le droit de propriété laissé au possesseur d’une forêt de protection, après que ce droit aurait été amputé radicalement d’un de ses supports, le jus abutendi, et sectionné d’un autre, le jus utendi, à des hauteurs variables selon les circonstances, le tout sans compensation d’aucune sorte ».

Depuis lors, il semble que ces arguments aïent perdu de leur valeur aux yeux du législateur, ou tout au moins qu’ils lui aient paru devoir s’incliner devant les difficultés financières qui caractérisent ces dernières années.

Servitudes donnant droit à indemnité. — La loi du 28 avril 1922 sur les forêts de protection prévoit, dans son article 5, l’octroi d’une indemnité lorsque le classement des forêts entraîne une diminution de revenus. À défaut d’accord direct avec l'Administration des Eaux et Forêts, les demandes sont portées devant le Conseil de Préfecture. De plus, nous avons vu que le propriétaire pouvait exiger l’expropriation si le classement emporte réduction de plus de 50 % de revenu.

La loi du 2 mai 1930, sur les sites et monuments naturels, accorde de même au propriétaire le droit de réclamer une indemnité dans les six mois du décret opérant le classement, si ce classement lui cause un dommage. La compétence appartient au juge de paix, avec faculté d’appel si le montant de l’indemnité excède 500 francs. S'il y a

lieu de recourir à l'expertise, il y est procédé par un seul expert.

Cette compétence du juge de paix est également prévue à défaut d’accord amiable avec l’Administration, par le décret du 30 octobre 1935 sur les servitudes de visibilité, qui reconnaît au propriétaire, dans son article 4, le droit à une indemnité compensatrice du dommage direct, matériel et certain. Mais la règle de l’expert unique n’est pas maintenue, et on peut le regretter : la procédure dans un tel cas doit être simple et peu coûteuse.

Servitudes ne donnant pas lieu à indemnité. — L’article 7 du décret du 30 octobre 1935 sur les terrains réservés le long des routes nationales dispose par contre : « L’assujettissement aux servitudes prévues par le présent décret ne donnera droit à aucune indemnité ».

Pourquoi cette divergence entre deux décrets pris à la même date par la même Administration ? Il est assez facile de l'expliquer.

Créer une servitude de visibilité, c’est imposer à un propriétaire un amoindrissement permanent de ses droits. Il est juste de lui accorder une compensation en argent.

Quant aux terrains réservés, il faut distinguer suivant la zone dans laquelle ils se trouvent :

Ceux qui sont situés dans les limites de l’emprise de la voie projetée, ne sont frappés que d’une servitude temporaire : dans un délai qui ne peut excéder trente ans, ils doivent être expropriés.

Pour ceux situés en bordure de la future route, les servitudes qui leur sont imposées sont de même nature que celles qui peuvent être établies par des projets d’aménagement urbains ou régionaux ; or, la tendance actuelle,

nous allons le voir, est de ne pas accorder de dédommagement pour celles-ci,

Les servitudes d'urbanisme. — La loi de 1919-1924 est muette sur la question de l’indemnisation des servitudes. Aucune décision contentieuse n’est intervenue sur ce sujet, mais tout donne à penser que le Conseil d'Etat suivra la doctrine de sa section de l'Intérieur qui, le 18 novembre 1924, a émis un avis ainsi conçu : (1)

« Etant donné le silence de la loi sur la question de savoir si l'établissement de ces servitudes est subordonné au paiement d’une indemnité au profit des propriétaires qui doivent en être grevés, cette question ne peut être tranchée que par application du principe général que tout acte de la puissance publique peut ouvrir un droit à réparation au profit des particuliers qui sont lésés, lorsqu'il résulte pour eux de cet acte un dommage direct, matériel, et certain.

« Il y aurait donc lieu de mettre les Municipalités profitant de leurs plans d'aménagement pour imposer des servitudes aux propriétés en garde contre les conséquences financières qu’elles encourent du fait de l’établissement de servitudes exagérées ».

Il est certain que cette perspective d'indemnisation risque de brider les communes dans lélaboration de leurs programmes. Pour obvier à cet inconvénient, le décret du 25 juillet 1935 sur la Région Parisienne pose, en son article 15 une règle nouvelle .

« Sous réserve des dispositions des articles 5 et 6 (2), les servitudes réglementaires de voirie, d'hygiène et d’es-

(1) Sirey. Recueil général des lois et décrets, 1925, p. 91.

(2) Ces articles concernent les dispositions régissant l’alignement Île long des voies à ouvrir ; nous en avons indiqué la teneur dans le chapitre : «La prévision de l’avenir ».

thétique touchant l’alignement et le retrait des bâtiments, par rapport à l’alignement entre diverses zones, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, le prospect des pièces habitables, la dimension des cours, etc. n’ouvrent aucun droit à indemnité.

«Les autres servitudes grevant spécialement certaines propriétés n’ouvrent un droit à indemnité qu’au profit des propriétaires et autres intéressés qui subissent de ce fait un dommage actuel, direct, et certain. Cette indemnité sera, à défaut d'entente amiable, fixée par le Conseil de Préfecture qui devra tenir compte de la plus-value procurée aux immeubles par la réalisation du projet d’aménagement ».

La formule de la distinction est un peu vague, et pourra donner lieu à des difficultés d'interprétation. Ainsi une servitude esthétique grève les immeubles riverains de toute une voie : pas d’indemnité. Mais si cette rue n’a que quelques maisons, n’y a-t-il pas là servitude grevant spécialement certaines propriétés ?

En tout cas, il y a là un nouvel effort pour rendre réalisables aux moindres frais des mesures souhaitables. Sans doute ne sont-elles applicables qu’à la seule Région Parisienne : mais des extensions par décret peuvent faire plus tard, du cas particulier, le cas général.