NATURE ET CARACTÈRE DE L'ACTION DE PROTECTION DIPLOMATIQUE

Les négociations diplomatiques ont été longtemps le seul mode efficace de règlement amiable des différends interétatiques. Toutefois, depuis un siècle, la généralisation en Droit international de la conciliation et de l’arbitrage a rendu à cette période son caractère préliminaire destiné à préciser le différend et à ménager la souveraineté respective des Etats. L'importance, pour ces raisons, des conversations entre chancelleries ne s'en avère pas moins considérable, et la jurisprudence constante de la Cour Permanente de Justice Internationale y attache tant d’importance qu’elle en exige la preuve, qu’on en ait fait ou non mention dans la clause compromissoire (arrêt n° 6).

Notre rôle n’est pas d'étudier ici l’évolution de la jus-

tice international soit vers la permanence, soit vers l’obligation. Notons seulement l’appréciation de M. de Lapradelle (1) sur le tribunal international formé du croisement de l'arbitrage par souverain et de la Commission mixte et créé au traité de Washington du 3 mai 1871, dans l’affaire des Alamaba Claims. Signalons également, comme l’un des premiers cas où ait été proposé l'arbitrage obligatoire, celui de la responsabilité interétatique à raison d’actes commis envers des étrangers (2).

La conduite des négociations diplomatiques permet à l'Etat de prendre en mains et de guider à son gré la réclamation de son ressortissant. L’entrée de la procédure de protection diplomatique dans la phase judiciaire substitue à son tour — au moins dans l’opinion courante — au droit de la victime envers l'Etat défendeur, celui d’un Etat envers un autre. Jusque-là, n’hésiteront pas à dire certains auteurs, le rapport de l'individu et de l'Etat est resté du domaine contractuel (au moins dans certains cas), soumis aux règles du Droit privé ou international privé. Du fait de l'intervention formelle de l'Etat, la responsabilité contractuelle envers l'individu se transforme en responsabi-

(1) M. de Lapradelle (cours 1931-1932, treizième leçon).

(2) Proposition faite par la Russie à la première Conférence de La Haye (1899, art. 10 du projet russe). « ...l’arbitrage est obligatoire dans les cas suivants, en tant qu’ils ne touchent ni aux intérêts vitaux ni à l'honneur national des Etats contractants: 1° en cas de différend ou de contestation se rapportant à des dommages pécuniaires éprouvés par un Etat ou ses ressortissants, à la suite d'actions illicites ou de négligence d'un autre Etat ou des ressortissants de ce dernier. »

lité délictuelle basée sur le titre international (1). La longue pratique de ces idées est à l’origine de la théorie déjà exposée et qui voit dans la protection diplomatique, non un droit pour l'individu, mais un recours exercé à titre gracieux par l'Etat. Nous ne reviendrons pas sur ce sujet. Son influence en matière judiciaire internationale est sensible et, depuis longtemps, façonne l’instance en protection diplomatique dans un sens purement étatique et discrétionnaire. Ces deux caractères, bien qu’existant toujours, ne sont plus aussi entiers, car la jurisprudence, aussi bien que la doctrine, témoigne du glissement vers la reconnaissance aux particuliers d’un droit international. Longtemps, l’individu ne fut pas admis sur le plan international: son rôle, analogue à celui de la partie civile en législation interne, était accessoire et seuls les Etats en cause étaient parties au litige. En plus de raisons doctrinales bien connues, les auteurs, désireux de justifier cette règle, arguaient de l’impossibilité pour le particulier d'avancer les frais élevés d’une instance (2) et tiraient de ces prémisses toutes conclusions rendant aléatoire le droit du particulier. On ne lui reconnaissait aucune influence sur la composition du tribunal arbitral. Îl ne pouvait renoncer ni transiger sur son droit : l’action pouvant être exercée par l'Etat même contre sa volonté et après l’envoi de la réclamation, l'Etat défendeur ne pouvait traiter directement avec l'individu

(1) Thèse admise notamment par la Cour Permanente de Justice Internationale: affaire Mavromatis (Sobolewski, R.G.D.I., 1931, XXXVIII, p. 420).

(2) Affaire Cedron: (La Fontaine: Pasicrisie Internationale).

lésé sans s'inquiéter de la nation dont il ressortissait et qui le soutenait.

Incontesté avant le conflit mondial de 1914-1918, le caractère purement étatique de la protection diplomatique avait néanmoins choqué certains auteurs : Everrett (1) avait eu l’idée d’associer les intéressés à l'instance en généralisant la pratique, assez usitée par les Etats, de solliciter leur approbation. Parfois même, pour s’assurer leur agrément, les Etats leur avaient fait approuver le compromis d’arbitrage (2). Depuis 1918 — et sans nous attacher à relever dans les traités ou conventions la part faite à l'individu — l’éclosion des tribunaux internationaux a ranimé la question. Le rôle du représentant de l'Etat près des Tribunaux Arbitraux Mixtes s'apparente à celui du ministère public près de tribunaux internes et diffère de l'intervention classique telle que la pratique américaine la conçoit dans l’expression: « the espousal of a claim ». À son tour, la Cour Permanente de Justice Internationale, dans certains de ses arrêts, bien qu’affirmant hautement le caractère étatique de l'intervention, admet au moins indirectement la légitimité de l’admission de l’intérêt privé en matière internationale. Dans l’arrêt n° 1 (3) l'intérêt privé apparaît sous la forme d’une action en répa-

(1) Cité par Moore (Digist, VI, p. 1015).

(2) Moore (Digist, VI, p.1021; affaire Mora) ; — de Lapradelle et Politis (op. cit., t. II, p. 25).

(3) Affaire du vapeur Wimbledon (conflit entre une règle unilatérale de neutralité posée par un Etat et un traité signé par ledit

Etat).

ration, ce qui fait rentrer le litige dans le quatrième cas de compétence prévu par l’article 36, alinéa D, du statut de la Cour : « Réparation due pour la rupture d’un engagement international ». Il reste au deuxième plan, sous forme de demande accessoire à l'instance principale, dominé par l'interprétation de l’article 380 du Traité de Versailles. Dans les arrêts n° 2 et 5 (1), l'intérêt privé est cause déterminante de l'intervention des Etats: alors que dans l'affaire précédente les Etats interviennent en raison de la violation de l’article 380 du Traité de Versailles, ic1 l'intervention de l'Etat grec est motivée par une réclamation contre une puissance mandataire. Dans les arrêts n° 6 et 7 (2) et surtout dans les affaires des emprunts serbes et brésiliens, se note plus clairement encore cette apparition de l'intérêt privé. Pour la première fois, 1l absorbe le débat sans intervention de l'Etat. La Cour base sa compétence sur l’accord des parties, bien qu’un peu Judaïquement elle dise qu'après identification des réclamations par les Etats, le conflit existe entre deux gouvernements et non plus entre le gouvernement serbe et les porteurs français.

Ces arrêts ont provoqué de nombreux commentaires doctrinaux. M. Tenekidès (3), considérant que la Cour est rendue accessible aux intérêts privés, a proposé l’institu-

(1) Affaire Mavromatis (concessions faites par le gouvernement turc à un Grec et lésées par le gouvernement britannique).

(2) Affaire Haute-Silésie et usine de Chorzov entre la Pologne et l'Allemagne.

(ER D Eer EE C1930 7121, p.471).

tion d’un Haut Tribunal International chargé de trancher les litiges à base d'intérêts privés et laissant à la compétence de la Cour Permanente de Justice Internationale les seuls différends interétatiques. M. Travers (1) se félicite de cette extension de juridiction susceptible d'éviter entre nations des froissements inutiles et violents à propos d’intérêts privés, peut être discutables. Moins catégorique, M. Salvioli (2), tout en reconnaissant que si la demande en réparation de l'Etat constitue bien le petitum, la causa petendi dépend du particulier, considère que l'Etat n’agissant que pour protéger son droit, la question n’est pas liée à celle de la liberté d’accès d’un particulier à une juridiction internationale. Toutefois, il se voit obligé de reconnaître que la réparation n’est pas une indemnité pour violation du droit subjectif de l'Etat, mais l'élimination du fait dommageable pour le particulier, le remettant dans l’état antérieur à la violation.

Par ailleurs, l'influence de ces concepts se fait sentir dans les organismes fondateurs du Droit international. M. de Lapradelle (3) propose d’accorder le droit de citation directe à l'individu dans les cas de déni de justice, double nationalité et protection des minorités. L'opposition du baron Descamps, pour qui ces questions ne rentrent que médiatement dans le droit des gens en raison de l’action

(1) Clunet (1925, p. 29).

(2) RD: re EC (932 EI DS)

(3) Projet du Comité consultatif des juristes chargés par la

S. D. N. d'élaborer le statut de la C. P. J.I.

diplomatique, fait échouer ce projet. À son tour, l’Institut de Droit International se saisit de la question en ses différentes sessions (1). MM. de Lapradelle et Politis se font les ardents défenseurs de la reconnaissance des droits de l’homme et de l'arbitrage international.

Puisqu’on arrive ainsi et peu à peu à munir le particulier d’un droit d’action individuelle en matière internationale, l'Etat garde-t-il encore la maîtrise complète de l'instance ? Oui, puisqu’aussi bien, dans l’état actuel des relations, le privilège d’être sujet du Droit international dépend uniquement des volontés étatiques. Toutefois, il est à supposer que l’évolution ainsi annoncée continuera et que les droits individuels finiront par être admis sur le plan international, ce qui, d’ailleurs, n’exclue nullement la nécessité du contrôle étatique en raison de l’anarchie que cette absence amènerait. On peut cependant concevoir l’action de l'Etat comme semblable à celle du ministère public devant les juridictions internes, capable de prendre des conclusions indépendantes (2).

Moins sensible, parce que en plus étroite indépendance avec le Droit interne, a été l’évolution du caractère discré-

(1) Session de 1926, La Haye; session de 1927, Lausanne; MM. de La Barra et Mercier, rapporteurs (14° Commission) ; session de New-York, rapport de M. Seferiadès (annuaire, vol. 33, pp. 565 à 668) et discussion du rapport de M. Borchard, précité, sessions de Cambridge et d’Oslo,

(2) Il y aurait ainsi co-existence de l’action publique et de l’action civile (de Visscher: R. D. I. et L. C., op. cit.) analogue au jeu d’action en matière de Droit administratif interne dans le cas des syndicats et des particuliers.

tionnaire de la protection diplomatique. Nous ne pouvons étudier ici cette évolution, ce qui amènerait à l’étude des différentes législations internes. Bornons-nous à quelques indications relatives à la législation française. Le Conseil d'Etat (1) a depuis longtemps statué en ce sens qu’un refus d'intervention ne peut être attaqué et que le gouvernement est seul juge de la méthode à suivre, ainsi que du degré d'insistance (2). Plus délicate est la question du règlement de l'indemnité. Si le gouvernement ne reçoit qu'une indemnité individuelle pour une victime, la fonction diplomatique prenant fin par le versement de l’indemnité, le refus de verser n’est plus un acte diplomatique, et contre ce refus recours au Conseil d'Etat est ouvert (3). Si, au contraire, l'indemnité a été versée globalement, la répartition, semblet-il, ne revêt plus le caractère discrétionnaire, car il n’y a plus de difficultés diplomatiques à craindre, mais seulement des litiges d’ordre interne. L'Etat agit comme mandataire de ses nationaux et doit leur rendre le bénéfice du contrat. Au surplus, si les particuliers avaient une créance contre le gouvernement étranger, l'Etat français, en se substituant à eux, est devenu leur débiteur. Malgré ces

(1) Conseil d'Etat (10 mai 1911 ; Obszeaski). )

(2) Conseil d'Etat: Penhoat, 26 avril 1855; S. 1885-2-723;: D. P. 1855-3-63 —— 4 juillet 1862, Lebon 531 — Dupuy 12-1-1877 — Lebon 47 — Jecker 18 novembre 1869; S. 70-2-303 —— Bachatori dit Bachadour 12-2-1904. Observ. dans Revue de Droit Public (1904, pp. 78 et 191).

(3) Conseil d'Etat (23 décembre 1904).

raisons, le Conseil d'Etat (1) n'accepte aucun recours, l’acte ayant toujours, selon lui, le caractère diplomatique et le gouvernement étant libre de faire cette répartition soit de lui-même, soit par le truchement d’une Commission. Quelque discutable que cela soit, le Conseil d'Etat considère que les actes internationaux ne peuvent avoir d'effet qu'entre les contractants, donc que les Etats et que les particuliers y sont des tiers sans aucun droit.

En sens inverse se prononce la législation allemande : depuis la Constitution de Weimar, la protection diplomatique est devenue un devoir pour l'Etat, et les conséquences opposées à celles de la législation française en découlent.

(1) Conseil d'Etat (7-12-1843, Valette Dunand, S. 47-2-315).