L'ANCIEN RÉGIME

la force centralisatrice dans ce système de très large décentralisation. Ainsi, un édit d'Henri Il, de juin 1555 (1) indiquait, dans son préambule, qu’il y avait, dans presque toutes les villes du royaume, des deniers communaux levés pour être employés avec les autres deniers patrimoniaux «en réparations, fortifications, entretènement de pavés, ponts, portes, fossés...» Les dépenses du service des ponts et chaussées et des fortifications militaires étaient donc obligatoires. Leur sanction juridique consistait dans la responsabilité personnelle de ceux qui devaient les engager. Dans l’édit de juin 1555 il était fait «défense très expresse de ne converlir ni employer les deniers communaux ailleurs ni en autres usages sous peine de les recouvrer sur le maire et échevins, receveurs et administrateurs en leur propre et privés noms (2) ».

A ce régime d'administration locale très autonome, succèda à fin du xvu* siècle, un régime centralisé. Désormais, pour être régulier, l'engagement d’une dépense dût être autorisée par l’autorité adminsitralive supérieure.

Colbert en arrivant au pouvoir trouva la plupart des villes considérablement endettées. Ceite situation était extrêmement gênante. D'une part, les habitants étaient lourdement taxés, d'autre part, les créanciers non payés pratiquaient des saisies contre les maires et échevins (3). Pour tirer les villes de cette situation, Colbert fit pro-

(1) ISAMBERT, t. 13, p. 448.

(2) ISAMBERT, t. 13, p. 448.

(3) « Avaient lieu encore l’emprisonnement desdits officiers et habitants des villes, les recours en garantie des habitants les uns contre les autres en tous lieux où ils pouvaient se trouver, ce qui abolissait tout commerce, et mieux otaït aux habitants la faculté de sortir desdites

villes ». Edit avril 1683. Préambule, par. I, IsaMBERT, t. 19, p. 420.

céder à la vérification de leurs dettes et à leur liquidation par un système d'amortissement (1). De plus une mesure radicale fut prise pour éviter de nouveaux endetlements inconsidérés. L’édit de 1683 décida, que les villes et gros bourgs fermés ne pourraient plus à l'avenir engager aucune dépense, sans y avoir été préalablement autorisés par l’intendant ou le Conseil du roi. Les officiers municipaux ayant la gestion des finances communales étaient tenus de remettre entre les mains de l’intendant l’état par aperçu de leurs revenus. € Sur la représentation de ces actes il sera dressé par les dits sieurs intendants un état des dépenses ordinaires de chacune des dites communautés (2) ». Cet état était arrêté par l’intendant lui-même ou par le Conseil du roi. suivant l'importance des revenus de la ville.

Dans cette réforme la notion de budget apparaissait, bien imparfaite d’ailleurs. Pour avoir un état de prévision des recettes et des dépenses, il fallait combiner l’état dressé par les officiers municipaux et l'état dressé par l'autorité supérieure. De plus il n’y avait là un état d'autorisation que pour la dépense. Sans doute l’intendant inscrivait lui-même dans cette embryon de budget les dépenses de la ville,

(1) « La vérification des dettes et des emprunts obligea à reconnaître que, depuis 1647 principalement, les charges étaient devenues considérables et sans proportion avec les revenus. La cause principale de cette situation financière devait être imputée à Mazarin qui, à bout de ressources, avait rendu un édit attribuant au Trésor les droits d'octroi et les autres biens perçus au profit des villes. En compensation il autorisait les maires et échevins à lever, par doublement, les mêmes droits et octrois. Au lieu d’user de cette faculté, les officiers municipaux avaient préféré recourir aux emprunts et aux aliénations, sans que les agents du roi aient jamais protesté ». GERMAIN-MARTIN. L’hisloire du crédit en France sous le règne de Louis XIV. Paris 1913, in-8, 1re partie, chap. III, p.105. — Cf. BerrTucaT. Les finances municipales de Dijon sous l'ancien régime. Thèse, Dijon, 1910.

(2) LAMBERT. T. 19, p. 420.

mais l'inscription d'office n'existait pas à titre d'opération

régularisée avec la signification qu'elle a aujourd’hui.

L'une des conditions nécessaires à son existence : un budget autonome, faisait défaut.

Un régime de décentralisation très lâche apparut dès les premières années de la Révolution. Le décret du 14 décembre 1789 (1) donnait aux communes, organisées suivant un régime uniforme, l’autonomie financière. Les officiers municipaux avaient la libre disposilion des finances communales (art. 50). Ils n'étaient pas tenus d'établir un budget. Leur seule obligation était de présenter leurs comptes de gestion au Directoire du département (art. 57). Toutefois à cette liberté extrême quelques restrictions étaient apportées. Cerlaines dépenses en effet étaient obligatoires pour les communes, c'étaient :

1° L’acquittement des dettes des communes (décret 5-10 août 1791) (2);

2° Le traitement des gardes champêtres (décret 28 septembre, 6 octobre 1791, section VIL art. 3) (3);

3° L'entretien des chemins de pelite communication (décret 28 septembre, 6 octobre 1791, section VI, art. 2).

La sanction de ces dépenses obligatoires n’était plus poursuivie, Comme sous l’ancien régime, sur ceux qui devaient les engager, mais sur le patrimoine même de la commune.

(1) RONDONNEAU. Collection générale des lois, I, 1, 52. (2) RoNDONNEAU. Collection générale des lois, II, 2, 579.

(3) RONDONNEAU. Collection générale des lois, IT, 1, 105.

Cette sanction consistait soit dans des prélèvements effectués sur certaines branches de recettes, et destinés à couvrir des dépenses déterminées; soit dans l'imposition de sous additionnels à la contribution mobilière et immobilière. C'est ainsi que les dettes des communes élaient réglées à l’aide d’un prélèvement effectué, soit sur les bénéfices provenant de la revente des biens nationaux, pour les communes qui en avaient acheter, soit sur les produits de la vente de leurs biens patrimoniaux, désignés à cet effet par le Directoire de district. Le traitement du garde champêtre et l'entretien des chemins de petite communication étaient assurés au moyen de sous additionnels perçus sur les habitants de la commune. Ces deux procédés ne présentent pas d’ailleurs entre eux de différences de nature L’affectation de sous additionnels n'est qu'un prélèvement opéré sur une recette spéciale.

Cette évolution dans les procédés de sanction des dépenses obligatoires était heureuse. Le système de la responsabilité personnelle des administrateurs est rigoureux. Il est de nature à paralyser les bonnes volontés, à faire abandonner la charge municipale. Il éveille des résistances qui gènent le fonctionnement normal de la tutelle administrative. Le système des prélèvements n'a pas ces défauts, et il est plus efficace, car la responsabilité personnelle d'administrateurs insolvables est illusoire. Par ailleurs, abandonnant la personne des officiers municipaux pour le patrimoine communal, ce système était un progrès vers le système de l'inscription d'office. Qu'est en effet l’inscription d'office d'une dépense, sinon un prélèvement opéré sur une masse des recettes. Il suffira désormais, pour que l'inscription d'office apparaisse et s'impose comme unique sanction des dépenses obligatoires, que soit établi un

budget et que s'affirme le principe de l’universalité budgétaire.

Au reste, le système des prélèvements s’imposait du moment qu'on abandonnait la personne des administrateurs, et qu'aucun budget n'était dressé. Si les officiers municipaux refusaient d'ouvrir un crédil pour une dépense obligatoire, le Directoire de département n'avait qu’un moyen de trouver les fonds nécessaires, c'était d’opérer un prélèvement sur une branche de recettes existantes, ou sur une branche de recettes créées spécialement à cette fin par l'imposition de sous additionnels. Il n’y avait là, d’ailleurs, comme procédé fiscal, rien moins qu'uue innovation C'était, en effet, un principe admis sous l’ancien régime, que celui de l'affectation de certaines recettes à des dépenses déterminées. Le système des prélèvements était une survivance de cette conception, considérée au xvIn° siècle encore, comme une condition d'ordre et de clarté pour l’organisation des finances publiques (1).

En l'an VIT (2) un budget communal apparut. La loi du 11 Frimaire an VII, décidait que dans chaque municipalité de canton, l’administration municipale dresserait l'état détaillé des dépenses de chaque commune de son ressort, et l’étal par aperçu de leurs revenus autres que ceux provenant des centimes additionnels (art. 18). Cet état était envoyé à l’administralion centrale du département, qui le vérifiait et l’arrêtait définitivement (art. 25). Les art. 4, 8 et 10 énuméraient les dépenses obligatoires des communes et des municipalités de canton. Ces dépenses différaient

(1) V. M. Rarzzarp. Elude sur les affectations de receltes dans les finances locales et spéciales françaises. Thèse, Paris 1911, p. 6.

(2) Bull. de lois, II. B 247, no 2219.

suivant que la commune constituait ou non à elle seule un canton; de plus, les cantons composés de plusieurs communes avaient à leur charge des dépenses obligatoires spéciales. Pour la première fois dans un texte législatif était tentée une énumération des dépenses communales obligatoires, et cette énumération était très développée.

Les dépenses des communes faisant partie d’un canton étaient celles (art. 4) :

Des faux frais de l’agence municipale en encre, papier, plumes, etc.;

Des remises à accorder aux percepteurs des contributions personnelles et mobilières;

Des registres destinés à l’état-civil ;

Des frais de la garde des bois communaux ;

De la voirie et des chemins vicinaux dans l'étendue de la commune.

Les dépenses municipales pour les cantons composés de plusieurs communes étaient celles (art. 8) :

Des réparations de la maison commune ou de la location du lieu des séances de l'administration, si elle ne possède pas de maison commune ;

Des frais de bureau en papier, encre, plumes ;

Du traitement du secrétaire de l’administration municipale et, en général, du personnel de cette administration;

Du traitement du juge de paix et de son greffier ;

Du salaire des gardes champêtres;

Des frais concernant la garde nationale sédentaire;

Des écoles primaires.

Les dépenses municipales et communales réunies quant aux communes formant à elles seules un canton se composaient (art. 10):

Des dépenses énoncées à l’art. 4;

Des dépenses énoncées à l’art. 8 ;

Du traitement du commissaire de police;

Des frais d'administration du bureau central dans les communes où il en existait. ;

Un budget régulièrement dressé devant comporter ces dépenses, et l'administration du département vérifiant la régularité du budget, il faut conclure que, au cas où les dépenses obligatoires n'y figuraient pas, l'administration du département pouvait les y porter d'office (1).

La loi du 11 Frimaire an VII admettait ainsi implicitement, comme procédure de sanction de dépenses obligatoires, l'inscription d'office. Toutefois, cette procédure de sanction n'était pas unique : les systèmes des prélèvements et des sous additionnels subsistaient. Mais, ils ne conservaient leur caractère de sanction des dépenses obligatoires, que lorsqu'ils s’appliquaient à des dépenses non inscrites au budget. S'appliquant à des dépenses inscrites, ils n’élaient que des moyens destinés à les couvrir. D’ailleurs même ainsi réduite, leur importance comme mesure de sanction restait certaine. Les centimes additionnels, en effet, n'étaient pas compris dans l’état des recettes dressé par l'administration municipale (2). Or, l'état des dépenses devant équilibrer l'état des recettes, il faut conclure que les dépenses imputées sur les centimes additionnels, c'est-àdire précisément certaines de celles pour lesquelles le sys-

(1) L'administration du département pouvait créer des disponibilités si les dépenses obligatoires l’exigeaient, soit par des réductions de crédit, soit par l'imposition de centimes additionnels dans les limites du maximum déterminé chaque année après la fixation de l’une et de l’autre contribution. Loi 11 frimaire an VII, art. 9 et 26.

(2) Loi 11 frimaire an VII, art. 18.

tème des prélèvements fonctionnait, n'étaient pas portées dans le budget communal. À l'égard de ces dépenses, le système des prélèvements avait conservé son caractère de sanction.

Dans la loi de l’an VII apparaissait déjà l’idée de brider l'indépendance financière des municipalités, de discipliner leur gestion des deniers communaux en les obligeant à suivre des procédures régulatrices. C’étaient là les premiers symptômes de la réaction contre l'anarchie créée par le régime et l’an III. Cette réaction arriva à son terme dans la loi du 28 Pluviôse de l’an VIII (1) qui organisait un régime centralisé à l'excès. |

L'arrêté du 4 Thermidor an X (2) réglait l’organisation financière communale. Le budget de la commune était dressé par le maire, fonctionnaire nommé par le pouvoir central, et arrêté définitivement par le préfet ou les consuls en Conseil d'Etat, suivant l'importance des revenus de la commune. Certaines dépenses étaient obligatoires, c'étaient, en dehors de celles déjà énumérées :

1° L’acquittement des dettes provenant d’un jugement de condamnation contre la commune (Arrêté 12 Brumaire an XI) (1).

2° L'entretien des compagnies de réserve dans les départements (Décret 24 Floréal an XII (2).

(1) Bull. des lois, III. B. 17, n° 115.

(2) Bull. des lois, 1IL. B. 203, no 1850.

(1) Bull. des lois, III. B. 228, n° 2109.

(2) Bull. des lois, IV. B. 50, n° 840.