LE REGIME DE L’ADMISSION TEMPORAÏRE OÙ DE LA SOUMISSION CAUTIONNEE

$ 1. — Examen du régime.

C'est l’article 7 du décret du 20 février 1923, pris en exécution de la loi de finances du 31 décembre 1923, qui pose le principe de la réexportation de France à des conditions spéciales.

Il stipule, du reste, que les modalités d’application seront fixées par un arrêté ministériel : ce dernier est en date du 1% septembre 1923.

Il y est indiqué que les rhums coloniaux importés en France en excédent du contingent pourront être admis à la consommation, en suspension de la surtaxe instituée par l’article 89 de la loi du 25 juin 1920, moyennant souscription d’une soumission cautionnée portant engagement d'exporter dans le délai d’un an à destination de l’étranser, des colonies, possessions françaises et pays de protectorat ‘autres que l’Algérie, une quantité de rhum d'origine coloniale représentant un volume d’alcoo! pur égal à celui pris en charge à l'entrée.

Ainsi, l’importateur pourra rentrer dans son magasin des rhums hors contingent sans avoir à acquitter la surtaxe, à la condition qu'il s'engage, avec une caution, À

réexporter une quantité d'alcool pur égale à celle qu'il aura prise en charge.

Le délai fixé est d’un an : les rhums sont « admis temporairement » sur le territoire de la métropole pendant une année.

Les pays d'exportation sont non seulement l'étranger, mais encore toutes nos colonies et tous nos protectorats. Seule l'Algérie est considérée comme faisant partie de la métropole; nous avons dit plus haut que le contingentement lui était applicable.

Enfin il faut signaler qu'il suffit à l’importateur, pour qu'il soit libéré de son engagement, d’expédier à destination de l'étranger une quantité d'alcool pur égale à celle qu'il a rentrée. C’est donc une admission temporaire de quantité et non de qualité : peu importe que ce soit le même rhum, un autre rhum ou un mélange de rhums qui ressorte des magasins de l’importateur, pourvu qu'il soit exporté la même quantité en alcool pur que celle qui est entrée. Cette disposition était indispensable pour permettre au négociant de livrer à son client de l’étranger un type de rhum foudré, toujours suivi et régulier.

D'ailleurs, il convient d'ajouter que si ce n’est pas la même qualité de rhum que celle qui a été prise en charge qui doit être obligatoirement exportée, c’est tout de même du rhum naturel des colonies françaises qui doit être présenté à la Douane à la sortie de France. Le texte exige, en effet, que

«Les acquits-à-caution délivrés par le Service métropo- Htain des Contributions indirectes, pour accompagner les rhums présentés en suite d’entrepôt à la décharge des soumissions cautionnées, spécifient que ces produits sont des rhums naturels des colonies françaises. »

De plus, la Douane du bureau d'exportation, à la sortie, avant de décharger l’admission temporaire, doit vérifier la marchandise alin de confirmer cette énonciation. A cet

ellet, elle prélève échantillons aux fins d’analyse et si l'analyse est concluante, elle laisse sortir la marchandise: dans le cas contraire, elle la retient.

L'application trop stricte de cette disposition entrave bien souvent l'exportation, ainsi que nous le dirons plus loin. Cette mesure fait bien évidemment partie de la législation de protection de l’article, qui s’exerce à l’importation à l’intérieur du pays et aussi à l'exportation : il ne doit entrer en France, y circuler et en sortir que du rhum pur et naturel. Cette réglementation est indispensable, mais, s’il faut l'appliquer avec sévérité et justice, il faut tout de même, dans certains cas, se montrer souple et bienveillant dans l'intérêt du commerce d'exportation si gravement touché et dont la prospérité est pourtant si nécessaire au redressement de la balance du commerce extérieur.

L’admission temporaire doit indiquer : le nombre, les marques et les numéros des fûts, le degré et la quantité d'alcool pur réexportée; et le Service des Douanes du bureau de sortie est également chargé de vérifier ces déclarations.

Ainsi donc, chaque fois qu'une quantité de marchandises est exportée en pays étranger, le Service des Douanes, après contrôle, fait mention de la sortie sur la soumission cautionnée. Et cette mention vaut décharge pour la quantité reconnue.

Qu’arrive-t-il si, au bout du délai imparti, c’est-à-dire une année, l’admission temporaire n’est pas déchargée en totalité ?

Le délai est de rigueur et, en conséquence, les quantités dont l'exportation n’aura pas été constatée par la Douane, sont soumises au paiement de la surtaxe, augmentée bien entendu de l'intérêt de retard.

Il y a donc lieu pour l’importateur de ne prendre en charge que les quantités de rhum hors contingent dont il

pense avoir besoin, et, encore, de suivre avec beaucoup d'attention l’état de son admission temporaire, de manière à pousser sa clientèle de l'étranger à prendre livraison, si ses prévisions ne se sont pas réalisées exactement et si, en conséquence, le besoin s’en fait sentir un peu avant l'expiration du délai de sa soumission, de façon à ne pas avoir à payer la surtaxe prohibitive., Les clients étrangers sont au courant de cette situation, et ils ne se refusent presque jamais à prendre livraison par avance pour faciliter le négociant français, quitte à obtenir euxmêmes des facilités, notamment en ce qui Concerne le terme de paiement : il y a à une confiance réciproque, qui est à la base du commerce.

D'autre part, l’importateur doit toujours avoir en magasin une certaine quantité de rhum hors contingent pour répondre aux besoins de la consommation étrangère, de manière à ne pas être obligé de fournir du rhum contingenté, qui est d’un prix beaucoup plus élevé que celui des rhums hors contingent.

Entre ces deux risques, le négociant importateur-exportateur doit rechercher le juste milieu, mais c’est souvent une tâche très délicate, ce qui montre bien que 1e régime de l'admission temporaire n’est pas assez souple, et c’est là son principal inconvénient.

Et cependant, une réforme faite en 1932 vient restreindre encôre la liberté du commerce d'exportation : le principe reste le même, et il est posé dans l’article 1* du décret du 8 juillet 1932; c’est toujours le régime de la soumission cautionnée aux mêmes conditions que celles énumérées dans l'arrêté ministériel du 14 septembre 199%: mais le délai est réduit d’un an à six mois.

Ainsi, le négociant importateur n’a plus qu’un délai de six mois pour réexporter une quantité d'alcool pur égale à celle qu'il prend en charge : ce délai est vraiment trop court et le travail de l’exportateur devient ainsi de plus

L'ATES

en plus délicat, les prévisions étant de plus en plus difficiles, De plus, l’article 3 du nouveau texte spécifie que :

« Pourront seuls bénéficier des dispositions de l’article précédent, c’est-à-dire du régime de l'admission temporaire, les négociants se livrant depuis au moins un an au commerce des spiritueux, et les opérations d'exportation ne pourront être effectuées que par le signataire de la soumission cautionnée. »

En ce qui concerne l'application du régime de faveur d'admission temporaire aux seuls négociants établis depuis un an au moins, il n’y a rien à dire : c’est une disposition tout à fait normale.

Mais en ce qui concerne la deuxième exigence du législateur, à savoir que les opérations d'exportation doivent être effectuées uniquement par le signataire de la soumission cautionnée, une difficulté d'interprétation s’est élevée : que faut-il entendre, en effet, par opérations d’exportation ?

A la parution du décret, le commerce avait compris : l'établissement de l’acquit de Régie et du permis de Douane, l’accomplissement des formalités de sortie au point frontière. En conséquence, à condition que ces opérations soient bien faites par le titulaire du permis d’admission temporaire, la vente par ce même titulaire à un autre négociant français ayant une clientèle à l'étranger, mais ne possédant pas l'admission temporaire, paraissait une opération absolument licite. Aucune objection n'avait été soulevée par l'Administration des Douanes, lorsqu’au début de l’automne 1936, un incident s’est élevé à Bordeaux au sujet d’une vente de cette espèce, l’Administration des Douanes de ce port prétendant qu'une opération de ce genre ne pouvait être autorisée en vertu de l’article 2 du décret de 1932, qu'elle interprétait ainsi d’une manière excessivement restrictive.

La question était d'importance, et la Direction générale

des Douanes à Paris fut aussitôt consultée sur le point de savoir si Ja réglementation ‘des rhums hors contingent s’opposait à ce qu’un importateur, détenteur d’une soumission cautionnée, expédie à un acheteur étranger, pour le compte d’un tiers négociant en France, des rhums en décharge de ladite soumission, étant bien entendu que l’acquit de Régie et la déclaration d'exportation seraient établis par le détenteur de la soumission, mais que la lettre de voiture serait créée au nom du tiers négociant, qui facturerait Jui-même la marchandise à son client étranger.

La Direction répondit en rappelant le texte du décret de 1932 et en faisant savoir qu'en conséquence une seule et même personne doit intervenir dans la suite des opéralions ayant trait à une importation et une exportation de rhums coloniaux sous le régime de la soumission cautionnée.

«Il s'ensuit, précise la Direction, que, dans le cas d’expédition à l’étranger pour le compte d'un tiers, négociant en France, le Service des Douanes ne peut que rejeter de l'imputation sur un- titre de l’espèce la quantité réexportée dans ces conditions; que la combinaison apparaisse au moment de l'exportation ou soit reconnue à la suite d’un contrôle d’écritures. »

Aïnsi, la Direction générale des Douanes considère que la facturation aux clients étrangers fait partie des opérations d'exportation et qu’en conséquence elle doit être effectuée par la signataire même de la soumission cautionnée. Il nous paraît que c’est une interprétation abusivement restrictive de l’article 2 du décret du 8 juillet 1932. En tout cas, elle est, au contraire, à l'intérêt qu'il y a pour la France à grossir le plus possible le nombre des exportations et le commerce d'exportation de rhum contribue comme les autres, ne serait-ce que dans une faible mesure, à l'équilibre de la balance du commerce.

En effet, des négociants qui ont une clientèle à l’étran-

ger Sont souvent dans l'impossibilité d'établir une admission temporaire; ils ont d’autres articles que les rhums vins, liqueurs, spiritueux de toute nature et ne peuvent entretenir un stock assez important de rhum, étant donné les qualités diverses à fournir à leur clientèle. D'autre part, ils peuvent manquer de l'outillage nécessaire à la mise en bouteilles, clissage...; enfin, leurs besoins sont souvent trop irréguliers pour qu'ils puissent prendre l’engagement de réexporter dans le délai très court de six mois, qui est imposé par l'Administration, une quantité égale à celle prise en charge. Ils doivent donc s'adresser obligatoirement à un spécialiste des ports d'importation. Et s’il n’est plus possible à ce négociant des ports, signataire titulaire de la soumission cautionnée, d’expédier pour le compte d’autres négociants, les aflaires d'exportation sont irrémédiablement perdues. Ces aflaires, plus que toutes autres, sont en effet à base de relations particulières, et elles ne peuvent être rattrapées par aucun autre canal que celui du négociant qui les a traitées la première fois. C’est pourquoi les milieux professionnels ont multiplié les protestations contre cette interprétation de l’Administration, abusive et surtout contraire à leurs intérêts et à l’intérêt général de la France.

Le Syndicat des négociants bordelais et l’Union coloniale adressèrent notamment une lettre, de laquelle nous extrayons le passage suivant qui est assez significatif :

« Est-ce le moment de négliger, aussi petite soit-elle, une source d'exportation ? Nous ne le pensons pas et venons solliciter qu'une intervention ait lieu auprès des ministres intéressés pour obtenir que les négociants en rhum puissent, comme par le passé, vendre à leurs collègues français des produits surtaxés pour l'exportation, étant entendu que, pour satisfaire aux exigences du décret de 1932, toutes les opérations d'exportation :

» — établissement de l’acquit de Régie;

» — établissement du permis de Douane;

» — sortie au point frontière, continueront à être exclusivement faites par eux, mais que la facture pourra être établie à leur acheteur français, qui lacturera à son tour son client étranger. »

Ce n’est que le 9 février 1938 que satisfaction est donnée aux justes revendications du commerce. La Direction générale des Douanes revient sur son interprétation de l'article ? du décret de 1932; elle estime, en effet, qu’après un nouvel examen approfondi de la question, il est possible de revenir à la règle en vigueur avant novembre 1936 et de considérer les conditions imposées par le décret comme réalisées dès l'instant où le négociant qui déclare et présente les rhums à l’exportation est celui-là même qui a souscrit la soumission cautionnée à l’apurement de laquelle ces rhums sont affectés.

Mais cette nouvelle interprétation ne devait pas être en vigueur bien longtemps, puisque le décret du 8 mars 1939 établissait un nouveau régime pour les rhums hors contingent : l'exportation préalable. |

Avant de faire l'étude de cette nouvelle réglementation, il nous paraît intéressant d'apprécier cet ancien régime de l'admission temporaire et de montrer pourquoi on s’est décidé peu à peu, par suite de difficultés toujours croissantes, à changer de régime.

$ 2. — Appréciation critique du régime : ses difficultés d’application.

La principale critique que nous ferons du régime de l'admission temporaire, tel qu'il était organisé pour les rhums, c'est que ce régime manquait de souplesse; et pour plusieurs causes :

1° Tout d'abord, ainsi que nous l’avons déjà signalé, le

délai fixé à un an, puis réduit à six mois, au terme duquel la marchandise prise en charge par de négociant devait être réexportée en totalité, était un délai de rigueur : à son expiration, il fallait payer la surtaxe. Le négociant se . trouvait donc dans l'alternative suivante

— ou bien rentrer dans ses entrepôts une faible quantité de marchandises hors contingent et risquer ainsi de ne pas pouvoir satisfaire les besoins de la consommation étrangère, ou d'y satisfaire en expédiant des rhums conüingentés d’un prix plus élevé, d’où une perte fort appréciable pour lui;

— où bien rentrer dans ses magasins une quantité importante de rhums hors contingent, de manière à répondre facilement aux demandes des clients étrangers, mais risquer alors d’avoir à payer la surtaxe d’un taux très élevé, s'il n’a pu réexporter, dans le délai légal, une quantité en alcool pur exactement égale à celle prise en charge.

Cette difficulté de prévision était une véritable entrave au commerce d'exportation.

2° Ensuite, à la sortie proprement dite, l’application trop stricte par la Douane des mesures de contrôle gênait considérablement les exportateurs.

C'est ainsi que, bien souvent, l'Administration des Douanes retenait la marchandise jusqu'à ce que l’analyse soit revenue du Laboratoire national, sans se soucier que, pendant ce délai toujours très long, le bateau sur lequel devait être embarqué le rhum levait l’ancre à destinalion du pays étranger sans que les fûts aient été chargés. Et le négociant devait attendre le navire suivant, qui ne partait généralement que plusieurs semaines après. Voilà qui facilitait d’une manière singulière le commerce d’exportation !

Aussi a-t-on cherché à remédier à cette difficulté dans. toute la mesure du possible.

C’est ainsi que la Douane autorise actuellement la sor-

tie de la marchandise avant le retour de l’analyse du Laboratoire, à la condition que l’exportateur s'engage par une deuxième soumission cautionnée à reconnaître comme exact le résultat de l’analyse officielle et, en conséquence, à payer l'amende si cette analyse fait ressortir se le produit présenté n'était pas du rhum pur.

Cette réglementation présente deux graves inconvérients. En effet :

— d'une part, s’il est reconnu que le rhum exporté n'est pas pur et naturel, il s'ensuit que la loi a été violée, puisque la Douane a laissé sortir une marchandise prohibée;

— et, d'autre part, en signant la soumission cautionnée, on peut dire que l’exportateur signe sa propre condamnation, car une analyse n’est pas toujours la preuve absolue d’une fraude, et pourtant le négociant s’en remet absolument aux résultats de cette analyse.

On à pourtant accepté ces deux inconvénients dans l'intérêt supérieur du commerce d'exportation auquel l’application trop stricte des textes apportait une entrave mortelle.

3° 11 faut enfin rappeler pour mémoire les difficultés d'interprétation de l'article 2 du décret du 8 juillet 1932 en ce qui concerne les opérations d'exportation à effectuer par le seul titulaire du permis d'admission temporaire. Une solution favorable à été donnée par la Direction générale des Douanes, mais il n’en reste pas moins vrai que le commerce d'exportation a été arrêté sans raison pendant près de deux années. C’est pour ces différentes causes que le commerce d’importation-exportation demandait depuis plusieurs années une réforme de la législation des rhums hors contingent, mais ses appels restaient vains, et il a fallu le nouveau régime de blocage à l'importation pour que les Pouvoirs publics se décident enfin à accorder aux négociants la réglementation qu'ils réclamaient.

Le blocage des rhums surtaxés était, en effet, effectif. Il ne ressortait pas absolument de la lettre des textes, mais c'était l'esprit des nouvelles dispositions, et l’Administration des Douanes en décida ainsi. Dès lors, les marchandises hors contingent n'étaient libérées que par tout petits lots, et il devenait impossible pour les négociants des ports de satisfaire aux besoins de leur clientèle de l’étranger. Ces besoins sont, en effet, très irréguliers, et les stocks de rhums surtaxés sont très réduits. Aussi cette rigidité du blocage, jointe au manque de souplesse du régime de l'admission temporaire que nous avons déjà signalé, menaçait de ruiner complètement le commerce d'exportation des rhums coloniaux français.

Les milieux intéressés multiplièrent leurs efforts pour faire aboutir la réforme. Rien ne s’y opposait. En effet, si les rhums surtaxés restaient bloqués, c'était, disait-on, pour éviter la spéculation sur ces marchandises, que le ministère des Colonies jJugeait possible et qui aurait consisté, pour le négociant, à faire rentrer en magasin des rhums hors contingent pour s'en servir pendant quatre à cinq mois au lieu et place des contingentés, et tourner ainsi la loi du blocage, quitte à réexporter dans le dernier mois une quantité d'alcool pur égale à celle prise en charge. Il nous paraît que, d’une part, c'était là une opération bien dangereuse avec une surtaxe à 3.000 francs l’hectolitre d’alcool pur, et que, d’autre part, le marché n'aurait pas été bien influencé par cette spéculation, parce que les quantités de rhums hors contingent sont minimes.

Néanmoins, même en admettant ce principe du ministère, il y avait tout avantage à effectuer la réforme demandée, c’est-à-dire à décréter l’exportation préalable. Avec ce régime, en effet, aucune difficulté ne peut se présenter, puisque le négociant n'obtient des rhums hors contingent que s’il fait la preuve qu'il a déjà exporté sur l'étranger des rhums contingentés et uniquement pour remplacer les

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quantités qu'il a ainsi «exportées préalablement ». La spéculation est donc impossible.

Aussi la Commission consultative des rhums, depuis sa création, n’a-t-elle cessé de demander l’exemption du blocage pour les rhums hors contingent et, comme corollaire de cette mesure, l'exportation préalable, dans le but de faciliter le commerce d'exportation, tout en rendant absolument impossibles les combinaisons spéculatives.

Le 8 mars 1939, satisfaction est enfin donnée à ses Justes revendications.