L'INTERVENTION DANS SA PHASE DIPLOMATIQUE

Laissant de côté la question de responsabilité relevant de normes matérielles, nous venons de, sommairement, passer en revue les conditions dont la réunion permet à l'individu lésé de faire appel à son gouvernement. À ces règles d'ouverture de l’action correspondent des règles d'exercice qui, d’ailleurs, ne sont pas spécifiquement propres à la matière mais peuvent s'appliquer à tout litige d'ordre juridique issu entre Etats. Elaborées par la pratique diplomatique et les Commissions arbitrales interétatiques, elles ont constitué l’une de ces barrières que la science du Droit a édifiées pour réduire les risques du conflit armé, ou, à défaut, les reculer jusqu’à l'extrême limite.

Pour nous conformer à l'esprit général dans lequel nous avons conduit cet ouvrage, nous exposerons très succinc-

tement la phase diplomatique de l'instance, au reste moins juridique et mieux connue. De même, nous laisserons de côté les mesures diverses de coercition, pouvant aller jusqu’au conflit armé, dont les Etats peuvent appuyer leurs demandes réciproques (1). Par contre, nous nous attacherons tout particulièrement à cette procédure arbitrale qui, perfectionnée et généralisée, nous semble susceptible d'orienter à l’avenir la protection diplomatique.

Reprenons chacune des étapes de cette procédure: l’individu lésé par une atteinte à ses biens ou à sa personne, après s'être adressé vainement aux juridictions locales, se décide à faire appel au représentant diplomatique de son Etat d’allégeance. Le choix de ce représentant n’est pas indifférent, malgré que la protection diplomatique s'exerce généralement par le moyen de tous les services diplomatiques et consulaires. Les consuls, en effet, bien qu’agents ordinaires, par leur nombre et leur situation, de la protection diplomatique, ne peuvent présenter, selon certaines législations, d'observations au gouvernement central, mais seulement aux autorités locales (2). De plus, leur action se limite aux cas individuels, les différends plus importants pour violation générale des traités et du Droit international se traitant par le truchement de la légation avec le

(1) Voir l'étude détaillée de Milton Offutt: The protection of citizens Abroad by the Armed Forces of the United States of America (John Hopkins University Studies in Historical and Political Science; série XLVI, n° 4).

(2) Cf. Piédelièvre : Droit International Public (1894, t. I, D 2/0):

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gouvernement central. Selon une règle coutumière dictée par le principe de respect mutuel de la souveraineté, le représentant de l'Etat requérant s’adresse au ministère des Affaires étrangères de l'Etat requis et s’abstient formellement de toute intervention auprès d’un autre pouvoir. Bien que la première demande ait lieu en général de sa propre initiative, le représentant local agit toujours « d'ordre de son gouvernement », mais se borne souvent à une démarche officieuse. Dans certains cas, en effet (déni de justice flagrant, vexations, atteintes au droit des gens), constituant une violation indéniable de la souveraineté de l'Etat d’allégeance, l'agent diplomatique agit spontanément. Il doit, alors, cela va sans dire, se conformer scrupuleusement à la fois aux règles du Droit international en la matière et à celles de la courtoisie réciproque des Etats (1).

(1) Le comte de Gurden (rapporté par Pradié-Fodéré: op. cit., t. Ï) donne aux agents diplomatiques les instructions suivantes qui s'imposent par leur souci d'équité : « C’est une des plus honorables et des plus utiles attributions du ministre que le soin de défendre et de favoriser les intérêts de ses concitoyens dans le pays où il réside. À cet égard, s’il a reçu des instructions particulières, 1l doit s’y conformer; même sans ordre exprès pour ces sortes d’affaires, il entre dans l’effet de sa mission de seconder en toutes choses ceux de ses compatriotes qui s'adressent à lui, de leur donner des conseils, de les guider d’après la connaissance qu'il a des localités, de recommander enfin leur cause soit aux autorités, soit au souverain même; car tous ceux de ses concitoyens qui se trouvent dans le pays où il réside sont confiés à sa protection spéciale. Néanmoins, il n’est point tenu d'intervenir dans leurs affaires particulières ni de traiter pour eux en justice : toute demande ofhcielle exige de sa part la plus extrême circonspection, pour ne compromettre ni la dignité de son souverain, ni exciter le mécontentement de celui qui le reçoit. Il s’abstiendra d’entraver en faveur des siens, le

Supposons donc que l’agent diplomatique requis présente la compétence exigée. Il procède à une enquête sur la matérialité du dommage, examine la responsabilité de l'Etat incriminé et vérifie l’allégation de nationalité du plaignant et l’inefficacité des juridictions locales. Dès lors, à défaut de règlement amiable, va s'engager la procédure de protection diplomatique. ;

Dans cette phase, l’action de l'Etat s'inspire de nombreux considérants, parfois sans rapports directs avec le Droit propre. Considérants d’ordre juridique, d’abord : l'Etat peut avoir en vue l'intérêt que présentent dans leur jeu les théories de la souveraineté personnelle et de la souveraineté territoriale, ainsi que le minimum de sécurité et de stabilité que doit assurer aux hommes la civilisation internationale actuelle. Considérants d’ordre politique également : un Etat peut hésiter à soutenir contre un autre la réclamation de son national, en raison soit d’un état de tension préexistant, soit du peu d'intérêt que lui inspire la cause, soit pour tout autre motif, qu’il apprécie d’ailleurs souverainement.

Nous avons, en définissant le caractère de l'intervention

cours de la justice, de chercher à faire fléchir le droit ou de prendre sous son égide un coupable avéré; mais il lui est permis d'interposer ses bons offices pour accélérer la marche de ses compatriotes injustement accusés, soit en rendant témoignage de leur probité et de leur bonne conduite, soit en alléguant des circonstances atténuantes, en s'adressant toutefois, non aux juges, mais au gouvernement. ... Les circonstances ou les ordres exprès de son maître décident s’il doit intervenir dans ces sortes d’affaires par des démarches officielles ou par des recommandations particulières. »

de l'Etat, exposé la divergence de vues des deux écoles, qui y volent : l’une, un droit personnel de l'Etat; l’autre, une fonction à finalité individualiste. Cette conception régit notre matière, car, suivant que l’on adopte l’une ou l’autre position, on dénie ou on accorde à l'individu le droit d’apprécier les considérants précédents. Reconnaître ce droit à l'individu lésé, n'ést-ce pas, disent les auteurs partisans de la première théorie, méconnaître le fondement traditionnel de la protection diplomatique, action en réparation pour atteinte causée à l'Etat, attenter par là au concept de la souveraineté étatique et engager, par une pression mopportune, la nation entière dans des difficultés graves, voire un conflit armé ? Erreur, réplique l’autre école, car nous nous établissons sur des concepts opposés aux vôtres. Après avoir posé en principe que l'Etat agit en vue d’obtenir la réparation injustement refusée à son ressortissant, nous ne voyons de solution correcte et lénitive à l’action de protection que dans une instance internationale. Nous écartons ainsi les risques de conflit inconsidéré; nous accentuons la substitution de la loi à la force, et nous donnons à l'individu une sécurité intégrale. Pourquoi, dès lors, lui refuser le droit de surveiller l'instance dont il est le principal intéressé ?

Nous savons que la discussion reste ouverte sur ce point. Quelles que soient les sympathies que nous puissions professer pour la seconde de ces solutions, nous sommes forcé de reconnaître que, jusqu'à ce Jour, les législations internes et la pratique internationale ont refusé à l'individu le droit d'intervenir dans l’instance engagée à son profit.

Avant d'entamer la procédure officielle d'intervention, soit par voie diplomatique, soit par voie arbitrale (1) , l'Etat peut user de bons offices, c’est-à-dire d'efforts inofhñciels, personnels et amicaux, à la différence de l’appui ofhñciel, formel et gouvernemental accordé à la réclamation diplomatique. « La ligne, dit M. Borchard (2), peut être diffcile à tracer si le représentant diplomatique agit d’ordre de son gouvernement. On les [bons offices] distingue toutefois en disant que pour les bons offices, le gouvernement, tout en ayant intérêt à faciliter la protection des droits de son sujet, n’est pas disposé à faire de ses griefs l'objet d’une plainte internationale avec toutes les conséquences d’un refus éventuel et dans le fait que l’agent a plein pouvoir pour assister son compatriote et recourir à son choix à la prière, à la recommandation ou à toute autre démarche personnelle. »

La procédure d’action diplomatique dans sa phase de négociation consistera donc en instructions formelles données à l’agent du pays demandeur, en réclamations, mémoires et échanges de vues entre les parties. L'action de l'Etat peut obtenir dès ce stade gain de cause ou faire apparaître une cause indéniable de rejet. Le plus souvent, toutefois, elle s’orientera vers la phase arbitrale.

(1) En cas de convention d’arbitrage préexistante et applicable au cas, conclue entre les deux Etats.

(2) Borchard (Bibliothéca Vissériana; op. cit.).