CHAPITRE II

Perception effective

Pour étudier comment les droits « ad valorem » sont perçus effectivement de 1740 à 1919, il convient de considérer deux périodes :

A. de 1740 à 1919.

B- de 1919 à 1927.

A. — Percention effective de 1740 à 1919

De 1740 à 1919, les Fermiers, puis l'Administration des Douanes perçoivent les droits « ad valorem » conformément aux textes et à la jurisprudence en vigueur, en prenant comme valeur taxable le prix d’achat augmenté des frais de transport, d'emballage, d’assurance,

B. — Perception effective de 1919 à 1927 En 1919, par souci de protectionnisme (1), mais sans

(1) En effet, pour des achats faits dans les pays à change avarié, les valeurs converties en francs français ne représentaient plus, dans bien des cas, qu’une faible somme. Si l’Administration des Douanes avait perçu les droits « ad valorem » sur une base aussi réduite, certaines industries françaises se seraient trouvé privées de la protection que le tarif avait entendu leur donner. Il n’en demeure pas moins vrai que l’Administration des

aucun argument de texte ou de jurisprudence, l’Administration prescrit à ses agents que, dorénavant, la valeur à considérer pour l'application des droits « ad valorem » sera non plus la valeur de la facture d’achat augmentée des frais de transport, etc. maïs la valeur du marché intérieur français, droits de douane non compris.

Pour défendre sa nouvelle manière de voir, l’'Administration s’appuie sur l’article 24 du titre II du Code des Douanes des 6-22 août 1791, qui édicte qu’ « au cas où les marchandises ont souffert d’avaries, les importateurs sont fondés à déclarer la valeur actuelle ».

Par « valeur actuelle » il faut évidemment entendre valeur de réalisation sur le marcché intérieur français.

Mais, ainsi que je l’ai déjà fait observer (1), cet article ne règle le mode de perception des droits « ad valorem » que dans le cas exceptionnel où, par suite d’avaries, les marchandises ont une valeur inférieure à leur prix d'achat augmenté des frais ultérieurs. Il est évident que cette disposition exceptionnelle ne saurait s'appliquer au cas général où la marchandise est importée en bon état.

L’Administration appuie également sa thèse sur l’article N° 82 des Observations préliminaires du tarif des Douanes, (édition de 1897), ainsi libellé : « la valeur à déclarer pour l'application du tarif des Douanes est

Douanes aurait dû provoquer le vote de lois créant des surtaxes compensatrices de change ou donnant une nouvelle définition de la valeur imposable, plutôt que d’agir contrairement aux textes et à la jurisprudence en vigueur.

(1) Voir supra page 100.

celle que les marchandises ont dans le lieu et au moment où elles sont présentées à la Douane, c’est-à-dire une valeur sensiblement égale à celle pratiquée en France au moment de l'importation pour les objets similaires, déduction faite des droits d’entrée sur la base du tarif minimum.

En temps de change normal et à la condition qu’elle ne soit pas faussée ou mésestimée, cette valeur ne s’écarte pas sensiblement du prix d’achat augmenté des frais postérieurs tels que les droits de sortie acquittés aux douanes étrangères, le transport ou le frêt, l’assurance, le prix des emballages, intérieurs ou extérieurs sauf le cas où ils sont taxés séparément au droit qui leur est propre, etc. ; elle comprend, en un mot, tout ce qui contribue à former, à l’arrivée en France, le prix marchand de l’objet (les droits d’entrée non compris). Les factures, connaissements et autres documents peuvent être considérés comme éléments d’appréciation, sans avoir force obligatoire pour le service ».

L’Administration ne saurait invoquer cet article pour la défense de sa thèse. Les Observations Préliminaires du tarif des Douanes, n’ont, en effet, aucune force légale; ce sont de simples règles pour les employés et elles n’ont aucune autorité au regard des juges et des contribuables.

J’ajouterai, d’ailleurs, que, contrairement à ce que soutient l'Administration, il n’y a pas contradiction entre les deux premières phrases — qui sont essentielles — de ce texte. La première manque simplement de précision pour un lecteur qui ne connaît pas l’ensemble de la législation sur la matière, mais lorsqu'on a sous les yeux

les définitions antérieures, il n’est pas douteux que « valeur dans le lieu et au moment où elles sont présentées à la douane » signifie valeur d’acquisition. Comme les rédacteurs des Observations Préliminaires avaient conscience de l’imprécision de la première phrase de ce texte, ils l’ont fait disparaître au moyen d’une seconde phrase qui ne laisse place à aucun doute et qui est conforme à la législation séculaire.

Il reste à éclaicir un point très important: on peut se demander comment la Douane peut percevoir durant une période aussi longue — de 1919 à 1927 — les droits « ad valorem » en prenant comme base de taxation la valeur du marché intérieur français et faire ainsi obstacle aux textes et à la jurisprudence. La manière d’agir de l'Administration n’est possible que par suite des circonstances très particulières où s’effectue l’expertise en matière de douane, circonstances que je vais exposer.

Aux termes de la loi du 7 Mai 1881 (1), les contestations relatives à l’espèce, l’origine, la valeur des marchandises importées sont jugées par un comité d’expertise légale. Ce comité comprend deux experts choisis, lun par le déclarant, l’autre par la Douane sur une liste spéciale et trois commissaires-experts nommés par le Ministre du Commerce.

Les deux experts examinent le produit ; s’ils sont d'accord sur la solution à donner au litige, leur décision qui, de par la loi, n’a pas à être motivée, est enregistrée par les commissaires-experts et devient définitive, sans qu'aucun recours soit possible. Dans le cas contraire, les

(1) Cette loi est toujours en vigueur. J’exposerai postérieurement le rôle qu’elle joue actuellement.

trois commissaires-experts se substituent aux experts, statuent, dit la loi, comme « tiers-arbitres » et rendent une décision définitive.

À remarquer que si le déclarant refuse de désigner l'expert chargé de le représenter, cette désignation est faite par le juge de paix.

Quelques précisions sont indispensables sur l’établissement de la liste des experts. Celle-ci est dressée chaque année par les Ministres du Commerce et des Finances, après consultation des Chambres de Commerce. Elle peut comprendre non seulement des industriels et des commerçants, mais encore « toutes les personnes possédant soit par la pratique des opérations commerciales et industrielles, soit par leurs connaissances techniques, agricoles, commerciales ou scientifiques, une compétence spéciale pour les objets en litige ». En pratique, les experts appartiennent presque tous au commerce et à l’industrie.

Il convient d’observer que les intérêts des industriels et des commerçants sont contradictoires. L’industriel désire obtenir le maximum de protection, le commerçant tend au libre-échange. On peut dire, par suite, qu’en rèegle générale les experts sont — d’une manière indirecte, bien entendu — juges et parties. À remarquer que la liste — qui, d’ailleurs, pour un certain nombre de produits ne comprend que des industriels (1) — est fort longue et n’indique pas s’il s’agit d’industriels ou de commerçants, d’où grande difficulté pour le décla-

(1) Pour les boutons de corne, par exemple, les experts inscrits sur la liste de 1926 sont tous fabricants. Comment, dans ces conditions, les droits des importateurs de ce produit peuvent-ils être sérieusement sauvegardés ?

rant de choisir un expert susceptible de le défendre convenablement.

J’aborde le point capital. Aussi étonnant que cela paraisse, les experts ignorent tous la définition de la valeur imposable telle qu’elle résulte des lois douanières (1) et prennent pour base de leurs évaluations non pas la valeur du marché exportateur, mais celle du marché intérieur français pour des marchandises similaires. La sentence qu’ils rendent dans ces conditions n’est pas illégale, la loi du 7 Mai 1881 leur accordant compétence absolue pour fixer la valeur — sans préciser de quelle valeur il s’agit — et ne leur faisant aucune obligation, je le rappelle, de motiver leur décision.

Ce que je dis des experts s'applique aux Commissaires-Experts. Ceux-ci, d’ailleurs, vu leur faible nombre — 5 au total, alors que celui des experts dépasse 5.000 — ne possèdent aucune spécialisation véritable et ne jouent, par suite, qu’un rôle effacé. En général, lorsque dans une expertise, une divergence surgit entre les deux experts, ceux-ci abandonnent une partie de leurs prétentions respectives et rendent une sentence transactionnelle ; ils ne font que fort rarement appel aux commissaires-experts.

De tout ce qui précède, il résulte que chaque fois que l'Administration conteste la valeur déclarée et recourt à l'expertise — et de 1919 à 1927, l'Administration agit ainsi chaque fois que la valeur déclarée correspond à celle de la facture — la marchandise importée est taxée en prenant pour base la valeur du marché intérieur fran-

(1) Cela tient à la grande complexité, à la dispersion et au caractère très spécial de ces lois.

mr 6 Et à ES

ti A

çais. En définitive, de 1919 à 1927, contrairement aux textes et à la jurisprudence en vigueur, les droits « ad valorem » sont perçus d’après non pas la valeur de la facture, mais le prix intérieur français.

J’ajouterai que l'Administration ne se contente pas de percevoir un supplément de droits, mais considère que la décision des experts peut servir de base à la constatation d’une fausse déclaration de valeur et inflige en conséquence au malheureux déclarant une amende élevée.

Il semble possible d'émettre, en la circonstance, quelques critiques sur la manière d’agir des experts et de l'Administration des Douanes.

Les experts, par leur impéritie, font de la loi du 7 Mai 1881 une application, certes légale, mais contraire à la logique et à l’équité.

Quant à la Douane, en contestant systématiquement les valeurs déclarées selon le prix de la facture d’achat, elle donne naïissance à des expertises qui, comme je l'ai montré, sont la source de profondes injustices. Si cette Administration se trouve provisoirement mal armée pour défendre le marché économique français, il lui appartient de provoquer le vote d’une loi temporaire donnant une nouvelle définition de la valeur imposable plutôt que de tourner celle en vigueur.

Une grande Administration, à laquelle une forte autorité morale est indispensable —— comme c’est le cas de la Douane — se doit de respecter scrupuleusement dans leur esprit les textes législatifs et l’interprétation jurisprudentielle qui en découle.