ET LE RÉGIME DES CAPITULATIONS

les consuls hellènes (1). Cependant son argumenlation ne laisse pas d'influencer les arbitres. Ceux*ci ne peuvent ni oublier le sens dans lequel en 1897 il avait élé entendu qu'on devrait corriger les Capitulations grecques« ni faire abstraction de Tintérêt^ général qu'offrent, pour les Étals dont ils sont les représentants officiels, les questions débattues devant eux. Du reste, les plénipotentiaires hellènes se chargent de le leur rappeler. Non seulement ils ont soin de souh'gner avec empressement le côté dangereux de l'argumentation ottomane,mais ils ne manquent pas une occa* sion soit d'abriter leurs demandes derrière l'opinion personnelle de tel arbitre exprimée par lui lors des négociations des Préliminaires (2), soit surtout d'appuyer les thèses de leur gouvernement sur les textes ^i la pratique des Capitulations de tous les États civilisés (3). >

Aussi bien les arbitres ne manquent pas de trancher toutes les questions d'un caractère général en faveur de la Grèce. En statuant ainsi, ils se conforment d*ailleurs pleinement à l'esprit et à la lettre des Préliminaires qui leur imposaient de repousser les prétentions du gouver* nement ottoman qui ne rentraient pas dans le cadre des arrangements spéciaux destinés à corriger les véritables abus du passé. Jls le /ont même avec beaucoup de discrétion, puisqu'ils ne se prononcent qu'au moyen d'une formule générale, comme dans l'article 20, ou bien d'une manière implicite, comme dans les articles 22, 24 et 25 de leur sentence.

Tranchées en faveur de la Grèce, les questions jadis controversées dans la pratique capitulaire sont désormais également résolues en faveur de tous les États jouissant dans l'Empire ottoman du régime des Capi* lulalions. La clause de la nation la plus favorisée leur permet de se prévaloir de là convention de 1901, pour profiter des faveurs accordées à la Grèce, et pour en jouir même, dans certains cas, plus largement qu'elle, puisque la confirmation générale de la pratique antérieure ^art. 20) les autorise à invoquer les mêmes privilèges sans avoir à subir la réglementation spéciale qu'ils comportent (art. 22 à 25) à l'égard de ce pays.

(1) V. à titre d'exemple le Mémoire ottoman XX et U Béplique de$ déléguée oUomatu^ p. 107-114 et suprà, p. 128. — V. aussi suprà, p. 117, 136 et 145.

(2) V. par exemple ruprà, p. 133.

<3) V. notamment les passages des Mémoire» et de la Réponse des déléguée du goU' ^emement hellénique, cités ttiprâ, p. 108, 110, 121 et surtont p. 129, 13S, 143 et 145.

' Ainsi . le but poursuivi par les grandes puissances en 1897 a été non seulement alteinU mais dépassé. Car loin de constituer un précédent défavorable pourelles, la solution donnée au litige gréco-turc améliore leur droit capitulaire, en confirmant la pratique suivie par tous les États civilisés et en supprimant pour tout le monde les anciennes controverses.

- Il peut paraître bizarre et contraire au droit commun qu'une sentence arbitrale» intervenue à Toccasion d'un litige entre deux États, profite ainsi à des États tiers, («ela s'explique cependant. Ce n'est pas la sentence qui profite à ces États, mais la convention consulaire qui j est contenue et celle-ci ne produit cet effet qu'indirectement, grâce à la clause delà nation la plus favorisée qui, insérée dans les traités conclus entre les'États tiers et la Turquie, y transporte fictivement les dispositions favorables de la convention de 1901.

- Mais, si cette particularité de Taffaire arbitrale qui nous occupe n'est qu'apparente, il en est d'autres qui sont réelles. Elles présentent un grand intérêt au point de vue de l'institution de rarbilrage international et, à ce titre, elles méritent d'attirer l'attention à la fin de cette étude.

Trois faits, signalés au cours de nos explications,* contribuent déjà à donner à cette affaire une physionomie particulière.

Tout d'abord, l'arbitrage a eu lieu en vertu d'une clause compromis^» 80ire,c'est-à-dire d'un compromis qui a précédé la naissance du litige (1). Il y a là un fait exceptionnel,car, si les clauses compromissoires, soit générales, soit spéciales, se sont multipliées dans ces dernières années (2)^ «lies ont très rarement produit un effet pratique (3). Cela permet de peix^

(1) V. suprà, p. 95.

(2) V. la liste de ces stipulations dans le rapport présenté par If. le Chevalier Descamps à la Conférence de la Haye de 1899 au nom de la 3* Commission, Annexe E {Acleê de la Conférence, l** partie, p. 179 et suiv. ), et dans Fonvrage de M. H. La Fontaine, Pasicriiie internationale, Berne, 1902, p. X à XV.

(3) Le 9eul exemple,Ià notra eonnaissance, de clause compromissoire ayant abouU, avant rafffLire de 1901, aune sentence arbitrale est celui de TarUcle 16 du traité de

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ser que la société des Élats n'est pas encore mûre pour l'arbitrage obligaloire,et ce n*est certes pas l'affaire de 1901 qui pourra infirmer celle façon de voir. Il a été montré, en effet, dans le paragraphe précédent, d'une part, que la clause compromissoire insérée dans l'article 15 du traité de paix de 1897 a été proposée et, en fait, imposée aux parties et, d'autre part, que des Ëtals tiers, intéressés dans l'affaire, se sont par là même réservé le rôle d'arbitres. Cette double circonstance a rendu la clause du traité de 1897 vraiment efficace et lui a permis —à la diffé* rence de la plupart des autres clauses compromissoires — de donner à l'arbitrage qu'elle stipulait un caractère pratiquement obligatoire.

Ce n'est pas tout. L'affaire de 1901 est, en outre, remarquable par le nombre et la nature des questions débattues et par l'extension donnée aux pouvoirs des arbitres.

D'après le compromis, l'arbitrage devait porler sur les points sur lesquels les parties n'arriveraient pas à s'entendre au cours des négociations pour la conclusion de leur convention consulaire. La tentative d'entente faite lors des Conférences de Constantinople ayant presque complètement échoué, le désaccord entre la Grèce et la Turquie prit une ampleur exceptionnelle et, au lieu de quelques points seulement, ce fut la presque totalité des clauses de la convention à conclure que les arbitres furent appelés à juger. Trente-quatre articles du second projet ottoman étaient contes tés. Ils formaient un groupe compact de questions dont le développement était fait dans vingt-cinq Mémoires (1). Une telle ampleur de débat dans un litige international peut être signalée comme un fait sans précédent (2).

La nature de ces questions si nombreuses était également exception-

Berne da 9 oetobre 1814 (de Clercq, Becueil des traités de la France, t. XI, p. 257 et 8uiT.), pour la création d*une Union générale des postes, qui a permis de trancher par Yoie d'arbitrage une difficulté provenant de l'insertion de valeurs-papier dans une lettre (Sentence du 23 août 1871. Y. Rolland, De la correspondance postale et télégi^aphique dans les relations internationales, Paris, 1901, p. 253 et suiv.).

(1) V. suprà, p. 102 et suiv.

(2) Il faut songer aux affaires arbitrales relatives à des réclamations particulières, mettant en jeu la responsabilité d*un Etat, pour trouver un grand nombre de points soumis au jugement des arbitres. Mais dans les affaires de cette nature les différents points contestés ne soulèvent que des questions de fait et las principes engagés dans la débat sont toujours fort peu nombreux.

nelle. De droit commun, le litige soumis aux arbitres porte sur la légalité d'actes se référant au passé ; on demande par exemple la réparation d'un préjudice ou la cessation d'un acie dommageable. Ici, au contraire, le débat portait sur les règles de conduite à adopter pour Tavenir. Il n'y avait pas de contestation proprement dite, car on ne se plaignait pas de Tinexéculion de quelque obligation ou de la violation de quelque droit. H y avait simplement désaccord sur les clauses d'un contrat qu'on s'était engagé à conclure, défaut d'entente sur les concessions qu'on devait se faire de part et d'autre.

Aussi la mission des arbitres était-elle, à son tour, très particulière. Dans un litige ordinaire, les arbitres ont à trancher une question de droit. Ils doivent arriver à résoudre la contestation soumise à leur Jugement, en appliquant à l'espèce les principes juridiques relatifs à la matière, découlant soit de la coutume des nations, soit de la convention des parties. Ici, leur rôle était tout autre. On leur demandait de rédiger les clauses d'une convention sur lesquelles on n'avait pas pu s'entendre. On ne s'en remettait pas à eux pour « dire le droit », pour prononcer sur la « légalité > des prétentions respectives. On les invitait à décider quel usage chacune des parties devait faire de sa liberté dans la voie des concessions nécessaires pour la conclusion d'un contrat. En cela, leur mission élait moins celle d'un juge que celle d'un législateur. Comme les représentants des citoyens d'un Ëtat,chargés de faire des lois, c'est-à-dire d'arrêter les règles de conduite applicables aux rapports entre les membres de l'Étal, ils avaient à formuler les dispositions propres à régir à l'avenir les rapports consulaires entre la Grèce et la Turquie.

Sans doute, ils ne jouissaient pas, à cet effet, de la liberté d'appréciation dont, en apparence tout au moins, disposent les législateurs d'un pays dans l'élaboration des lois nationales. Pas plus que les parties liti-gantes, qui, pour la conclusion de leur convention consulaire, avaient à se conformer aux principes posés dans le traité de paix de 1897, les arbitres ne pouvaient faire abstraction de ces principes dans l'examen des questions qui leur étaient soumises. C'est un point qui a été déjà indiqué (1), mais sur lequel il convient à présent d'insister. On sait quels

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ont été fori^ne el le but de cet arbitrage. Sans y revenir, il est ntile de rappeler qne« d*a près les accords de 1897, la base des anciennes Capi* tulalions grecques étant maintenue, les deux États intéressés avaient à conclure un ensemble d'arrangements spéciaux —improprement appelé une convention consulaire — dans le but de mettre pour l'avenir un terme à certains abus du passé. Les parties, ne s*étant pas entendues sur ce point, avaient recours à des arbitres. Il semble donc que le rôle de ces derniers était très précis. lis avaient, à propos de chacune des questions litigieuses, à examiner, en premier lieu, si on était en présence d'une de ces matières sur lesquelles des abus s'éiaient produits et, en second lieu, dans le cas d'affirmative, quelle était la disposition la plus propre à éviter, tout en maintenant les anciens privilèges, le retour de ces anciens abus. Dans ces limites, ils avaient les pouvoirs les plus larges. Ils pouvaient adopter soit les mesures proposées par Tune ou Tautre des parties, soit des mesures toutes différentes. A ce point de vue déjà, ils étaient plus que des Juges, ils étaient des amiables compositeurs. Mais on peut se demander si, en définitive, leurs pouvoirs, ainsi étendus, ne se ramenaient pas à Tinterprélalion des traités et de la pratique consulaire. Examiner si sur telle matière il y avait eu abus, n'étaitce pas, en somme, rechercher si telle prérogative revendiquée jadis par les consuls de Grèce leur était bien accordée par le traité de 1855 ? Examiner, de même, si telle mesure, proposée par l'une ou l'autre des parties, était la plus propre à éviter le retour d*un abus constaté, n'était-ce pas, en somme, rechercher si le remède n'emportait pas le privilège dont le maintien avait été garanti par le traité de paix? Il y a là une part de vérité, mais ce serait abuser du sens des expressions juridiques que de ne voir dans ce double examen qu'une pure question d'interprétation. Les arbitres avaient certainement à tenir compte des clauses du traité de 185S et de la disposition de l'article 9 du traité de paix de 1897, mais leur examen devait porter principalement sur des questions de fait: 1"" y avait-il eu abus? et 2» quel remède fallait-il adopter pour en prévenir le retour? Sur le premier point, il ne suffisait pas de rechercher si le traité de Canlidja et son extension coutumière donnaient aux consuls hellènes droit à tel privilège, il y avait à voir s'il n'en avait pas été fait un mauvais usage. De même, sur le second point, il ne suffisait pas de rejeter

les propositions qui risquaient d'emporter les prérogatives dont le maintient avait été garanti, il fallait rechercher le remède nécessaire mais suffisant pour atteindre le but visé.

Ainsi, les arbitres avaient surtout à constater certains faits et à apprécier Inopportunité de certaines mesures pourFavenir. Et ce rôle, à coup sûr, n'est pas celui du juge, c'est le rôle du législateur, car lui aussi, dans les limites que lui imposent les lois constitutionnelles et Topinion publique de son pays, après avoir constaté les inconvénients ou les lacunes d'une institution, arrête les mesures propres à corriger les uns ou à combler les autres.

A cet égard, Taffaire arbitrale de 1901 continue une évolution dont les étapes sont marquées par l'affaire de la baie de Delagoa (1875), parcelle delà frontière franco-hollandaise de la Guyane (1891) et par celle des pêcheries de Behring (1893), et dans laquelle elle marque elle-même une étape nouvelle. Dans les affaires de 1875 et de 1891, l'arbitre avait été invité, pour le cas où il ne pourrait décider entièrement en faveur de Tune des deux réclamations, à donner une solution équitable de la difficulté. Son pouvoir normal de juge avait été étendu jusqu'à celui de l'amiable répartiteur. Dans l'affaire de 1893, les parties sont allées plus loin encore. Elles ont chargé les arbitres, pour le cas où ils n'auraient pas reconnu aux États-Unis un droit exclusif de pèche dans la mer de Behring, de faire un règlement sur les mesures à prendre en dehors des eaux juridictionnelles des gouvernements respectifs < pour la bonne protection et conservation des phoques se trouvant dans la mer de Behring ou la fréquentant habituellement » (1). C'était donner aux arbitres un pouvoir exceptionnel, un pouvoir réglementaire, qui leur permettait de délimiter la liberté normale, la souveraineté des États contractants, puisque rien n'obligeait ces États à procéder à la conclusion d'un règlement pour l'avenir (2).

Dans l'affaire de 1901, on est allé plus loin encore dans celte voie. En 1893, le tribunal de Paris avait été appelé à faire un règlement sur une

(1) Article 7 du traité conclu à Washington le 29 février 1892.

(2) V. sur rimportance et la gravité de cette extension des pouvoirs des arbitres un remarquable article de M. Renault, Vne nouvelle mission donnée aux arbitres dans les tiiiges internationaux^ dans la Revue générale de droit international publiCf t. I (1894), p. 44 et soiv.

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matière bien spéciale et bien délimitée. Il s'agissait de rendre applicable à la haute mer quelques-unes des lois cynégétiques en vigueur dans les pays civilisés. De plus, ce règlement devait avoir une durée, limitée. Ses dispositions n'étaient valables que pour cinq ans (1). En 1901, les ambassadeurs des grandes puissances à Gonstantinople avaient Une mission plus importante. Ils étaient chargés d'arrêter des dispositions de grande portée destinées à régir les rapports consulaires entre la Grèce et la Turquie. £1 ces dispositions devaient être édictées sans limitation de durée, pour toujours. Il nq s'agissait pas d'un règlement spécial et temporaire, mais d'une convention étendue et perpétuelle. i

On voit par là combien plus large était, dans cette affaire, l'abandon que les parties ont consenti à faire de leur liberté entre les mains des arbitres. Et l'on conçoit de quel poids pourrait être l'exemple de ce pré-^ cèdent pour l'avenir de l'arbitrage international. Imité par les États ani? mes d'un désir d'entente toujours plus grand et plus sincère, cet exemple les amènerait à s'en remettre à des mandataires de leur choix non seulement pour la solution de leurs litiges, mais aussi pour la conclusion de leurs accords, non seulement pour le jugement de leur conduite passée, mais encore pour le règlement de leur conduite à venir. Et ainsi d'exemple en exemple et d'application en application, l'habitude une fois prise, le recours aux offices de tiers, toi^g'ours plus fréquent et plus régulier, finirait par devenir obligatoire, et des organes permanents finiraient par s'établir, chargés, chacun dans sa sphère propre, de rendre la justice et de légiférer dans les rapports des membres de la grande communauté internationale.

Mais il peut être aventureux de laisser ainsi Timagination aller au devant d'une évolution qui commence à peine et il serait en tout cas exagéré de donner à l'arbitrage de 1901 la valeur d'un véritable précédent en pareille matière. Car il convient de se rappeler qu'il est dû à des circonstances particulières sans lesquelles il est probable qu'il ne se serait pas produit. 11 n'est pas en effet le fruit de la libre initiative des

(1) V. sur Texécation da règlement annexé à la sentence du 15 août 1893 et sur les difficaltés qu'elle a soulevées l'étude de M. Engelhardt, De l'exécution de la sentence arbitrale de 1893 sur les pêcheries dél Behring^ dans la Reuue générale de droit inter^ national publie^ t. V (1898), p. 193 et suiv. et p. 347 et suIt.