Journal officiel du 22 juillet 1883, page

« contre le rachat. On dit : Oh! oui! en 1879, l'opération aurait été avanta- « geuse ; mais aujourd'hui cela coûterait trop cher. Il est trop tard !

« 11 est trop tard ! Et que dira-t-on dans quinze ou vingt ans; quand le ;< revenu des Compagnies, quand l'annuité à payer, en cas de rachat, seront ;< augmentés de centaines de millions ! C'est alors qu'on vous dira qu'il est « trop tard ! >>

Tandis qu'en 1883 M. Pelletan et les adversaires les plus ardents de l'exploitation par les grandes Compagnies partageaient l'optimisme général sur la situation des chemins de fer, le Gouvernement, obligé de se débarrasser des charges financières du Grand Programme, ne s'effraya pas d'accorder éventuellement à chacune des Compagnies la garantie d'intérêts jusqu'en fin de concession. Loin de paraître dangereuse, cette prolongation de la durée de garantie semblait consolider, de la façon la plus avantageuse, le crédit déjà excellent des Compagnies, afin de leur permettre d'assumer les charges financières imposées par l'Etat.

Il y avait, du reste, un précédent : la loi du 11 juin 1880, relative aux chemins de fer d'intérêt local, avait formellement sanctionné le principe d'une garantie pendant toute la durée de la concession. De 1880 à 1883, on avait concédé de nombreuses petites lignes, auxquelles l'Etat et les départements accordaient une garantie illimitée, et tout le monde reconnaissait que le concours financier des départements et de l'Etat constituait une charge relativement lourde.

Que l'Etat courût un danger quelconque en offrant aux grandes Compagnies de semblables garanties, personne en France ne le crut lors de la discussion des conventions de 1883.

Aussi accepta-t-on sans contestation la modification apportée au régime de la garantie d'intérêts, et personne ne protesta lorsque quatre Compagnies obtinrent chacune une prolongation différente de la garantie : pour la Compagnie de l'Est, vingt ans, jusqu'au 31 décembre 1934; pour la Compagnie de l'Ouest, vingt et un ans, jusqu'au 31 décembre 1935 ; pour les Compagnies d'Orléans et du Midi, jusqu'à l'expiration de leur concession, c'est-à-dire jusqu'à la fin des années 1956 et 1960.

Il y a lieu d'examiner attentivement les motifs de cette prolongation de la durée des garanties ; car, à ce sujet, un débat retentissant s'est élevé récemment entre l'Etat et les Compagnies de l'Orléans et du Midi.

L'exposé des motifs ^ de la loi approbative des conventions de 1883 était ainsi conçu : « Si la question des chemins de fer a des faces multiples, l'intérêt le plus évident et le plus immédiat consiste à assurer l'exécution des travaux engagés ou promis, l'achèvement des voies ferrées sur lesquelles les populations ont le droit de compter. L'arrêt total ou partiel des entreprises commencées par l'Etat, sur une longueur actuelle de plus de 7.000 kilomètres, aurait à tous les points de vue les résultats les plus funestes. Il fallait donc à tout prix assurer la continuation des travaux, tout en dégageant la situation financière... »

Dans le même sens, la déclaration ministérielle portée devant le Parlement, le 22 février 1883, contenait les lignes suivantes : « Nous allons ouvrir '< les négociations avec les grandes Compagnies dans le ferme espoir qu'il en

Voir Documents parlemenlaires . — Chambre des députés, n° 1977, de 1883.

« sortira des conventions équitables, respectueuses des droits de l'État et « qui faciliteront l'exécution des grands travaux publics, sans charger à « l'excès notre crédit. »

Les Compagnies, comme on l'a vu à diverses reprises, devaient se charger de la construction des lignes neuves dont l'établissement avait été reconnu absolument urgent. M. de Freycinet l'avait formellement déclaré en 1879, mais il n'avait pas caché la lourde charge qui en résulterait pour le Trésor.

Puisque les Compagnies consentaient à recueillir un héritage aussi dangereux, cela n'étonne pas qu'elles aient réclamé le bénéfice d'inventaire et qu'elles aient demandé à l'Etat, en raison des travaux exécutés pour son compte, la garantie des insuffisances éventuelles d'exploitation.

De môme, l'Etat, qui ne voulait plus recourir à des appels directs au public, devait, autant que possible, apporter son concours aux Compagnies qui allaient prêter leurs capitaux pour la construction de nouvelles lignes. C'était indispensable, car il ne fallait pas que le crédit des Compagnies, intermédiaires en quelque sorte entre l'Etat et les rentiers, pût être affaibli, par suite des charges des lignes improductives.

Déjà, en 1859, en imposant aux Compagnies l'achèvement du second réseau, l'Etat, devant les bénéfices aléatoires de cette incorporation, n'avait pas hésité à leur promettre en compensation sa garantie d'intérêts pour une période de cinquante ans. En 1883, il était donc naturel qu'il consentît des avantages analogues pour l'achèvement du troisième réseau, qui devait forcément produire une aggravation des charges.

En 1859, une garantie de cinquante années avait pu paraître suffisante, car il était permis d'espérer que les recettes éventuelles du second réseau assureraient l'amortissement des capitaux employés ; pour les lignes du troisième réseau, au contraire, on ne pouvait espérer que l'excédent de recettes permettrait d'amortir les nouveaux emprunts contractés pour la construction de ces lignes.

De plus, en 1859, les Compagnies étaient dans une situation difficile: elles avaient besoin du concours de l'Etat; en 1883, c'était l'Etat, au contraire, qui devait leur faire appel ; elles avaient un crédit excellent, et elles étaient encore sous le coup des menaces de rachat qui avaient éclaté quelques mois auparavant.

D'autre part, pour la réalisation du Grand Programme il fallait, achever des lignes dont la construction avait été interrompue par suite de difficultés financières ; aussi le Gouvernement avait-il été invité par la Chambre à entrer en relations avec les Compagnies, qui seules étaient en mesure de venir en aide à l'Etat, et pourtant, sous aucune autre législature, l'hostilité du Parlement contre les Compagnies n'avait été aussi manifeste. L'Etat était, par conséquent, décidé et disposé à faire de grands sacrifices ; il était prêt même à accorder, le cas échéant, des garanties illimitées.

Il convient de rappeler que des études approfondies avaient précédé les pourparlers engagés avec les Compagnies et que, pour les principes financiers à adopter dans les nouvelles conventions, une Sous-Commission financière avait été instituée en octobre 1882. Lors des délibérations de cette Commission, sur la demande de MM. Peulevey et Magnin, le Sous-

Secrétaire d'État aux Travaux publics expliqua, le 24 janvier i883, que la garantie d'intérêts pourrait être illimitée dans sa durée ^

M. Joseph Gay, Directeur du mouvement général des fonds au Ministère des Finances, dans son rapport sur les propositions de la Sous-Commission financière, confirma cette déclaration et ne trouva aucun contradicteur : « 11 a été expliqué à la Sous-Commission que la garantie dont il s'agit « pourrait, s'il y a lieu, n'être pas limitée dans sa durée et s'étendre au « besoin jusqu'à l'expiration des concessions. »

On comprend facilement que toutes les Compagnies aient songé à profiter de ces heureuses dispositions.

L'Etat ne négocia pas sur des bases uniformes : il conclut, au contraire, six conventions distinctes. Chaque Compagnie traita selon sa situation et s'efforça de sauvegarder le mieux possible ses intérêts particuliers.

La Compagnie d'Orléans avait pris comme négociateur M. Andral; celle du Midi, M. d'Eichthal, tous deux hommes d'affaires extrêmement habiles et vraiment expérimentés.

Parmi les six grandes Compagnies, on regardait alors le Paris-Lyon- Méditerranée et le Nord comme étant les plus prospères; elles n'avaient pas, jusqu'alors, fait appel à la garantie de l'Etat : aussi ne jugeaient-elles pas nécessaire de demander un concours financier différent de celui dont elles n'avaient pas encore profité.

Quant aux quatre autres, elles sollicitaient avec insistance de nouveaux avantages ; mais leurs prétentions variaient selon leur situation.

Cette répartition du réseau français en deux groupes fut adoptée de nouveau quelques années plus tard, à la Chambre des députés. Dans la séance du 23 février 1886, un adversaire déclaré des grandes Compagnies, M. Wilson, à propos de la réforme des tarifs, souleva une longue discussion sur les conventions de 1883^.

« Lors des conventions de 1883, nous avons fait, dit-il, entre les Compa- (( gnies, une distinction : pour les unes on a établi un revenu dit réservé, et « pour les autres un revenu garanti, c'est-à-dire qu'en ce qui concerne les « quatre Compagnies pauvres on a garanti d'une manière absolue toutes leurs « insuffisances. •> Cette dernière allégation était erronée, car la Compagnie de l'Est et celle de l'Ouest n'obtinrent la garantie que jusqu'en 1934 et 1935, tandis que, pour les Compagnies d'Orléans et du Midi, la garantie fut étendue à toute la durée de leur concession.

Cette prolongation de garantie pour le Midi et pour l'Orléans s'expliquait par la différence des charges qu'elles assumaient du fait des conventions nouvelles. La Compagnie d'Orléans avait dû accepter la concession de plus de 2.400 kilomètres de nouvelles lignes; l'Est n'en prenait que 1.000, et l'Ouest 1.600. En d'autres termes, les nouvelles charges de la Compagnie d'Orléans représentaient 25,18''/odu revenu net de 1883; celles de l'Est, 22,33 «/„ ; et celles de l'Ouest, 23,-55 V^- ^^^ outre, la Compagnie du Midi, classée jusqu'alors parmi les Compagnies pauvres, était, en 1883, dans une situation si prospère qu'elle n'avait à craindre ni le refus des propositions de l'Etat, ni le maintien du static quo, ni le rachat; son dividende réservé

1. Voir M. Alfred Picard, Histoire des chemins de fer, t. V, page 710. 2* Voir le Journal officiel de 1886, page 288-

DE KAllKMANN. — CHEMINS DE FER. 46

atteignait, en effet, le chiffre de 40 francs, et Tétat des recettes était si favorable qu'elle allait rembourser sa dette de garantie. Aussi, le rachat de la ligne aurait-il, d'après les calculs officiels, donné aux actionnaires un revenu assuré de 70 francs ; la Compagnie, en se contentant d'un dividende garanti de 50 francs, avait donc le droit de prétendre à ce que ces 50 francs fussent garantis à ses actionnaires jusqu'à la fin de la concession.

Pour l'Est, la convention du 31 décembre 1875 avait prolongé, pour les lignes nouvelles, la garantie jusqu'au 3i décembre 1934; par suite, étendre la garantie pour tous les réseaux jusqu'à cette date semblait une conséquence toute naturelle.

La situation de la Compagnie de l'Ouest, malgré la progression de ses recettes, paraissait moins favorable que celle des autres Compagnies ; aussi le Gouvernement était-il peu disposé à lui accorder un prolongement de garantie jusqu'à l'expiration de la concession.

Toutes ces circonstances spéciales, jointes à la situation générale des Compagnies, lors de la conclusion des conventions, expliquent, d'une part, leur insistance à se prémunir contre des insuffisances de recettes, d'autre part, la facilité avec laquelle le Gouvernement consentit à accorder la garantie, à en étendre la durée, selon les Compagnies.

Cela peut étonner tous ceux qui prétendent juger les conventions en s'appuyant sur les résultats ultérieurs ; mais cela ne surprend pas les esprits impartiaux, qui jugent les faits d'après la situation de 1883.

Oji peut objecter, il est vrai, que, si l'optimisme du Gouvernement avait été partagé par les conseils d'administration de l'Orléans et du Midi, ces deux Compagnies n'auraient pas insisté avec autant d'ardeur pour la prolongation de la garantie.

Pourquoi le Nord et le Paris-Lyon-Méditerranée n'ont-ils pas demandé d'accroître la durée de la garantie ?

Pour le Nord, la réponse est facile : cette Compagnie n'a jamais eu, depuis 1883, recours aux avances de l'Etat; ses prévisions étaient donc exactes.

Pour le Paris-Lyon-Méditerranée, sa situation, en 1883, paraissait si brillante qu'elle avait manifesté, ainsi que l'a dit M. Raynal, dans la séance du 23 juin 1894, l'intention de renoncer d'elle-même à toute espèce d'engagement de garantie.

Ce qu'on peut donc dire, c'est que les représentants des Compagnies d'Orléans et du Midi ne furent pas hypnotisés par le mirage de brillantes recettes ultérieures, et qu'ils furent assez prudents pour assurer leurs actionnaires contre toutes les éventualités de l'avenir ^

1. Cette situation a été démontrée dune façon lumineuse, lors du procès relatif à la durée de la garantie, que les Compagnies de l'Orléans et du Midi ont gagné au Conseil d'État. Alors que, pour quatre Compagnies, la date de l'expiration de la garantie a été expressément stipulée dans la convention de 1883, l'article 14 de la convention avec l'Orléans et l'article 13 de la convention avec le Midi commençaient en ces termes : « Les dispositions des conventions concernant la garantie d'intérêts à la charge de l'État et le partage des bénéfices seront remplacées^ à compter du 1"' janvier 1884, par les dispositions suivantes. »

Puis ces deux articles éauméraieut toutes les hypothèses du fonctionnement de la

LA GAKAISÏIE D'INTÉRÊTS 723

Quant aux autres changements apportés par les conventions de 1883 au système de la garantie d'intérêts : suppression de l'ancien et du nouveau

garantie, mais ne fixaient, même implicitement, aucune date, pour limiter cette garantie.

Au Parlement, lors de la discussion des conventions de 1883, cette question de la limitation n'avait donné lieu à aucun débat et n'avait été traitée par aucun orateur. C'était sans doute, comme on l'a exposé plus haut, d'après des déclarations authentiques, parce que l'on n'attribuait aucune importance à la garantie, et que Ion s'efforçait surtout d'attribuer à l'État les dispositions les plus avantageuses possible, en ce qui concerne le partage des bénéfices et les autres conséquences des conventions. Les actionnaires des Compagnies d'Orléans et du Midi avaient ensuite, dans les assemblées générales du 13 et du 22 décembre 1883, ratifié les conventions ; mais alors les conseils d'administration, et spécialement les deux présidents qui avaient signé au nom des Compagnies, leur avaient formellement déclaré que la garantie était valable pour toute la durée de la concession. Les rapports présentés aux actionnaires, lors de ces deux assemblées, avaient été soumis au Ministre des Travaux publics qui ne formula aucune réserve à propos de ces déclarations. Immédiatement après, les deux Compagnies avaient changé le modèle de leurs titres, sur lesquels ils inscrivirent que la garantie de l'État était assurée, sans limitation de durée. Ces modèles, proposés également à l'approbation du Ministre des Travaux publics et du Ministre des Finances, ne donnèrent lieu à aucune observation, ainsi que l'a démontré l'avocat des Compsignies, M' Georges Devin. Ce ne fut que six ans plus tard, dans l'édition de 1889, Documents principaux de la statistique des chemins de fer français au 31 décembre 1881 (p. 147, tableau 6, Conditions principales des concessions, colonne 9, Expiration de la période de garantie), qu'on indiqua de nouveau, pour les deux Compagnies, la date du 31 décembre 1914. Comme ce relevé purement statistique n'est pas signé par le Ministre, qu'il ne porte aucune indication ayant un caractère impératif, et que les Compagnies ne reçurent aucune notification officielle, elles regardèrent cette inscription de date comme une erreur sans importance, commise au service de la Statistique du Ministère, et elles ne crurent pas nécessaire de réclamer contre cette erreur matérielle à laquelle, du reste, personne n'avait pris garde, et ne firent à ce sujet aucune démarche officielle pour la faire rectifier. Au mois de mai 1894, la question surgit devant le Parlement. M. Camille Pelletan déposa une demande d'interpellation, et le Gouvernement déclara qu'il s'opposerait aux prétentions des deux Compagnies. Celles-ci protestèrent immédiatement, dans une lettre adressée au Ministre des Travaux publics, le 31 mai 1894, et demandèrent qu'on leur donnât le moyen de faire trancher judiciairement cette question qui présentait tant d'importance au point de vue financier. Le Ministre signifia aux deux Compagnies, par décision du 13 juin 1894, d'avoir à modifier le libellé de leurs titres, en rectifiant les clauses concernant la garantie, et à soumettre le nouveau libellé à l'approbation ministérielle. C'était faire entrer le conQit dans la période aiguë : il ne s'agissait plus, en effet, d'une question en quelque sorte théorique, relative à la durée de la garantie, qu'il aurait fallu trancher seulement en 1914 ; on voulait immédiatement imposer une solution portant atteinte aux prétentions des Compagnies et pouvant avoir les couséqueuces financières les plus graves pour leur crédit aussi bien que pour la valeur des actions et des obligations (déjà, en effet, les actions de la Compagnie d'Orléans avaient baissé de 2o0 francs, et celles de la Compagnie du Midi, de 350 francs). Les deux Compagnies adressèrent de suite un pourvoi au Conseil d'État, qui est compétent pour juger les contestations sur la garantie d'intérêts, en vertu du décret du 6 mai 1863, et qui peut statuer au contentieux pour tous les litiges administratifs, quand les deux parties sont d'accord pour réclamer une décision de principe.

Les conclusions du procès étaient les suivantes :

1* Dire que la garantie de l'État s'étend à toute la durée de la concession;

2' Annuler la décision attaquée, qui prétend borner la garantie au 31 décembre 1914 ;

3" Dire qu'il ne sera ajouté à la formule des titres d'obligations de ces Compagnies aucune mention limitant la durée de la garantie.

Après une brillante plaidoirie de M° Devin, le Conseil d'État, s'appuyant sur le texte et le sens de diverses conventions passées depuis 1839, adopta, par arrêt du 12 janvier 1893, les conclusions des Compagnies demanderesses et condamna l'État aux dépens.

Le point essentiel du litige était de savoir si l'expression « remplacer » abrogeait les anciennes dispositions. sur la garantie d'intérêts et le partage des bénéfices, où bien si

réseau, simplification des comptes en y comprenant le dividende minimum, ce n'étaient en somme que des changements de forme, puisque l'attribution

l'on devait compléter, au moyen des anciennes conventions, les dates pour la limitation de la garantie n'existant pas dans les conventions de 1883. Les considérants de l'arrêt déterminent, à propos de l'expression « remplacer », quelles sont les dispositions des anciennes conventions qui ont été « abrogées » par les articles controversés de la convention de 1883, et quelles sont les « novations » mises à leur place.

Par suite de l'arrêt spécial à la Compagnie du Midi, le procès de la Compagnie d'Orléans se trouva tranché du même coup. U était déclaré que, dans les conventions de 1859, de 1863 et de 1868, les clauses de la garantie d'intérêts et du partage des bénéfices étaient fixées dans des articles particuliers. L'article 9 de la convention de 1859 avait assigné, en termes formels, à la garantie d'intérêts une durée de cinquante ans, à partir du 1" janvier 1865, et l'avait limitée au capital maximum. Les deux premiers paragraphes de cet article avaient été ensuite « modifiés » par l'article 7 de la convention de 1863, en ce qui concerne le montant du capital garanti. La convention de 1868 avait « remplacé » ces deux paragraphes de l'article 9 de 1859 et l'article 7 de 1863 par de nouvelles dispositions, mais avait reproduit littéralement le paragraphe relatifà la durée de la garantie fixée à cinquante ans h partir du 1" janvier 1865. En outre, les trois conventions que nous venons de rappeler avaient fixé les clauses du partage des bénéfices dans des articles spéciaux : article 12 (convention de 1859), article 9 (convention de 1863) et article 13 (convention de 1868).

La convention de 1883 avait ensuite « remplacé » dans un seul article 13 les anciennes dispositions, tant sur la garantie d'intérêts que sur le partage des bénéfices, en tenant compte des modalités, dillérentes de fond et de forme, des conventions de 1863 et 1868; et, par suite, les stipulations inscrites dans les anciennes conventions, y compris celles relatives à la limitation de la durée de la garantie, se sont trouvées abrogées.

Quant à la prétendue novation résultant de l'article contesté de la convention de 1883, elle n'existe pas ; cet article institue un système complet, aussi bien pour la garantie d'intérêts que pour le partage des bénéfices, et reste muet sur la date d'application. Par suite de l'abrogation des stipulations anciennes, il faut donc s'en tenir aux termes de l'article contesté. Au surplus, la convention de 1883 ne s'occupe pas de la garantie d'intérêts et du partage des bénéfices dans des articles différents, comme l'avaient fait les autres conventions qui fixaient des dates dillérentes ; par suite de la fusion en un article unique de tout ce qui touche à ces questions importantes, il faut en conclure que si, pour la garantie ou pour le partage, une date était prévue, cette date devrait être applicable dans les deux hypothèses. Or, comme il n'est pas douteux que le partage des bénéfices doit avoir lieu pendant toute la durée des concessions, il s'ensuit que la garantie d'intérêts doit pouvoir être réclamée également jusqu'à la fin des concessions.

11 est certain que, lorsqu'on a soumis les conventions à l'approbation du Parlement, on n'a présenté aucune explication de nature à créer des doutes sur l'importance de cet article, et qu'on est resté muet sur cette question de la durée de la garantie. Mais l'article contesté était compris dans la convention proposée au Parlement et ratifiée par la loi du 20 novembre 1883 ; et comme les Chambres, seules, ont le droit d'engager l'État définitivement, leur approbation s'étend sur toutes les stipulations de la convention, et même sur celles qui n'ont provoqué aucun débat spécial. U est également certain que le Ministre n'a pas argué de ce silence lors de la discussion devant les Chambres pour protester contre l'interprétation des Compagnies.

Cette explication détaillée nous amène à reconnaître que la garantie d'intérêts accordée à la Compagnie du Midi — et également à la Compagnie d'Orléans — a une durée tout aussi longue que la concession. Donc le Ministre, en sommant les Compagnies de mentionner sur leurs titres que la garantie devait prendre fin le 31 décembre 1914, avait méconnu les droits résultant de la convention du 9 juin 1883 (convention avec la Compagnie du Midi).

C'est ce qui résulte de l'arrêt du Conseil d'État, qui a annulé la décision du Ministre des Travaux publics, en date du 15 juillet 1894, et a condamné l'État aux dépens.

Telle fut l'issue de ce procès, prévue, du reste, par les juristes et les hommes politiques de bonne foi.

Mais ce côté juridique de la durée de la garantie ne fut pas le seul : on avait provoqué à la Chambre des députés un incident fort curieux, car il déjoua les intrigues et les combinaisons politiques de certains partis.

Après que la presse se fut emparée de la question et que des articles particulièrement

LA GARANTIE D'INTERETS 72r,

du revenu réservé avait, dans la pratique, pour objet de garantir effectivement les obligations de Tancien réseau. On croyait surtout, en 1883, que les

violents eurent été jetés sous les yeux du public, le Parlement voulut aussi placer son mot, lors de la discussion du budget de 1895. Il se trouvait justement que le projet de budget de 1893 déposé, le 17 mars 1894. par le Ministre des Finances, M. Burdeau, contenait quelques dispositions spéciales relatives à la garantie d'intérêts des Compagnies et surtout des Compagnies d'Orléans et du Midi. Ces dispositions furent vivement combattues. En même temps, le journal la Voie ferrée s'efforça de prouver que la garantie de l'Orléans et du Midi devait prendre fin en 1914 ; la Chambre aurait voulu ajourner la solution, mais les deux Compagnies répondirent, dans le compte rendu aux actionnaires concernant les comptes de 1893, aux articles de la Voie ferrée et soutinrent la thèse inverse en reproduisant les passages des comptes rendus des assemblées générales de .1883. Entre temps, comme le constata à la tribune le Ministre des Travaux publics, M. Barthou, la spéculation commença une campagne de baisse sur les titres des chemins de fer, et on vit discuter la durée de la garantie dans le Figaro, sous la signature de M. Camille Pelletan, dans le Petit Journal, dans l'Intransigeant. Le 20 mai, M. Camille Pelletan se décida à interpeller le Président du Conseil, M. Casimir-Périer, et le Ministre des Travaux publics, M. Jpnnart. Mais le Conseil des Ministres annonça son intention de ne pas admettre l'interprétation des Compagnies : il s'appuyait sur l'avis de la « Commission de Vérification des comptes > et. surtout, rappelait que M. Alfred Picard, dont l'autorité est indiscutable, s'était prononcé, dans son Traité des Chemins de fer, en termes un peu réservés, il est vrai, pour la thèse soutenue par M. Pelletan. A la suite de cette décision du Couseil des Ministres, la presse publia une correspondance (manquant un peu de dignité) entre M. d'Elchthal, président du Conseil d'administration de la Compagnie du Midi, et le Ministre de l'Intérieur, M. Baynal, qui donna alors sa démission. Comme Ministre des Travaux publics en 1883, il avait signé les conventions ; aussi déclarait-il dans sa réponse : J'affirme que ni dans te cours des longues négociations de 1883, ni pendant la discussion devant le Parlement, il na jamais été question de proroger la durée de la garantie d'intérêts. Si telle avait été mon intention, j'aurais évidemment procédé, comme je l'ai fait pour les Compagnies de l'Est et de l'Ouest, en fijxint avec précision les nouvelles échéances. L'article 13 de la cotivention sur le Midi n'a nullement la portée que lui attribue M. d'Eichthal. Le 31 mai, le Ministère Charles Dupuy succéda au Ministère Casimir-Périer, et, le 23 juin, eut lieu la discussion de l'interpellation qui suivit ainsi de quelques jours le pourvoi, en date du 15 juin, par lequel les Compagnies attaquèrent la décision du Ministre. M. Camille Pelletan avait modifié alors son interpellation, en la faisant porter sur la décision prise, le 22 mai, par le Gouvernement ; la discussion, fort orageuse, se transforma en attaque contre M. Rajnal. Mais cet orateur persista dans la déclaration qu'il avait faite dans sa réponse à M. d'Eichthal, et, par ailleurs, repoussa avec énergie le reproche qu'on lui faisait de son erreur et de celle du Gouvernement de 1883 sur les avances éventuelles de garantie, en prouvant que son adversaire, M. Camille Pelletan (comme, du reste, l'opinion publique), avait commis la même erreur et partagé le même optimisme. Un ordre du jour approuvant l'attitude du Gouvernement termina les débats.

Le 12 janvier 1893, le Conseil d'État rendit son arrêt qui fut favorable à la thèse des Compagnies; aussi le Ministre des Travaux publics, M. Barthou, donna-t-il sa démission, et M. Millerand déposa-t-il, le 14 janvier, une interpellation dont on décida la discussion immédiate. Linterpellateur et les orateurs qui prirent part à la discussion, accusèrent formellement M. Raynal d'avoir commis volontairement ou inconsciemment, dans les négociations de 1883. une véritable erreur, préjudiciable aux intérêts de l'État, et la Chambre adopta, sur la demande de M. Raynal, une motion de M. Millerand, à l'effet de nommer une Commission parlementaire qui examinerait si M. Raynal, comme ancien Ministre des Travaux publics, devait être mis en accusation pour violation de ses devoirs professionnels. Dans la séance du 28 mai 1893, le rapporteur de cette Commission spéciale, M. J. Darlan, déposa son rapport auquel était annexé un dossier volumineux. La Commission avait procédé à une enquête approfondie des dépenses de publicité des six grandes Compagnies, faites depuis 1883; elle avait examiné minutieusement tous les livres de commerce de la maison Raynal, passé en revue successivement les documents du Ministère des Travaux publics, ceux des Compagnies d'Orléans et du Midi, en produisant des dossiers de lettres et de correspondances, ainsi que toute la procédure des poursuites en diflamation, plusieurs fois engagées avec succès par M. Raynal : enfin, elle avait entrepris

72r» LA POLITIQUE FRANÇAISE EN MATIÈRE DE CHEMINS DE FER

excédents d'exploitation des lignes productives de l'ancien réseau ne permettraient jamais aux grandes Compagnies de payer ces intérêts ; or, dans ce

une enquête contradictoire. Les conclusions du rapporteur étaient que M. RaynaL dans ses fonctions de Ministre, n'avait commis aucune faute qui puisse justifier sa mise en accusation.

La discussion de ce rapport eut lieu du 3 au H février 1896 ; elle prit six séances de la Chambre des députés et présenta une importance considérable, car elle fut, pour ainsi dire, une apologie du système de 1883, bien plus qu'une défense et une justification personnelle de l'ancien Ministre.

Dans les débats, ce furent toujours les anciennes critiques contre les Compagnies qu'on essaya de rajeunir en présentant les charges de la garantie sous les couleurs les plus noires. Par contre, les défenseurs des Compagnies montrèrent tous les avantages et toutes les facilités données par les conventions de 1883. La seule chose à relever, c'est que le groupe radical, ayant pour porte-parole M. Camille Pelletan qui reste toujours l'adversaire acharné des grandes Compagnies et des conventions de 1883, voulut tirer argument d'une assertion du Commissaire du Gouvernement dans le procès devant le Conseil d'État de 189.4. M. Raynal, saisi de l'interprétation des Compagnies d'Orléans et du Midi, en ce qui concerne la durée des garanties, avait gardé le silence et avait exécuté les conventions sans protester contre cette interprétation. La gauche radicale voulut en faire un grief à M. Raynal, quoique la Commission d'enquête parlementaire n'eût pas trouvé qu'il yeût là des motifs suffisants pour incriminer l'ancien Ministre. M. Raynal, ainsi que M. Cendre, directeur des chemins de fer en 1883, avait etfectivement eu connaissance de l'interprétation des Compagnies; mais la Commission, après son enquête contradictoire, avait conclu que, si regrettable que soit, actuellement, ce silence de M. Raynal en 1884, cette omission n'avait aucun caractère dolosif, comme l'avait dit également le Commissaire du Gouvernement.

M. Raynal, pour répondre aux attaques de ses adversaires politiques, pouvait seulement déclarer qu'en novembre 1883, après que les conventions eurent été approuvées par le Parlement, ratifiées et exécutées par les Compagnies, conformément au texte primitif, le Parlement ne pouvait apporter aucune modification aux termes de cet accord, et que ces conventions avaient désormais force de loi. Aussi les débats actuels, sans but immédiat déterminé, n'étaient-ils qu'un prétexte pour agiter le pays, nuire au crédit des Compagnies et, par suite, retarder peut-être l'exécution des travaux ; du reste, s'il y avait désaccord entre l'État et les Compagnies, c'était sur l'interprétation des conventions ayant force de loi, etle Parlement, représentant une des parties contractantes, n'avait aucune qualité pour intervenir; le Conseil d'État était seul compétent. Mais la question ne se posera qu'en 1914, puisque, jusqu'à cette date, tout le monde reconnaît aux Compagnies le droit de faire appel à la garantie d'intérêts. Les adversaires des conventions tentèrent, par un amendement, proposé par M. Ducos, à l'ordre du jour approuvant les conclusions de la Commission d'enquête, de faire voter un article additionnel contenant un blâme contre M. Raynal, à cause de son silence en 1884 ; car il « avait permis l'exécution des conventions » sans élever des protestations contre l'interprétation des Compagnies. Mais le président de la Commission d'enquête n'eut pas de peine à montrer combien les deux votes seraient alors contradictoires ; le considérant de l'article additionnel était également inexact, car le Ministre, représentant du pouvoir exécutif, n'avait qu'à exécuter les conventions ayant force de loi et n'avait pas la faculté de ne pas les appliquer; il aurait gravement négligé son devoir professionnel et se serait aussi rendu coupable de dommages envers l'État s'il avait de lui-même empêché ou seulement retardé l'exécution de ces contrats. — La Chambre ne s'associa pas à la proposition du groupe radical, dont le défaut capital était de faire, ec quelque sorte, réformer indirectement un acte judiciaire par une décision législative Après avoir adopté, par 378 voix contre 73, l'ordre du jour de la Commission d'enquête, elle repoussa l'amendement de blâme par 272 voix contre 218.

C'est ainsi que se termina cette discussion célèbre, à laquelle nous avons cru nécessaire de consacrer quelques pages; car il peut être intéressant, pour l'Allemagne, de voir, par un exemple encore présent à toutes les mémoires, que ces enquêtes, qui par viennent souvent à l'Étranger présentées avec une partialité déplorable, grâce aux indications inexactes des journaux ou d'écrivains de parti, sont faites, en France, fort sérieusement par les personnages les plus compétents. C'est précisément parce que les résultats de semblables enquêtes, après avoir perdu le piment de la nouveauté, ne sont pas connus»

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cas-là seulement, avec l'ancien système du revenu réservé, les actionnaires pouvaient subir une perte que la garantie ne couvrirait pas. C'est ainsi que la stipulation nouvelle du dividende minimum fut avantageuse pour l'Etat (sauf en ce qui concerne la Compagnie du Midi ').

Donc, les conventions de 1883 n'ont rien innové au point de vue de la garantie d'intérêts ; seul, le compte de l'exploitation partielle, qui n'était pas une nouveauté, prit une grande importance.

Depuis longtemps, il était d'usage que les intérêts pendant la construction et les déficits d'exploitation d'une ligne, qui n'était pas encore complètement ouverte, fussent, pendant la période de construction, ajoutés aux frais de premier établissement de la ligne. Les conventions de 1875 avec la Compagnie de l'Est avaient même tellement étendu ce procédé que les comptes de construction devaient rester ouverts jusqu'à l'achèvement de toutes les ignés de 1875.

Aussi les conventions de 1883 généralisèrent-elles cette mesure, afin de réduire, autant que possible, la garantie de l'Etat, et il fut stipulé formellement que le compte de l'exploitation partielle subsisterait jusqu'à l'achèvement de toutes les lignes désignées dans les conventions.

Mais, nous l'avons déjà vu, il s'agissait non seulement des lignes classées par le Grand Programme, mais aussi d'un grand nombre de voies concédées en 1875. Ce report à jet continu des intérêts et du déficit d'exploitation faillit prendre une extension bien plus considérable que celle des prévisions primitives. On avait, en effet, évalué à dix ans la période nécessaire pour l'exécution du Grand Programme et, dans la discussion des conventions de 1883, on s'était de nouveau leurré de l'espoir que, en dix ans environ, vers 1893, tout le réseau serait achevé.

Cependant, nous l'avons déjà dit au chapitre XIV, l'ouverture des chantiers et l'achèvement des travaux furent bien plus lents, et on dut songer à réduire le plus possible l'existence du compte de l'exploitation partielle ; il fallait arrêter cette végétation des déficits et des intérêts, car plus tard la garantie du Trésor aurait eu, tout d'un coup, à supporter une surcharge beaucoup trop lourde. Dans ce but, on conclut, en 1890, 1891 et 1892, avec les cinq grandes Compagnies faisant appel à la garantie, de nouvelles conventions 'pour modifier les articles correspondants des conventions de 1883, et on décida que les lignes déjà achevées devaient cesser immédiatement de faire

qu'il y a dans les esprits, à l'Étranger, tant de préjugés sur la véritable situation en France.

(Voir : Mémoires pour les Compagnies d'Orléans et du Midi contre M. le Ministre des Travaux publics. Paris, Chaix, 1894. — A/faire de la durée de garantie des Compagnies de chemins de fer: Plaidoirie de M. G. Devin. Paris, imprimerie Péron, 1893. — Rapport général et Annexes^ par M. J. Darlan. Chambre des Députés, session 1895, n° 1344. — Journal officiel des 24 juin, 21 juillet, 18 novembre, 7 décembre 1894 ; des 13 janvier et 29 mai 1895; des 4, 5, 7, 8, 11 et 12 février 1896.)

L'arrêt du Conseil d'État a paru au journal judiciaire le Droit, 59° année, n' 12, du

1. On la déjà vu au chapitre XIII et à la première partie d« chapitre XVIII.

2. Ces conventions nouvelles ont été appréciées, au point de vue de leurs stipulations et de leur influence, dans le chapitre XIV, pages 356 et suivantes.

partie du compte de l'exploitation partielle pour être incorporées au compte unique d'exploitation.

Quant aux lignes encore en construction, on ne les rattacherait au compte de l'exploitation que le l*"" janvier de l'année qui suit leur ouverture à l'exploitation.

Grâce à ces stipulations nouvelles, le compte de l'exploitation partielle diminuait rapidement, et l'on pouvait prévoir qu'il serait clos, d'ici peu de temps, par l'achèvement des travaux sur les lignes des concessions définitives. Il convient, toutefois, de rappeler qu'il existe encore beaucoup de lignes classées, concédées à titre éventuel. Mais, comme le chiffre budgétaire des travaux n^'est fixé que par le vote du Parlement et par un maximum inscrit dans la loi de finances, le Gouvernement peut ralentir la marche des travaux sur les lignes neuves, ainsi qu'il l'a déjà fait depuis quelques années.

L'importance du chiffre des déficits annuels, qui figurent au compte de l'exploitation partielle, a été déjà rappelée au tableau de la page 361 ; il faut naturellement y ajouter les déficits constatés sur le réseau de la Compagnie du Nord ^ .

D'après ce tableau, ces déficits atteignaient les sommes suivantes :

Francs.

Ensemble... — 375.007.000

Total —432.083.000

Si l'on ajoutait à ce total la somme de 720.300.000 francs réclamée, au titre d'avances de la garantie, par les cinq grandes Compagnies '^ le déficit total pour lapériode de 1884 à 1894 se serait élevé au total de 1.093 millions en chiffres ronds.

1. Ce tableau contient les déficits réels de chaque année, portés au compte de l'exploitation partielle, mais n'indique pas les sommes réduites après vérification, par suite de virements opérés au profit de certains comptes.