LE RÉGIME DE L’AN VIII

3° La moitié du traitement des préfets (Décret 11 juin 1810) (1). Cette dépense est répartie entre les communes du département par le ministre de l'intérieur.

4 La fourniture du pain de soupe de la troupe (Loi des finances 24 avril 1806, art. 5) (2).

5° Les dépenses du culte (Décret 30 décembre 1809) (3).

Après la signature du Concordat, on s'était préoccupé de rechercher les moyens financiers propres à subvenir aux dépenses du culte. Les articles organiques les mettaient pour partie à la charge des communes ; mais comptant sur le zèle religieux des fidèles, ils en firent des dépenses facultatives. Ce système ne donna aucun résultat. Dans nombre de communes on se désintéressa du service du culte. Pour remédier à cette situation, le décret du 30 décembre 1809 classa les dépenses du culte dans la catégorie des dépenses obligatoires. Ces dépenses présentaient un caractère supplétoire Elles ne devaient êlre faites qu'au cas d'insuffisance des revenus des fabriques. Elles comprenaient l’ensemble des dépenses du culte (4).

Si le maire omeltait d'inscrire une dépense obligatoire pour la commune, l'autorité supérieure lui donnait l’ordre de la porter au budget. Au cas de refus, des mesures de coercition étaient prises contre lui. Il était dans la situation de tout fonctionnaire qui refuse d’exéculer un ordre hiérarchique. Dans une telle organisation, une procédure spéciale d'inscription d'office était inutile. Elle ne se[concevait

(1) Bull. des lois, IV. B. 294, n° 5568.

(2) Bull. des lois, B. 88, n° 1518.

(3) Bull. des lois, IV. B. 203, n° 5777.

(4) V. Dupoxr. La part des communes pour les frais du culle paroissial. Thèse, Paris 1906.

même pas, la commune n'ayant aucune autonomie financière. Sans doute la notion de dépenses obligataires se rencontrait ici. Seulement la dépense était obligatoire non pour la commune, mais pour le maire.

Sous la Restauration, les choses restèrent d’abord en l’état. Les textes relatifs au régime financier des communes furent peu modifiés. Le budget était toujours dressé par le maire avec l’avis du conseil municipal. Il était arrêté par le préfet ou le roi, suivant l'importance des revenus de la commune. Le maire et les conseillers municipaux étaient toujours nommés par l'autorité centrale. Ce régime légal allait se maintenir jusqu’en 1830. Les développements précédents suffiraient donc à en rendre compte, si la pratique administrative n’y avait apporté de profondes modifications. Dès 1824, elle réagissait contre la centralisation excessive, et tendait à établir, malgré les textes législatifs, un embryon d'autonomie locale. C’est là un signe du profond mouvement d’idées qui se crée, aux environs de 1830, en faveur de la décentralisation.

Une instruction ministérielle du 10 septembre 1824 (1) contenait à ce point de vue des observations d’un intérêt capital, qu'il faut citer littéralement. « Aux termes de la loi, les conseils municipaux délibèrent sur les budgets et ne les règlent pas. Toutefois, les préfets et sous-préfets ne doivent pas perdre de vue que ces conseils sont les organes des communes; qu'ils sont en position de mieux connaître leurs besoins, de mieux apprécier l'application

(1) Bulletin du ministère de l'Intérieur, t. IL, p. 63.

de leurs ressources, qu'à ce double titre il importe de respecler autant que possible leurs propositions. Les préfets et sous-préfets ne doivent pas oublier que toute dépense communale doit avoir été consentie par le conseil municipal, à moins qu'elle ne soit formellement ordonnée par la loi, exigée pour un service communal, ou qu'elle résulte d’un Jugement passé en force de chose jugée; que dans ce cas même le conseil municipal doit avoir été entendu sur la dépense à porter au budget. » Ce texte se résume dans les deux propositions suivantes :

1° L'autorité administrative ne peut contraindre l’admi nistration municipale à porter une dépense au budget communal, que si cette dépense est obligatoire.

2° Dans ce cas, il doit y avoir mise en demeure préalable du conseil municipal.

L'inscription d'office jouait donc dans la pratique administrative, encore qu'aucun texte législatif ne la prévit et même qu’elle parut inconcevable dans le régime légal. Dire en effet que les propositions du conseil municipal devaient être respectées c'était reconnaître aux autorités municipales, en matière financière, une véritable autonomie. Admettre d’autre part que, dans des cas exceptionnels, l’autorité supérieure pourrait passer outre à ces propositions, c'était proclamer l'existence de dépenses obligatoires. Les deux conditions d'existence de la procédure d'inscription d'office se trouvaient donc réunies. De plus, cette procédure jouait pratiquement avec l’un des caractères qui lui ont été donnés par la loi du 18 juillet 1837. L'instruction ministérielle, en effet, recommande au préfet de mettre en demeure le conseil municipal. I est remarquable, que cette formalité de la mise en demeure préalable, essentielle parce que protectrice des droits de la

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commune, soit apparue dans un texte de règlement intérieur de l’administration, avant d’être imposée par la loi.

En même temps que les nécessités pratiques faisaient apparaître l'utilité de l'inscription d'office, la multiplication de dépenses obligatoires, en augmentant le nombre des hypothèses où celte procédure pouvait se développer, en accroissait l'importance. Aux dépenses précédemment citées, d’autres furent ajoutées par des lois postérieures; ce furent :

1° Les dépenses relatives aux collèges communaux et royaux [D.17 mai 4808. Ord. 17, 21 février 1815]. Ces dépenses concernaient l’entretien de boursiers et la répaation des bâtiments.

2° Les dépenses relalives aux chemins vicinaux.

Aux termes de la loi du 28 juillet 1824 art 9 (1) « quand un même chemin intéresse plusieurs communes, et au cas de désaccord entre elles sur là proportion de cet intérêt et des charges à supporter, ou au cas de refus de subvenir aux charges, le préfet prononce en conseil de préfecture, sur la délibération des conseils municipaux ». Ce texte est extrémement intéressant, il donne à l'inscription d'office, dans un cas particulier, une organisation légale tout à fait semblable à celle qui apparaît dans des lois de 1837 et 1884; spécialement, apparaissent pour la première fois dans une loi, ces deux éléments essentiels de l'inscription d'office qui sont pour garantir les droits des communes : la mise en demeure préalable et l'avis du conseil de préfecture (2).

(1) Bulletin des lois, 1824, B. 685, n° 17435.

(2) Pour se procurer !es fonds nécessaires à couvrir les dépenses ainsi nscrites d'office, l'autorité supérieure avait à sa disposition différents moyens. Elle pouvait faire pression sur les autorités locales, ce qui n’était

Ce n'étaient pas là d’ailleurs les seules dépenses obligatoires; mais seulement celles qui, aux termes de l’insiruction ministérielle de 1824, devaient faire l’objet d’une inscription d'office, au cas de refus de la commune de les consentir. Pour les autres, les systèmes des prélèvements et des centimes additionnels offraient des moyens de sanclion automatiques.

Le système des prélèvements avait atteint sous l’empire un développement tel, que la presque totalité des revenus, ‘ nécessaires aux dépenses ordinaires des communes, était absorbée. Une réaction contre ce système se manifesta à la chute de l'empire. L'ordonnance du 28 janvier 1815 (1) supprima quelques prélèvements. Ce n’était là qu'une réforme partielle. La réforme radicale résulta de la loi du 28 avril 1816 (art. 153) (2). « À partir du 1* juillet 1816 il ne pourra être fait aucun autre prélèvement, soit sur le produit net des octrois, soit sur les autres revenus des communes, sous quelque prétexte et en vertu de quelque loi et ordonnance que ce puisse être. » Cette loi laissa toutefois subsister trois prélèvements :

1° Prélèvement de 1/10 sur les produits de l'octroi au profit du trésor. [1 subsistera jusqu’en 1852 (décret 17 mars 1852, art. 25).

20 Prélèvement sur les produits de l'octroi, des sommes nécessaires à solder les dépenses de casernement et des lits militaires (ord. 5-27 avril 1818).

pas illusoire dans un régime où les maires et conseillers municipaux étaient nommés par l'autorité centrale. Par ailleurs, elle pouvait créer certaines branches de recettes, par exemple établir d'office un octroi ou élever les tarifs de ceux existants (ord. 9 décembre 1814, art. 5).

(1) Bulletin des lois, 1815, B. 82, n° 726.

(2) Bulletin des lois, 1816, B. 81, ne 623.

3° Prélèvement des sommes destinées à couvrir le contingent des communes dans le service des enfants assistés (loi 17 juillet 1819, art. 25) (1).

Le système de sanclion des dépenses obligatoires de la Restauration présentait les inconvénients les plus sérieux. Il n'existait pas de textés législatifs donnant une énumération complèle de ces dépenses, et les opposant nettement aux dépenses facultatives. Certaines dépenses étaient sanctionnées d’une manière spéciale, sans que leur caractère obligatoire soit d’ailleurs affirmé, rien de plus. Il n’y avait pas une classification raisonnée des obligations de la commune. La théorie de l’obligatoire et du facultatif n’était pas encore clairement conçue. Etaient méconnus ainsi à la fois les droits de l'Etat et des communes. D'une part, dans nombre de cas où les nécessités du service public imposaient à la commune des obligations déterminées, l’administration étail impuissante à sanctionner ces obligatons, faute de textes spéciaux. D'autre part, aucune garantie n’était donnée à la commune contre l'autorité supérieure, dans les cas où pouvait être poursuivie la sanction des dépenses obligatoires. L'administration agissait alors arbitrairement, aucune procédure spéciale ne venait discipliner son action et protéger la commune. L'insuffisance et les dangers de ce système se firent senüir dès 1824. L’instruction ministérielle de septembre 1824 était la marque des efforts faits, dans la pratique administrative pour corriger ces défauts. Mais si ces dangers pouvaient être ainsi atténués, il était difficile d'y remédier complètement par la seule voie des instructions hiérarchi-

(1) Bulletin des lois, 1819, B. 295, n° 7003.

ques. Ti fallait un texte législatif; on l’attendit jusqu’en

Cette insuffisance et ces dangers étaient apparus nettement à M. de Martignac, président du Conseil des Ministres. En 1829 il déposa, sur le bureau de la Chambre des Députés, un projet de loi portant réorganisation de l’adminisiration communale. Dans la matière de la sanction des dépenses obligatoires, des réformes capitales étaient prévues. Ces dépenses étaient énumérées limitativement et admettaient, comme unique sanction, l'inscription d'office. Cette procédure était organisée dans une forme propre à garantir les droits des communes. Ainsi étaient protégées les prérogatives de l'administration, qui pourrait désormais, dans tous les cas, sanctionner les obligations financières de la commune, et la liberté des communes, qui ne souffriront d’atteintes à leur autonomie, que dans des cas strictement déterminés et dans des formes protectrices après avoir fait valoir leurs prétentions (1).

Le projet de Martignac, déposé le 9 février 1829, était retiré le 8 avril 1829 par déclaration royale (2). Le 6 septembre 1830, il était repris par un parlementaire, M. Humblot-Conté ; mais ce n’était plus un projet de réorganisation communale complète qui était soumis aux délibérations du Parlement. Les dispositions relatives à l’organisation administrative, à l'élection des conseillers municipaux avaient été séparées des dispositions relatives à l’organisation financière. Les premières seules faisaient l’objet de la proposition Humblot-Conté. Cette proposition discutée et votée rapidement, devint là loi du 21 mars 1831 qui posa

(1) Voir le projet de MaARTIGNAC, dans Moniteur universel. Séance du 9 février 1829.

(2) Moniteur universel. Séance du 9 avril 1829.

le principe de l’organisation élective du conseil municipal.

L'échec partiel du projet de Martignac ne fut que momentané. Le système de l'inscription d'office, généralisé à l'égard de l’ensemble des dépenses obligatoires de la commune et exclusif de tout autre sanction, était dans la logique du régime faiblement décentralisé créé par la loi du 21 mars 1831. L'élargissement des libertés municipales exige, en effet, pour que soient sauvegardées les nécessités de tout Etat unitaire : nécessités d'ordre et de fonctionnement régulier des services publics, la détermination d’obligations rigoureuses, dont la sanction est naturellement fournie par l'inscription d’olfice. Dès la première application de la loi de 1831, on comprit cette nécessité. En 1834, la partie du projet de Martignac abandonnée par M. Humblot-Conté, était reprise, et faisait l’objet d’une proposition de loi présentée à la Chambre des députés le 13 janvier 1834 (1). Cette proposition allait devenir la loi du 18 juillet 1827:

L'art. 30 énumérait les dépenses obligatoires de la commune (2). L'art. 38 décidait que les « dépenses proposées au budget ne peuvent être augmentées et il ne peut y en être introduit de nouvelles par l'arrêté du préfet ou l’ordonuance du roi qu'’autant qu’elles sont obligatoires. » L’'article 39 organise la procédure d'inscription d'office :

«Si un conseil municipal n’allouait pas les fonds exigés pour une dépense obligatoire, ou n’allouait qu'une somme

insuffisante, l'allocation nécessaire serait inscrite au

(1) Moniteur universel. Séance du 13 janvier 1834.

(2) Cette énumération ayant recu peu de modifications de la loi du

5 avril 1884, sera, par là même, étudiée avec celle que donne la loi de 1884.

budgel par ordonnance du roi, pour les communes dont le revenu est de cent mille francs et au-dessus, et par arrêté du préfet, en conseil de préfecture, pour celles dont le revenu est inférieur.

« Dans tous les cas, le conseil municipal sera préalablement appelé à en délibérer.

« S'il s’agit d’une dépense annuelle et variable, elle sera inscrite pour sa quotité moyenne pendant les trois dernières années. S'il s’agit d’une dépense annuelle et fixe de sa nature ou d'une dépense extraordinaire, elle sera ins- “crile pour sa quotité réelle.

«Si les ressources de Ia commune sont insuffisantes pour subvenir aux dépenses obligaloires inscrites d'office, il y sera pourvu par le conseil municipal, ou, en cas de refus de sa part, au moyen d’une contribution extraordipaire, établie par ordonnance du roi, dans les limites du maximum qui sera fixé annuellement par la loi de finances, et par une loi spéciale si la contribution doit exéder ce maximum ».

Cette organisation de l'inscription d'office était celle même qui avait été proposée par M. de Martignac en 1829; et que préconisait déjà l'instruction ministérielle de 1824. Elle passera tout entière dans la loi du 5 avril 1884.

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La multiplication des dépenses obligatoires

L'organisation de la procédure d'inscription d'office ne reçut aucune modification du législateur de 1884. L'art. 149 de la loi du 5 avril 1884, reproduit, à une parlicularité près, l’art. 39 de la loi du 18 juillet 1837. Seul le chiffre des revenus au-dessus duquel l'autorité compétente pour inscrire d'office est le chef de l'Etat, est modifié. Il est porté à trois millions. Ce qui, par contre, s’est modifié dans la pralique administrative, c’est l’importance de la procédure d'inscription d'office, précisément à raison de la multiplication des dépenses obligatoires imposées à la commune par le législateur (1). L'art. 30 de la loi du 18 juillet 1837 donnait de ces dépenses une énumération déjà longue, que l’art. 136 de la loi du 5 avril 1884 a développée encore; et des lois spéciales sont venues en ajouter de nouvelles. Ces dépenses intéressent soit des services communaux, soit des services d'Etat, soit des services mixtes.

(1) Sur la multiplication des dépenses obligatoires :

V. GARBOULEAU. Des finances et de l'équilibre des budgets, 1878. — DE Luçay. La situation financière des communes d'après des statistiques officielles (1806-67), 1882.

LamBRox. Le crédit des communes, thèse, Paris, 1908.

DE RAMEL. Les dépenses obligatoires et la liberté des communes, thèse, Paris, 1910