RECETTES ORDIN. OCTROIS. {Art. l

sans Tintervention d'un notaire et sans que les droits de mutation des libéralités lui soient applicables; seulement il faut que tous les propriétaires sans exception soient adhérents. Si l'un d'eux, ne fût-il que copropriétaire par indivis, refusait de signer, il pourrait s'opposer à ce que l'adjudicataire de la commune exerce le droit de chasse sur ses terres ; c'est ce qu'a décidé la cour de Dijon par arrêt du 18 février 1904. (Voir les observations de la Jurisprudence municipale et rurale sur cet arrêt, 1904, III, p. i48.)

5° Produits des octrois.

1467. — La loi du 18 juillet 1837 avait, d'une manière générale, rangé le produit des octrois municipaux parmi les recettes ordinaires des communes. On en avait conclu que les recettes d'octroi ne devaient pas, au moins en principe, excéder la somme nécessaire pour faire face aux dépenses ordinaires. Cependant, la pratique avait admis qu'elles pouvaient parfois excéder les besoins ordinaires et être affectées, pour l'excédent, à des dépenses extraordinaires.

On divisait alors le tarif d'octroi en deux taxes : d'une part, la taxe principale dont le produit s'inscrivait au budget ordinaire ; d'autre part, les décimes ou centimes additionnels à cette taxe et dont le produit formait une recette distincte que l'on rattachait au budget extraordinaire.

D'autres fois, au lieu d'établir des décimes additionnels aux taxes existantes, on ajoutait au tarif local de nouvelles taxes sur des objets non encore imposés. Ces taxes étaient désignées plus particulièrement sous le nom de taxes extraordinaires d'octroi.

Cette division du tarif en deux taxes distinctes n'avait pas seulement son intérêt au point de vue de l'ordre de la comptabilité. Elle avait une conséquence plus importante. On sait qu'avant le décret du 17 mars 1862, le Trésor prélevait à son profit un dixième du produit des octrois municipaux; mais ce prélèvement n'avait lieu que sur les taxes ordinaires; les taxes

(Art. l33.) RECETTES ORDIN. OCTROIS. 1468.-2o3

additionnelles en étaient exemptes, à la condition qu'elles eussent pour objet des dépenses accidentelles et temporaires et qu'elles fussent spécialement affectées à ces dépenses. (Lois des 17 août 1822, art. 16, et 3 juillet 1846, art. 12.)

Lorsque la distinction entre les deux natures de taxes perdit son principal intérêt par suite de la suppression, en i852, du prélèvement du dixième, les instructions ministérielles recommandèrent néanmoins de la maintenir. Elles faisaient remarquer que, dans le cas où le produit de l'octroi devait servir, pour partie au moins, au payement de dépenses accidentelles et transitoires, il était plus conforme aux règles d'une bonne administration d'y pourvoir, non pas en augmentant les taxes principales, mais en établissant des taxes additionnelles distinctes, temporaires comme les dépenses auxquelles elles étaient destinées. (Cire. Min. Int. 24 juin i856.)

1488. — La loi de 1884 complète celle du 18 juillet 1837 et distingue expressément les deux natures de taxes, classant parmi les recettes ordinaires du budget le produit des octrois municipaux affectés aux dépenses ordinaires, et parmi les recettes du budget extraordinaire le produit des taxes ou des surtaxes spécialement affectées à des dépenses extraordinaires ou à des remboursements d'emprunts (art. i33, n° 5, et i34,

Ces dispositions, proposées par la Chambre des députés,

n'avaient pas été tout d'abord acceptées par le Sénat. En première délibération, la haute Assemblée s'était bornée à reproduire le texte de la loi de 1837, comprenant parmi les recettes ordinaires, d'une manière générale, le produit des octrois municipaux. Puis, lors de la seconde délibération, elle rétablit la division des recettes de l'octroi; mais sa rédaction, différant de celle de la Chambre, inscrivait parmi les recettes ordinaires les taxes principales et classait comme recettes extraordinaires les taxes additionnelles et les surtaxes.

La Chambre n'accepta pas cette modification : elle maintint

2o4- 1469-1470. recettes oRDiN. octrois. (Art. l33.)

sa rédaction première, que le Sénat adopta, à son tour, lors de sa troisième délibération. Le motif qui fut donné à la Chambre, par M. Antonin Dubost (séance du 21 mars i884), c'est qu'il peut exister des taxes additionnelles et des surtaxes qui soient destinées au payement des dépenses ordinaires et qui doivent, à ce titre, faire partie des recettes ordinaires des budgets.

Mais cette explication n'est pas très satisfaisante. On ne comprend pas aisément, en effet, que des municipalités puissent avoir la pensée, lorsqu'il s'agit de pourvoir à des dépenses ordinaires, d'établir des taxes additionnelles distinctes des taxes principales, au lieu d'augmenter purement et simplement ces dernières taxes, afin de simplifier le service de la perception. Il est vrai de dire cependant que des surtaxes sont parfois, quoique très exceptionnellement, et seulement dans quelques communes des départements de l'Ouest qui répugnent à recourir à l'impôt direct, autorisées pour faire face aux dépenses annuelles.

1469. — Quoi qu'il en soit, les taxes additionnelles et surtaxes ne sont établies en principe qu'en vue de dépenses extraordinaires. Aussi, dans la circulaire du i5 mai 1884, le ministre de l'intérieur, se plaçant sur le terrain pratique, considère que la loi du 5 avril n'a eu d'autre objet que de consacrer la jurisprudence administrative qui classait les taxes principales parmi les recettes ordinaires du budget communal, et les taxes additionnelles ou les surtaxes parmi les recettes extraordinaires.

Néanmoins, la règle ainsi établie parla circulaire du i5 mai ne saurait se substituer d'une manière absolue à celle qui résulte du texte et des travaux préparatoires de la loi et dont il importe, dès lors, de déterminer exactement le sens et la portée.

1470. — Aucun doute pour les taxes affectées aux dépenses

(Art. l33.) RECETTES ORDIN. OCTROI8. I470.-2o5

ordinaires; leur produit constitue une recette ordinaire, d'après le texte de l'article i33, § 3. — Pas de difficultés non plus lorsqu'il s'agit de taxes et de surtaxes établies en vue de dépenses extraordinaires spécialement désignées : elles constituent des recettes extraordinaires, aux termes de l'article i34, n° 7. Mais il arrive souvent que des taxes additionnelles ou des surtaxes sont votées pour subvenir à des dépenses extraordinaires qui ne sont pas nommément, spécialement désignées. C'est ce qui se produit notamment dans les grandes villes qui ont à pourvoir à de nombreuses améliorations. Les dépenses extraordinaires se succèdent les unes les autres presque sans interruption ; les conseils municipaux votent des taxes nouvelles pour subvenir à la dépense considérée d'une manière générale et en bloc, en se réservant de déterminer les améliorations qui seront successivement effectuées suivant leur ordre d'urgence et suivant l'importance des ressources réalisées. Mais ces taxes ne sont pas affectées spécialement à telle ou telle dépense nommément désignée.

Quel sera le caractère de ces taxes? S'il est bien constaté qu'elles sont réellement destinées à des dépenses extraordinaires, on ne peut, d'après le texte de l'article i33, les ranger parmi les recettes ordinaires, puisqu'elles ne sont pas affectées à des dépenses ordinaires. Elles ne rentrent pas davantage dans la règle de l'article i34i qui ne considère comme extraordinaires que les taxes et surtaxes spécialement affectées à des dépenses extraordinaires. Il faut cependant les inscrire à l'un ou à l'autre budget : comment résoudre la difficulté ?

La question a un intérêt pratique qui n'est pas à négliger : d'une part, en effet, aux termes des décrets des 27 juin 1876 et ier août 1891, la quotité du traitement des receveurs municipaux se calcule sur l'importance des revenus ordinaires des communes; les recettes extraordinaires n'entrent pas en ligne de compte. D'autre part, nous avons vu plus haut (n° i463) que quelques-uns des centimes spéciaux ne peuvent être imposés qu'en cas d'insuffisance des recettes ordinaires du

30Ô-1471. RECETTES OROIN. OCTROIS. (Art. l33.)

budget. Nous verrons aussi plus loin (art. i36, n° 1785) que les dépenses des chemins vicinaux ne sont obligatoires pour les communes, en vertu des articles 2 et 8 de la loi du ai mai i836, que dans la limite des ressources spéciales prévues par cette loi et des ressources ordinaires disponibles. Il importe donc, à ces différents points de vue, de déterminer exactement auquel des deux budgets il conviendra d'inscrire les taxes additionnelles et les surtaxes votées dans les conditions que nous avons rappelées.

Dans notre première édition, nous avions émis l'avis que c'était là une question d'appréciation devant être résolue, suivant les circonstances, par l'autorité chargée du règlement du budget. Si les recettes inscrites au budget ordinaire, disionsnous, sont égales ou supérieures aux dépenses corrélatives, les taxes additionnelles et surtaxes serviront au payement des dépenses extraordinaires, et, bien qu'on ait omis de leur donner une affectation spéciale, elles devront être classées au budget extraordinaire. Si, au contraire, les recettes ordinaires sont insuffisantes pour couvrir les dépenses de même nature, les taxes additionnelles ou les surtaxes étant nécessaires pour concourir au payement de ces dernières, devront être inscrites au budget ordinaire.

Le Conseil d'Etat n'a pas admis cette doctrine. Il maintient la jurisprudence antérieure, telle qu'elle résultait des arrêts au contentieux des 16 décembre 1842 (ville de Troyes) et 5 juin 1848 (ville d'Auch), jurisprudence d'après laquelle on ne doit considérer comme taxes extraordinaires que celles qui sont spécialement affectées à des dépenses extraordinaires déterminées. Les taxes additionnelles qui n'auraient pas une affectation de cette nature devraient être rattachées au budget ordinaire. (Avis sous forme de notes de la section des finances des i5 décembre 1886, octroi de Roanne, et 29 mars 1887, octroi de Celles.)

1471. — Il nous reste à examiner comment sont autorisées

(AH. l33.) RECET. ORDIN. DROITS DE PLAGE. 1472-1473.-207

les taxes d'octroi. Nous renvoyons sur ce point aux articles 187 à 1 39 ci-après. (Voir n°* 181 1 à i84o.)

6<> produit des droits de place dans les foires et marchés et dans les abattoirs.

1472. — Foires et marchés. — Les droits de place dans les halles, foires et marchés intéressent le commerce en général et ils exercent une influence sur la production et la consommation. Les municipalités ne doivent pas y voir seulement une source de revenus pour les villes; elles doivent éviter que les tarifs, par leur élévation, ne grèvent d'une manière trop sensible les objets mis en vente et ne nuisent ainsi au développement de l'agriculture, du commerce ou de l'industrie. (Cire. Min. Int. 5 mai i852.)

Malgré ces considérations, qui sont de nature à motiver l'intervention de l'autorité supérieure dans l'approbation des tarifs, l'article Ier de la loi du a4 juillet 1867 avait conféré aux conseils municipaux le droit de régler souverainement ces tarifs en ce qui concerne les droits à percevoir dans les halles, foires et marchés. La loi de 1884 n'a pas maintenu le même pouvoir aux assemblées communales; leurs délibérations devront être désormais approuvées par le préfet, conformément aux articles 68, n° 7, et 69 combinés, qui soumettent à l'approbation préfectorale, d'une manière générale, les tarifs des droits divers à percevoir au profit des communes en vertu de V article i33. La loi revient ainsi à la règle qui avait été précédemment établie par le décret du 25 mars i852 sur la décentralisation administrative.

1473. — Les droits de place sont, à proprement parler, le prix de la location d'emplacements, selon les termes mêmes de la loi du n frimaire an VII (art. 7, n° 3) et du décret du 4 thermidor an X (art. 7). Il s'ensuit que ces droits doivent être établis d'après la superficie occupée et non en raison de la

2o8- 1474-1475. recettes ordin. droits de place. (Art. i33.)

nature ou de la valeur des objets exposés en vente. (Cire. Int. 17 décembre 1807, 5 mai i852 et i5 mai 1884.)

Toutefois, l'application de cette règle ne fait pas obstacle à ce que des emplacements distincts soient affectés, dans le marché, à certaines espèces de marchandises encombrantes et de peu de valeur, et à ce que le prix des places y soit fixé d'après un tarif moins élevé. (Bull. off. Min. int., i83(), p. 276 ; et i858, p. 356.)

D'un autre côté, il est admis que, pour les animaux vivants amenés aux foires, les taxes peuvent être établies par tête, suivant les espèces (chevaux, bœufs, vaches, veaux, porcs, moutons, etc.).

Il convient de faire remarquer d'ailleurs que, si les instructions du ministre de l'intérieur recommandent de fixer les droits de place d'après la superficie occupée, la loi ne le prescrit pas impérativement, et qu'ils pourraient être légalement établis en prenant en considération d'autres éléments, notamment la nature et la quantité des marchandises ou les frais occasionnés par les installations spéciales mises à la disposition des marchands. (Civ. rej. 18 novembre i85o et 18 octobre 1904; Sirey, i85o, 1, 785; Dalloz, 1904, 1, p. 175.) — Voirn°i487.

1474. — Voir, pour la police des foires et marchés, nm 910 et suivants.

1475. — Abattoirs. — En ce qui touche les perceptions dans les abattoirs, elles sont de deux sortes : d'une part, les droits de place pour la vente des viandes en gros ou à la cheville, lorsqu'elle y est autorisée, ou pour l'occupation des locaux dépendant de ces établissements, tels que les étables où les animaux doivent séjourner avant d'être abattus; d'autre part, les taxes d'abatage.

Les premières de ces perceptions doivent être autorisées de la même manière que les tarifs des droits de place dans les halles, foires et marchés.

(Art. l33.) REGET. ORDIN. DROITS DE PLACE. 1475-209

Quant aux taxes d'abatage, dont le caractère est différent des droits de place, mais qui intéressent aussi, à un haut degré, le commerce de la boucherie et de la charcuterie et l'alimentation publique, elles ont toujours fait l'objet d'une réglementation spéciale. Aux termes d'un décret du icr août i864, elles devaient être calculées de manière à ne pas dépasser les sommes nécessaires pour couvrir les frais annuels d'entretien et de gestion des abattoirs, et pour tenir compte à la commune de l'intérêt du capital dépensé pour leur construction et de la somme qui serait affectée à l'amortissement de ce capital. Le maximum en était fixé à un centime et demi par kilogramme de viande de toute espèce. Toutefois, lorsque les communes étaient forcées de recourir à un emprunt ou à une concession temporaire pour couvrir les frais de construction des abattoirs, les taxes pouvaient être portées à deux centimes par kilogramme de viande nette, si ce taux était nécessaire pour assurer l'amortissement de l'emprunt ou pour indemniser le concessionnaire de ses dépenses. Le taux de deux centimes pouvait même être dépassé, dans des circonstances exceptionnelles, en vertu d'un décret rendu en Conseil d'État.

Ces dispositions se trouvent aujourd'hui modifiées et remplacées par celles de la loi du 8 janvier 1905.

D'une part, l'article ier de cette loi limite à deux centimes par kilogramme de viande nette le maximum de la taxe d'abatage, maximum qui ne pourrait plus être dépassé, alors même qu'il ne suffirait pas à couvrir les frais d'entretien et de gestion de l'abattoir, ainsi que l'intérêt du capital dépensé. L'article 6 du décret de i864, qui permettait, en pareil cas, d'établir une taxe plus élevée, se trouve implicitement abrogé. Toutefois, les taxes supérieures à deux centimes régulièrement établies en vertu du décret précité pourront continuer à être perçues (art. 8 de la loi).

Nous pensons qu'on doit aussi considérer comme abrogée la disposition de l'article 2 du décret de i864, d'après laquelle les taxes devaient être calculées de façon à ne pas dépasser les

2F«-14T3bi8-i476. REC. ORDIN. DR01T9 DE PLACE. (Art. l33.)

dépenses inhérentes à l'abattoir. La proposition de loi soumise au Sénat en. 1895 contenait un article (ancien article 7) qui reproduisait cette disposition. Dans la discussion, cet article ftit supprimé, sur la proposition dis la commission sénatoriale qui l'avait primitivement proposé. (Séance du 1 1 mars f8g5.) Bien qu'aucune explication n'ait été demandée ni fournie à ce sujet, il y a tout lieu de penser que ce sont des raisons pratiques qui ont motivé la suppression de l'article : il a toujours été impossible, en effet, d'établir une exacte corrélation entre le* chiffre variable de la dépense et le montant de la recette, qui varie, de son côté, suivant l'importance de la consommation. Pour arriver même à un équilibre approximatif, il faudrait des remaniement» incessants dans la quotité de la taxe. C'est! pour éviter le retour des difficultés et des contestations qui se sont produites à ce sujet que les auteurs de la loi ont cru devoir s'abstenir de régler la question par un texte formel *.

Les communes iraient sans doute contre l'esprit de la loi en élevant le taux de la taxe d'abatage dans le but de se procurer des bénéfices; elles devront donc se maintenir dans une juste mesure. Mais, les taxes une fois établies sous le contrôle et avec l'approbation du préfet, dans la limite du maximum légal, les bouchers ne seront pas recevables à en discuter la légitimité, et les municipalités ne seront pas tenues de réduire le tarif sous prétexte d'excédents de recette plus ou moins constatés.

1475 bu. — Outre la taxe d'abatage, la loi du 8 janvier 1905 autorise les communes à percevoir une taxe de visite sanitaire des viandes. Nous nous référons sur ce point aux explications données sous le n° 994.

1476. — Ajoutons que, en dehors des droits de place et d'abatage et des taxes de visite et de poinçonnage des viandes,

1. Voir sur ce point un article publié par Y École des communes (iyo5 p. 3aa). C'est un commentaire très complet de la loi du 8 janvier njo5.

(Ari. i33.y recet. ordin. droits de stat. 1477-1470.-2 ri

les communes sont autorisées à percevoir, dans les foires, marchés et abattoirs, sur les animaux vivants qui y sont amenés, une taxe de visite sanitaire. (Lois des 21 juillet 1881, art. 39, et 21 juin 1898, art. 63; voir nos 1080 et 1529.)

1477. — Voir, pour les droits de police du maire à l'égard des abattoirs, l'article 97, 5° (n089g4 et suiv.).

Et pour le jugement des réclamations auxquelles donnerait lieu la perception des droits de place, voir n° 1489.

7° Permis de stationnement et locations sur la voie publique.

1478. — Le paragraphe 7 de l'article i33 reproduit les dispositions de l'article 7 de la loi du 1 1 frimaire an VII et du paragraphe 7 de l'article 3i de la loi du 18 juillet 1837, avec cette différence qu'il ne permet plus aux communes de percevoir des droits de stationnement ou de location sur les dépendances du domaine public maritime. C'est ce que la loi nouvelle a voulu indiquer en ne mentionnant, dans Pénumératiori des lieux publics où des droits de cette nature peuvent être perçus, que les ports et quais fluviaux, tandis que la loi de 1837 parlait des ports d'une manière générale et sans distinction. Au surplus, cette dernière loi avait déjà été modifiée sur ce point par celle du 20 décembre 1872 portant fixation du budget de l'État pour l'exercice 1873, et dont l'article 2 autorisait, au profit de l'État, la perception de redevances à titre d'occupation temporaire et de location des plages et de toutes autres dépendances du domaine maritime. Depuifc lors, les lois annuelles de finances ont toujours maintenu ces perceptions dans les tableaux des droits et produits que l'État est autorisé à percevoir à son profit.

1479. — Ainsi, en vertu de cette législation, les villes qui sont ports de mer, c'est-à-dire qui sont comprises dans les limites de l'inscription maritime, ne pourront plus à l'avenir établir de1 droits sur les ports ou sur les quais, en vertu de