EMPRUNTS DES HOSPICES

{Art. 119.)

forme du conseil municipal, lorsque la somme à emprunter ne dépasse pas le chiffre des revenus ordinaires de l'établissement et que le remboursement doit être effectué dans un délai de douze années.

Si la somme à emprunter dépasse ledit chiffre ou si le délai de remboursement excède douze années, l'emprunt ne peut être autorisé que par un décret du Président de la République.

Le décret est rendu en Conseil d'Etat si l'avis du conseil municipal est contraire, ou s'il s'agit d'un établissement ayant plus de 100,000 fr.

de revenus.

L'emprunt ne peut être autorisé que par une loi lorsque la somme à emprunter dépasse 5oo,ooo fr. ou lorsque ladite somme, réunie aux chiflres d'autres emprunts non encore remboursés, dépasse 5oo,ooo fr.

avis conforme du conseil municipal, lorsque la somme à emprunter ne dépasse pas le chiffre des revenus ordinaires de l'établissement et que le remboursement doit être effectué dans un délaide douze années.

Si la somme à emprunter dépasse ledit chiffre, ou si le délai de remboursement est supérieur à douze années, l'emprunt ne peut être autorisé que par un décret de l'Empereur.

Le décret <f autorisation est rendu dans la forme des règlements d'administration publique, si l'avis du conseil municipal est contraire ou s'il s'agit d'un établissement ayant plus de 100,000 fr. de revenus.

L'emprunt ne peut être autorisé que par une loi, lorsque la somme à emprunter dépasse 5oo,ooofr.t ou lorsque ladite somme, réunie au chiffre d'autres emprunts non encore remboursés, dépasse 5 00, 000 fr.

1349. — Cet article est la reproduction presque textuelle de l'article 12 de la loi du 24 juillet 1867.

La loi du 7 août i85i sur les hospices et hôpitaux (art. 10) avait assimilé les emprunts contractés par ces établissements à ceux des communes, c'est-à-dire qu'ils devaient être autorisés par décret en Conseil d'État, lorsque l'établissement avait moins de 100,000 fr. de revenus, et par une loi lorsque le revenu était supérieur. (L. 18 juillet 1837, art. l\i.)

La loi de 1867, aPr^s avoir étendu les pouvoirs des conseils municipaux en matière d'emprunts, a, dans une mesure moins large, étendu les pouvoirs des commissions administratives des hospices sur le même point.

La loi nouvelle, qui a encore accru les pouvoirs des conseils municipaux (voir art. i40> n'a rien changé en ce qui concerne les hospices.

i38- 1350-1351. emprunts des hospices. (Art. 119.)

1350. — Nous avons vu, sous l'article 70 (n° 564), que les conseils municipaux doivent toujours être consultés sur les emprunts votés parles commissions administratives des établissements de bienfaisance.

Si l'avis du conseil municipal est favorable, la délibération de la commission administrative est exécutoire, sur l'approbation du préfet, à la double condition que la somme à emprunter ne dépasse pas le chiffre des rçvcnus ordinaires * de l'établissement et que le délai de remboursement ne dépasse pas douze ans.

Il est statué par décret simple si l'emprunt dépasse le chiffre des revenus ordinaires ou s'il est remboursable en plus de douze ans.

Il est statué par décret en Conseil d'État, si l'avis du conseil municipal est défavorable ou s'il s'agit d'un établissement ayant plus de 1 00,000 fr. de revenus.

11 est statué par une loi, si la somme à emprunter dépasse 5oo,ooofr., soit à elle seule, soit réunie à d'autres emprunts non encore remboursés.

On comprend que le législateur ait maintenu un contrôle plus sévère à l'égard des hospices qu'à l'égard des communes. Le patrimoine communal est géré par les représentants directs des intéressés, élus au suffrage universel. Le patrimoine hospitalier, provenant le plus souvent de libéralités particulières faites dans un but déterminé, sous la garantie de l'autorité publique, est géré, en majorité, par de simples mandataires qui ne tiennent leurs pouvoirs que d'une délégation de cette autorité.

1351. — L'article 119 s'applique, d'après les termes de son premier paragraphe, aux hospices, hôpitaux et autres établissements charitables communaux. Sous cette dernière dénomination, il faut comprendre les bureaux de bienfaisance, les

1. Le chiffre des revenus ordinaires se détermine par la moyenne des revenus ordinaires des trois dernières années (art. il^o).

(Axt. 120%) AFFECTATION DES BIENS HOSPITALIERS. 1352.- l3Q

bureaux d'assistance et les monts-de-piété *, bien que la loi du 24 juin i85i qualifie ces derniers d'établissements d'utilité publique.

Art. i20\

Affectation des biens mobiliers ou immobiliers des établissements publics communaux à un autre service public ou privé.

loi du 5 avril 1884. (Cet article n'a pus de correspond

Les délibérations par lesquelles les dant daM la ^9»làtion antérieure.) commissions administratives chargées de la gestion des établissements publics communaux changeraient en totalité ou en partie l'affectation des locaux ou objets immobiliers ou mobiliers appartenant à ces établissements, dans l'intérêt d'un service public ou privé quelconque, ou mettraient â la disposition soit d'un autre établissement public ou privé, soit d'un particulier, lesdits locaux et objets, ne sont exécutoires qu'après avis du conseil municipal et en vertu d'un décret rendu sur la proposition du ministre de l'intérieur.

1352. — Cet article, emprunté au projet de loi déposé le i5 mars 1877 par M. Jules Simon, ministre de l'intérieur, était justifié ainsi qu'il suit par l'exposé des motifs :

L'article 70 constitue une innovation ou, pour parler plus exactement,

1. Il va sans dire que les capitaux que les monts-de-piété se procurent pour leurs opérations courantes et conformément à leurs statuts, au moyen de rémission de bons, ne sont pas considérés comme des emprunts soumis aux règles tracées par l'article 119 et n'entrent pas en ligne de compte en vue de déterminer l'autorité compétente pour autoriser rétablissement à contracter un emprunt. (Avis Cons. d'Ét. 39 juin 1899, Nice.) Mais cet article s'appliquerait à un emprunt que contracterait un mont-dc-piété soit pour la construction d'un immeuble, soit pour toute autre opération que le service des prêts sur gages.

2. Voir, sur l'interprétation de cet article, une étude publiée dans la Revue des établissements de bien/aisance, janvier i885.

l40 - 1 353- AFFECTATION DES BIENS HOSPITALIERS. (Art. 120.)

il contient la confirmation, inscrite pour la première fois en termes formels dans la loi, d'une prescription qui résultait de toutes ses dispositions antérieures ainsi que de la nature même des choses.

Les établissements publics communaux constituent des personnes civiles dont la bonne ou mauvaise administration intéresse au plus haut degré les finances de la commune qui, dans certains cas, est appelée à subvenir au déficit de leurs ressources. Plusieurs lois, règlements ou décrets ont successivement prévu des hypothèses dans lesquelles tout ou partie des locaux et objets immobiliers et mobiliers composant le domaine de ces établissements communaux pourrait être mis à la disposition d'autres établissements, soit publics, soit privés, autres que ceux en vue desquels ils avaient été spécialement créés. Il est évident que les conventions de cette nature ne peuvent être abandonnées au libre arbitre des commissions administratives préposées à la gestion des intérêts économiques de ces personnes civiles et des autorités locales. Il faut l'assentiment préalable du conseil municipal, dont l'approbation est indispensable à raison des conséquences ultérieures que les changements projetés peuvent avoir pour le budget communal, il convient que le ministre de l'intérieur, chargé de la haute tutelle des intérêts communaux, ait été appelé à vérifier les conséquences du traité et à en débattre les conditions avec les autres ministres qui dirigent ou surveillent les divers services et établissements appelés à bénéficier du contrat. Il est enfin nécessaire qu'un décret intervienne pour régler les prétentions parfois opposées des différents départements ministériels.

1353. — L'origine de cette disposition législative se trouve dans les faits suivants. En 1875, la commission administrative des hospices de Lille avait passé, avec l'université libre du Nord, un traité pour l'installation, dans l'hôpital Sainte-Eugénie, des cliniques médicale et chirugicale de ladite université. Moyennant une somme de i4o,ooo fr., les hospices mettaient à la disposition des services de clinique une salle d'amphithéâtre, un cabinet pour le professeur, une salle d'autopsie et 120 lits dans l'hôpital. Ce traité, ainsi que l'acte notarié qui l'avait suivi, avait été approuvé par le préfet du Nord. Plus tard, le ministre de l'intérieur annula l'arrêté préfectoral approbatif, en se fondant sur ce que la délibération de la commission administrative constituait une affectation au service d'une propriété hospitalière, cas prévu par l'article 9 de la loi du 7 août i85i qui exige que le conseil municipal soit consulté. La décision ministérielle fut déférée au Conseil d'État par l'institut catholique, qui soutint que la convention portait seulement sur un

(Art. 120.) AFFECTATION DES BIENS HOSPITALIERS. 1 354- - I 4 1

règlement particulier du service intérieur de rétablissement et que les règlements intérieurs du service de santé peuvent être arrêtés par les commissions administratives, sous la seule approbation du préfet, et sans qu'il soit nécessaire de consulter le conseil municipal. (L. 7 août i85i, art. 8.)

Le Conseil d'Etat ne s'est pas prononcé sur le caractère de la convention; appliquant une règle1 que nous avons eu occasion de rappeler et d'après laquelle les actes de tutelle administrative ne peuvent plus être rapportés ou annulés sur un recours administratif direct, lorsqu'ils ont été suivis d'un contrat de droit civil (voir n°* 462, 5^9 et 784), il a déclaré que le traité avait créé, tant au profit de l'institut catholique du Nord qu'au profit des hospices, des droits auxquels l'autorité administrative ne pouvait porter atteinte et que, par conséquent, le ministre de l'intérieur avait excédé ses pouvoirs en annulant l'arrêté préfectoral d'approbation2. (Cons. d'Ét. 2 mars 1877.)

1354. — Ainsi expliqué par ses origines, l'article 120 s'applique donc incontestablement aux hospices et hôpitaux. Il s'applique également aux bureaux de bienfaisance, aux bureaux d'assistance, aux caisses des écoles ; ce sont, à notre connaissance du moins, les seuls établissements publics communaux gérés par des commissions administratives.

Il vise particulièrement les conventions passées par les hospices pour l'établissement de cliniques, alors même qu'il s'agit

1. La jurisprudence du Conseil d'État sur ce point semble abandonnée (voir la note 1 sous le n° 46a).

a. En 190a, la commission administrative des hospices de Lille s'adressa aux tribunaux pour obtenir la nullité de la convention. Mais un jugement du 19 juin la débouta, déclarant au besoin couverte par la prescription de l'article i3o4 du Code civil la cause de nullité qui serait résultée de l'absence de délibération du conseil municipal. {Revue des établissements de bienfaisance, 1903, p. 9.) Cette décision a été confirmée en appel par un arrêt de la cour de Douai du a5 février 1903. (Ibid., p. i36.) L'affaire est en cassation. Le point à juger est de savoir si l'obligation contractée par les hospices est perpétuelle et non susceptible de rachat. Un arrêt de chambre des requêtes préjuge la question dans le sens de la négative (aa janvier igo5, ibidem, 1905, p. 83).

1 4a -1355. AFFECTATION DES BIENS HOSPITALIERS. (Art. HO.)

d'un enseignement organisé par une faculté de l'État1, puisqu'il parle d'affectation dans l'intérêt d'un service public ou privé.

Mais ses termes sont beaucoup plus généraux et embrassent toute affectation de locaux ou objets, mobiliers ou immobiliers, à un service ou établissement public ou privé ou à un particulier.

Par conséquent, un avis préalable du conseil municipal et un décret devraient intervenir pour autoriser un hospice ou un autre établissement public communal à affecter un local à l'installation d'une crèche, d'un asile, d'une école, d'un orphelinat, d'un ouvroir, «d'un fourneau économique, d'une bibliothèque, d'un dépôt de mendicité, d'un cours d'accouchement, d'un cours public ou privé que voudraient y fonder soit des particuliers, soit une association, soit même la commune, le département ou l'État2. Le prêt d'objets mobiliers à une société de secours aux blessés pour l'installation d'ambulances rentrerait également c^ans les prévisions de l'article, à moins qu'à raison du caractère provisoire de l'affectation, on ne considérât pas l'autorisation par décret comme indispensable3.

1355. — Quant à l'organisation du service de santé militaire dans les hôpitaux civils, il est régi par la loi spéciale du 7 juillet 1877. L'article 3 de cette loi oblige les hospices à recevoir les malades de l'armée qui leur sont envoyés par l'autorité militaire. L'article 6 porte que les constructions et appropriations nécessaires sont à la charge de l'État, mais qu'elles ne

1. Pour l'organisation des cours cliniques annexes des facultés de médecine, voir le décret du i5 avril 1879 (Officiel du 32 avril). — Pour les cliniques organisées près les écoles préparatoires de médecine, voir l'ordonnance du 17 novembre i84o.

2. Pour les services que la commission administrative organiserait et dirigerait elle-même, sans l'intervention d'aucune autre perso n no, la loi à appliquer serait, non l'article 120, mais les articles g et 10 de la loi du 7 août 1801, qui règlent l'affectation des propriétés hospitalières au service. S'il y avait, non pas sculeiaeat affectation d'immeubles à un établissement public ou privé, mais vente, ce serait également la loi de i85i qui serait applicable.

.1. Presque toujours, d'ailleurs, dans ce cas, les objets ser.Mit livrés sur réquiailiou de l'autorité militaire.

(ArL 121.) actions judiciaires* 1956. -i 43

peuvent être faites que du consentement de la commission administrative et du conseil municipal. Une convention passée entre la commission et l'autorité militaire, approuvée par le conseil municipal et ratifiée par les ministres de l'intérieur et de la guerre, règle le prix de journée et le nombre des lits à mettre à la disposition des malades militaires. En cas de désaccord, un décret en Conseil d'État statue. Cette réglementation complète ne laisse pas place à l'application de l'article 120.

1356. — Nous croyons qu'il y a aussi une distinction à faire entre les diverses natures de biens. L'article 120 ne vise, suivant nous, que les immeubles ou meubles affectés au service hospitalier et ne s'applique pas aux biens de rapport ou autres compris dans le patrimoine de l'hospice et dont la commission administrative dispose comme simple propriétaire; les aliénations, baux, cessions auxquels ces derniers biens donneraient lieu sont régis non par notre article, mais par les articles 8, 9 et 10 de la loi du 7 août i$5i *.