CHAPITRE II

ITALIE

La question des fouilles préoccupe le gouvernement Italien au point qu'on s'est demandé si le vieux principe du droit civil qui donne au propriétaire du solla propriété du sous-sol ne devait pas subir de sérieuses atténuations. En Grèce, ce sont plus que des atténuations qu'on a infligées au principe ; la loi du 24 juillet 1889 conforme d’ailleurs à une loi crétoise, promulguée un mois auparavant, a dans son art. premier décidé que « toutes les antiquités, meubles et immeubles trouvés en Grèce dans les processions nationales, de quelque sorte que ce soit, dans les fleuves, dans les ports, dans le fond de la mer, dans les propriétés’ communales, monastiques et privées, depuis les temps les plus reculés sont propriété de l'Etat ». C’est la nationalisation complète à ce point de vue de tout le sous-sol hellénique.

En Italie, l'administration des Beaux-Arts voudrait bien

suivre cet exemple; mais dans, cette lutte entre l'intérêt

de la collectivité et celui des particuliers, l'opinion publique résiste à ces empiètements. Sur l'exemple de la loi grecque, la commission centrale, créée par le règlement d'administration de 1904 avait proposé d'introduire dans la loi une disposition conçue à peu près en ces termes: « Le sous-sol archéologique est propriété de l'Etat ; dans l'intérêt du propriétaire du sol et de ceux qui effectuent des ‘découvertes, il est admis les tempéraments pratiques indiqués ci-après... » ;

La commission chargée d’élaborer le projet Rava en 1906 estima que cette disposition ne recevrait pas un accueil favorable au Parlement. Déjà lors de la discussion de la loi en 1902; M. Bodio l'avait vainement présentée devant le bureau central du Sénat ; cette fois encore le caractère absolue de la formule proposée paraissait contraire à la conception juridique du droit de propriété et les membres mêmes de la commission centrale étaient divisés à cet égard. Aussi la commission mit-elle de côté le texte proposé ; elle décida de pourvoir à la protection des richesses antiques par des mesures variées applicables à chaque cas où cette protection aurait à s'exercer.

La loi de 1909 est évidemment plus étatiste que celle de 1902, on sent que le législateur, sans aller jusqu’à accepter le principe de la nationalisation absolue de la loi grecque, a, cependant fait un pas important dans ce sens. La commission de 1906 ne s’en est pas cachée du resteet elle a cherché à justifier par des arguments solides, le

droit que peut revendiquer le gouvernement sur les

objets d’antiquités renfermés dans le sous-sol. Ainsi que l'a fait remarquer, dans un rapport le député Rosati, «il est excessif de considérer l'extension des droits de l'Etat comme une grave atteinte à la propriété privée ; il suffit, en effet de réfléchir à l’origine et à la nature des choses mises à jour dans les fouilles ; les temples, les amphithéâtres, les monuments ne constituent pas des biens « dans le commerce » transmissibles ; on ne conçoit pas pourquoi on reconnaîtrait aux propriétaires actuels, un droit individuel sur des ouvrages qui ont été, pour la plus grande partie, élevés aux frais du public et destinés à l’usage du public ; les tombeaux mêmes qui appartenaient aux particuliers étaient des choses sacrées, res sacræ. De ce fait, ils étaient également des choses communes, res communes. La légende veut que Romulus punit de mort son frère Rémus, qui avait franchi la clôture protectrice de la cité naissante. Si l’on retrouvait aujourd’hui ce mur qui coûta la vie à Rémus, et que quelqu'un veuille non pas le franchir mais s’en emparer en prétendant qu’il est sa propriété, la loi ne devrait-elle pas punir sinon de mort, du moins d'une peine quelconque, celui qui émettrait cette prétention (1)? »

C'est pour ces raisons que l'Etat possède un double droit en matière de fouilles et de découvertes fortuites. Il peut, tout d’abord, faire exécuter des travaux sur un point quelconque du territoire, quand il estime qu’il y a pour le pays un intérêt historique, archéologique ou ar-

(1) Rapport Rosadi, p. 30.

tistique ; il suffit que l'utilité de ces travaux soit reconnue par un décret. Il possède, en outre, un droit de copropriété sur une partie des objets découverts par les particuliers soit fortuitement, soit à la suite de fouilles.

Les deux lois de protection artistique, la loi de 1902 et celle de 1909, ont chacune réglementé les deux espèces de travaux; les fouilles entreprises par le gouvernement sur le fonds d'autrui, les fouilles entreprises par les particuliers. L’ordre adopté est inverse dans chacune des deux lois : la loi de 1902, comme le projet français étudie d’abord les fouilles exécutées par des particuliers sous la surveillance du gouvernement, peur s'attacher ensuite aux fouilles exécutés par l'Etat. La loi de 1900 procède inversement et cet ordre nous paraît préférable, parce que le droit pour le gouvernement d’exécuter des travaux sur le fonds d’autrui n’est qu'une atténuation, un corollaire de l’expropriation publique ; c’est un fait qui n'a rien d’exorbitant et qui se justifie par des raisons d'intérêt général. Au contraire, la prétention du gouvernement de s'emparer des choses découvertes par un particulier sur son propre fonds, à la suite de travaux exécutés par lui et à ses frais peut paraître plus contestable. Le projet français qui admet sans difficulté le droit pour le gouvernement d'exécuter des fouilles moyennant indemnité sur le terrain d'autrui, ne lui donne pas le droit de prélever une quote part des découvertes effectuées dans les fouilles

particulières, sauf sous forme d'acquisition; il y a lieu,

alors à une sorte d’expropriation mobilière avec paiement de la valeur des objets revendiqués par l'Etat.

«Le gouvernement, dit l’art. 15 de la dernière loi, peut exécuter des fouilles, dans un but archéologique, sur quelque point que ce soit du territoire de l'Etat, quand l'opportunité en est déclarée par un décret du ministère de l'Instruction publique. Le propriétaire du fonds où s’exécutent les fouilles, aura droit à une compensation pour le bénéfice perdu et pour le dommage qui lui a été causé. Lorsque cette compensation ne pourra être fixée amiablement, elle sera déterminée selon les règles établies par les art. 65 et suivants de la loi du 28 juin 1865. N. 2359, en tant qu'elles seront applicables. »

Cet article est sur une autre forme la reproduction de l’art. 16 de la loi de 1902; la seule différence est que ce dernier article prévoyait que le décret ministériel serait rendu sur avis du Conseil d'Elat, tandis que la disposition nouvelle a supprimé cette formalité.

Le projet de règlement fixe, en pareil cas, la procédure à suivre ; quand le surintendant estime opportun de pratiquer des fouilles sur des propriétés appartenant à des personnes morales ou à des particuliers, il entame des pourparlers amiables dans le but de fixer. d'accord avec le propriétaire du fonds, la compensation qui lui est due, conformément à la loi.

L'indemnité pourra consister en une somme d'argent ou dans le droit à une quote-part des objets qui seront

retrouvés où dans une somme équivalente. Toutefois bien

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que les pourparlers soient entamés par le surintendant, l'accord ne sera obligatoire pour l'Etat que lorsqu'il aura été approuvé par le ministre.

S1 les pourparlers n'aboutissent pas, le ministre, sur l'avis du surintendant compétent, déclare par un décret motivé qui sera enregistré par la cour des comptes, qu’il convient d'exécuter telles fouilles par les soins et aux frais du gouvernement.

Lorsque ce décret aura été communiqué au surintendant, celui-ci en remettra copie au préfet; en même temps que la demande d'occupation du fonds, cette demande contiendra :

&) L’indication des biens à occuper ;

b) La durée de l'occupation ;

c) L’indemnité offerte à titre de compensation pour le bénéfice manqué pour le fonds et pour le dommage qu'on présume devoir lui être causé par les fouilles.

Le surintendant notifie, en même temps, ce décret et cette demande au propriétaire dans les formes prévues pour la notification de grande valeur d’un objet. Par la même notification le propriétaire est invité à déclarer dans les 10 jours s’il accepte la somme offerte.

Passé le délai de 10 jours sans que le propriétaire ait déclaré accepter cette indemnité, le préfet nomme un expert pour la déterminer ; l'expertise a lieu etle préfet, conformément à ses conclusions, ordonne le paiement de la somme au propriétaire ou sa consignation à la Caisse des dé-

pôts et prêts ; il autorise, en outre, l'occupation du fonds.

estimation de l'expert nommé par le préfet, est susceptible de recours à l'autorité judiciaire, dans les formes prévues par la loi de 1865 sur l’expropriation.

Quand il y a lieu de prolonger l'occupation, le préfet, sur requête du surintendant, en donnera l'autorisation, en ordonnant en même temps le paiement ou le dépôt d'une nouvelle indemnité déterminée suivant les mêmes règles que la première fois. Lorsque les fouilles sont en cours d'exécution et que des objets sont découverts, l’art. 15 dela loi de 1909. dans ses deux derniers alinéas, règle la façon dont l'Etat et le propriétaire se partagent les œuvres mises à jour. « Les choses découvertes appartiennent à l'Etat; le quart ou la valeur équivalente au choix de ministre de l’Instruction publique en sera remis au propriétaire du fonds. La valeur des choses sera établie comme ilest dit à l'art. 9: mais la décision des experts sera définitive sauf le recours au conseil supérieur. Au lieu de la compensation dont il est question au deuxième alinéa, le gouvernement pourra remettre au propriétaire du fonds qui en fera la demande, une quote-part plus importante des choses découvertes où même la totalité de ses choses quand elles ne seront pas jugées nécessaires pour les collections de l'Etat. » Sur ce pointles dispositions de la loi nouvelle sont beaucoup plus complètes que les dispositions de la loi de 1902, celle-ci se bornaït à déclarer « qu'un quart des objets découverts dans les fouilles, ou un quart de l'équivalent en argent, appartiendra au propriétaire du fonds, le restant à l'Etat ». La loi de 1909 a

prévu en outre que des difficultés pourraient s'élever sur l'évaluation des objets découverts, et dans ce cas, elle charge de l'estimation une commission d'experts. Cette commission est constituée de la même façon que celle qui est chargée de fixerla valeur d'un objet auquel on a refusé l'exportation et sur lequel l'Etat veut exercer un droit de préemption. Les experts, comme pour les objets soumis à l'exportation, estiment la valeur des choses découvertes en considération du prix que ces choses auraient à l’intérieur. La décision des experts peut faire l'objet d’un recours au conseil supérieur des antiquités et Beaux-Arts. Le ministre statue alors, conformément à l’avis de cette assemblée.

Lorsque la valeur des choses est fixée, le surintendant propose au ministre la répartition. Il indique si cette répartition doit se faire en nature ou en argent, ou partie en argent et partie en nature. Aux termes du nouvel art. 16, le propriétaire a le droit de renoncer à réclamer une indemnité pour le trouble apporté à son patrimoine, en demandant à l'Etat, par compensation, une part plus grande des objets découverts. Dans ce cas, s’il y consent, l'Etat ne paie rien au moment où il s'empare du fonds ; ilse contente, lors du partage, de donner à l'intéressé, en dehors du quart lui revenant, une quote part supplémentaire dans les objets découverts.

Enfin lorsqu'il se trouve parmi les choses découvertes des œuvres ayant un grand intérêt artistique, le surintendant en fait mention dans un procès-verbal et cette mention tient lieu de notification de valeur.

Marguery 18

L'Etat possède un autre moyen de procéder à des recherches archéologiques sur les terrains d'autrui; c'est l'expropriation pour cause d'utilité publique proprement dite. « Si l’on vient à découvrir, disait l’art. 17 de la loi de 1902, des débris ou des monuments d'une importance telle que l'intérêt général demande qu'ils soient conservés, et qu'on en rende l’accès possible au public, le gouvernement pourra exproprier définitivement le sol dans lequel les débris ou le monument se trouvent, et aussi le terrain nécessaire pour étendre les fouilles et construire un chemin d'accès. » Bien que les termes de cet article fussent assez larges, le législateur de 1909, constamment préoccupé de donner à l'Etat des pouvoirs de plusen plus étendus pour la recherche des antiquités, a remplacé la disposition précédente par une phrase qui laisse le gouvernement complètement maître d'apprécier les cas dans lesquels il procèdera à ces expropriations : « Lorsque le gouvernement l'estime opportun, dit le nouvel art. 16, il pourra exproprier les terrains où doivent s’exécuter des fouilles. » Ainsi le ministre n’a plus à justifier la mesure proposée ; il peut exproprier quand bon lui semble. Ce n’est pas tout, « la même faculté lui appartient quand il importe de pourvoir de même à la conservation des ruines ou des monuments découverts fortuitement ou à la suite de fouilles ainsi qu'à la délimitation de la zône qui doit être respectée et à la construction de chemins d'accès ».

Contre l'abus qui pourrait ensêtre fait, il existe un frein

tout naturel, c'est l'indemnité généralement très large accordée au propriétaire dépossédé.

Quant à la façon dont se fera cette expropriation, les deux lois de 1902 et 1909 se réfèrent à la loi du 26 juin 1865. Le surintendant saisit le ministre de l'opportunité de la mesure, et celui-ci, après avis du conseil compétent, provoque un décret royal. Les opérations se poursuivent ensuite.

Examinons maintenant dans quelles conditions les particuliers ou les personnes morales de caractère privé peuvent exécuter des fouilles sous la surveillance du gouvernement et les droits de celui-citant sur les produits de ces fouilles que sur les objets d'art qui pourraient être découverts fortuitement. L'art. 17 de ja loi de 1909 déclare que « le ministère de l'instruction publique pourra concéder à des personnes morales et à des particuliers la permission d'exécuter des recherches archéologiques pourvu qu'ils se soumettent à la surveillance des fonctionnaires de l'administration et qu’ils observent toutes les règles que ceux-ci leur imposeront dans l'intérêt de la science ». La loi de 1902 contenait une disposition analogue ; mais elle donnait au ministère le droit de retarder ou suspendre les fouilles lorsque les demandes étaient trop nombreuses ou que la bonne marche des travaux n'était ‘pas assurée.

Cette disposition a été supprimée; le projet de règlement

se contente d'indiquer, qu’au cas où la demande sera accueillie, le surintendant délivrera la permission en indiquant la date où les travaux pourront être commencés.

La demande doit être adressée au ministère par l’intermédiaire du surintendant compétent. Elle doit indiquer clairement le fonds sur lequel des recherches doivent être effectuées, la superficie à explorer,la durée des recherches, et, dans le cas où le propriétaire ne doit pas diriger et surveiller les fouilles lui-même, le nom des personnes qui les dirigeront et les surveilleront. À sa demande l'intéressé devra joindre ses titres de propriété du fonds. S'il n’est pas seul propriétaire il devra fournir un acte authentique par lequel les autres intéressés déclarent consentir à l’exé-

cution des fouilles ct se soumettre aux obligations de la loi et des règlements.

Le surintendant {transmet la demande au ministre avec son avis; s’il s'agit d'une fouille importante, le ministre consulte le conseil supérieur des antiquités et beaux-arts. Si la demande est accueillie, le ministre fixe les conditions à observer pour la bonne marche des fouilles.

Si un particulier se propose d'exécuter des fouilles sur un fonds appartenant à une personne morale, la permission ne sera accordée qu'autant qu’il sera entendu entre les parties que la portion des objets découverts qui n’est pas dévolue à l'Etat restera la propriété dela personne morale.

Le projet de règlement impose à celui à qui l’on concède le droit d'exécuter des fouilles les obligations sui-

vantes : ù

a) I doit effectuer les recherches de façon que les fouilles puissent être surveillées par les fonctionnaires gouvernementaux. Les fouilles doivent être conduites non seulement dans le but de mettre à jour des antiquités,mais encore dans un but scientifique ;

b) Il doit se conformer aux prescriptions que ces fonctionnaires pourront, dans l'intérêt de la bonne marche des fouilles, prescrire eux-mêmes, en dehors des conditions prévues dans la licence.

c) I ne doit pas, sauf permission expresse, commencer enméme temps des recherches sur divers points du fonds, ni exécuter des fouilles au moyen de travaux souterrains.

Enfin, pour permettre aux fonctionnaires une surveillance de tous les instants, les fouilles ne pourront être exécutées les jours fériés, et, si elles sont entreprises dans un endroit éloigné de toute habitation, elles ne devront pas commencer le matin avant que les fonctionnaires aient eu le temps matériel d'arriver, et devront se terminer le soir assez tôt pour que les mêmes fonctionnaires aient le temps de rentrer chez eux avant la nuit.

Toutes ces minutieuses obligations sont onéreuses pour l'intéressé ; aussi le surintendant peut-il, lorsqu'il estime que les prescriptions imposées augmentent considérablement les frais d'entreprise, proposer au ministre d'accorder un subside financier. Mais le gouvernement peut également se substituer à l'intéressé dans l’exécution des fouilles ; aux termes d’une disposition nouvelle introduite dans le paragraphe 4 de l’art. 17 de la loi : « Lorsque le gouverne-

ment veut se substituer à des personnes morales et à des particuliers dans l'initiative ou la continuation de l’exécution de ces fouilles, il peut révoquer la permission qu’il a donnée. En pareil cas cependant, il devra accorder à ceux-ci le remboursement des frais faits pour les fouilles déjà exécutées, sans préjudice de leur participation éventuelle dans la mesure sus-indiquée aux choses qui auraient été découvertes au moment de la révocation de la permission. »

Mais la révocation peut être prononcée indépendamment des cas où l'Etat entend prendre la suite des fouilles; il suffit de l’inobservation des prescriptions édictées tant par le ministère que par les fonctionnaires chargés de surveiller les travaux ; ou encore que le propriétaire substitue, sans prévenir le surintendant, d'autres personnes à celles qui élaient indiquées dans la demande de permission pour diriger et surveiller les fouilles ; ou enfin que l’un de ceux qui exécule les fouilles ait détourné ou endommagé, ou même lenté de dédommager ou de détourner, une des choses découvertes, füt-elle de peu de valeur.

La révocation est prononcée par le ministre. Mais en cas d'urgence le surintendant et même les fonctionnaires surveillants et les officiers de police judiciaire qui ont connaissance d'irrégularités et de contraventions au règlement peuvent, d'office, suspendre les fouiiles.

Le surintendant, hors les cas de révocation, peut encore user de la suspension lorsqu'il y a lieu d'exécuter les tra-

vaux de conservation, des études, relevés, dessins, photo-

graphies, copies et autres reproductions pour les besoins de administration, ou encore lorsqu'à la suite de découvertes de ruines ou de monuments importants, le surintendant estime opportun de proposer au ministre l’expropriation. Dans ces cas, la suspension dure jusqu’à l’achevement des dessins et autres reproductions ou jusqu'à ce que le ministre ait décidé s’il y alieu ou non d'exproprier.

Au sujet des droits de l'Etat sur le produit des fouilles, la loi grecque et le projet français partent, nous l'avons vu, de conceptions opposées. Le projet français ne reconnaît à l'Etat aucun droit de propriété sur les richesses du sous-sol des particuliers; il autorise simplement le gouvernement à pratiquer une sorie d’expropriation des choses découvertes. La loi grecque, au contraire, déclare que l'Etat est propriétaire de tout ce qui se trouve enfoui dans le sol. L'Italie a choisi un système intermédiaire qui consiste à faire de l'Etat un copropriétaire qui partagera les richesses du sous-sol avec le possesseur de la surface.

Dans la loi de 1902 la part de l'Etat était d’un quart; les trois autres quarts demeuraient propriété du possesseur du sol. La nouvelle loi de 1909 tend à se rapprocher dela loi grecque; dans les fouilles entreprises par les personnes morales ou les particuliers : « la moitié des choses découvertes ou la valeur équivalente à cette moitié, au choix du ministère de l'Instruction publique, sera délivrée aux personnes morales et aux parliculiers. La valeur des choses sera estimée comme il est dit à l'art. 15.»

Quant à l'autre moitié elle appartient à l'Etat qui

pourra en disposer pour ses collections, mais qui pourra aussi «sur l’avis conforme du conseil supérieur, consen: tir à ce que toutes choses découvertes demeurent la propriélé des provinces ou des communes qui sont en possession d’un musée ». Cette autorisation sera donnée à la suite d’une demande faite par la personne morale publique intéressée. Le surintendant devra donner son avis sur l'importance du musée, les garanties de surveillance el indiqué d’une façon générale si les objets pourront y être conservés aussi bien que dans les collections de l'Etat.

Lorsque la commission d'experts a fixé la valeur des choses découvertes, la répartition se fait au gré de l'Etat; chacune des parties peut recevoir sa part en nature ou en argent, ou parlie en argent, partie en nature.

Il est attribué à l'Etat sur les découvertes d'objets d'art ou d’antiquité opérés fortuitement par des personnes morales ou des particuliers les mêmes droits qu’en matière de fouilles régulières autorisées. La moitié seulement des choses découvertes ou de leur valeur, revient au propriétaire: si foutefois ce n'est pas le propriétaire qui à opéré lui-même la découverte, il devra, sur la moitié que l'Etat lui laisse, remettre à l'inventeur la quotepart à laquelle celui-ci a droit.

Le caractère même des découvertes fortuites enlève à l'Etat la possibilité d'exercer les mesures préventives pour sauvegarder les droits dela collectivité. L'art. 18, pour éviter la perte ou la détérioration des choses involontaire-

ment mises: à jour, impose aux intéressés certaines obli- \ 4

gations : « Celui qui découvre fortuitement des objets enfouis ou des restes de monuments, comme celui qui les détient, doivent en faire la déclaration immédiate à l'autorité compétente et pourvoir à leur conservation temporaire en les laissant intacts jusqu’à ce qu'ils soient visités par l'autorité susdite. Lorsqu'il s’agit d'objets pour lesquels on ne peut pourvoir à leur garde, celui qui les a découverts pourra les déplacer pour mieux en garantir la sécurité jusqu'à la visite que le ministre fera faire dans les 30 jours de la déclaration ».

Toutes ces considérations s'appliquent aux fouilles entreprises ou aux découvertes effectuées par des citoyens ou des instituts italiens. Pour les fouilles ou découvertes opérées par des citoyens ou instituts étrangers, la loi de 1902 se montrait sévère en leur imposant l'obligation de céder gratuitement à une collection du royaume tous les objets retrouvés. Le législateur de 1909 n’a pas cru devoir maintenir une règle aussi rigoureuse, les étrangers sont, aux termes de la loi nouvelle, dans la même situation que les Italiens ; toutefois il est spécifié que dans le cas où par suite de la répartition des objets trouvés, l'étranger aura la possession d'objets de grande valeur dont l'exportation est prohibée aux termes de l'art. 8, non seulement il ne pourra les exporter, mais il devra les maintenir dans des conditions propres à servir à l’éducation publique en Italie.

La loi de 1909 étant plus rigoureuse à certains

égards que celle de 1902, clle n’a pas d'effet rélroactif

sur les autorisations concédées avant sa promulgation.

Il nous reste à examiner les sanctions de la loi.

Dans la loi de 1902 l'amende variait entre 100 et 2.000 francs. La loi nouvelle a élevé le minimum à 1.000 francs ; de plus, la confiscation des objets revenant aux délinquants était laissée à l'appréciation du juge; l’art. 35 de la loinouvelle indique formellement queles choses retrouvées seront confisquées, ce qui veut dire évidemment qu’elles le seront dans tous les cas.

La constatation des fouilles abusives est faite par les fonctionnaires dépendant du surintendant ou par les offi-

-ciers de police judiciaire autorisés par le Code de procé-

dure pénale à pénétrer dans les maisons et les endroits clos. Ces magistrats constateront directement les infractions ou assisteront simplementles fonctionnaires envoyés par le surintendant.

C'est aux inspecteurs honoraires et au maire qu'il appartient de signaler les fouilles abusives et aussi les découvertes fortuiles, les déprédations ou détournements opérés sur les choses découvertes. La constalation de ces infractions se fait comme celles des fouilles abusives.

La nature des infractions en matière de fouilles et découvertes fortuites a donné lieu à une controverse intéressante. L'art. 30 de la loi de 1902 qui traite des pénalités correspondantes, parlait de contraventions (contravvenzioni). L'art, 35 de la loi de 1909 qui y correspond a

substitué au mot de contravention, le mot violation (vio-

lazioni) qui ne préjuge rien sur la nature de l'infraction. Et la Cour de cassation (1) annulant un jugement du tribunal de Naples, a décidé, eneffet, qu'il fallait distinguer entre les deux sortes d’infractions visées par cet article. Le simple fait d'entreprendre des fouilles sans autorisation ne constitue qu'une contravention, tandis que l'omission volontaire de déclarer un objet découvert constitue un délit.

Cette distinction a été justement critiquée par le commentateur de l'arrêt (2), qui, reprenant l'argumentation du jugement de Naples infirmé par la décision de la Cour, a montré que l'entreprise de fouilles abusives pouvait être, aussi bien que la dissimulation des objets découverts, une alteinte aux droits de propriété de l'Etat.

La thèse de la Cour de cassation paraît d'autant plus subtile que l'article de la loi de 1902 n'autorisait déjà aucune distinction; il parle des « contraventions » aux deux articles concernant les fouilles entreprises par les particuliers. Le mot « contravention » est évidemment impropre, et, avec juste raison, la loi de 1909 lui a substitué le mot « violation »; mais dans l’une et l’autre loi, quel que soit le terme employé,ilenglobe sous une méme dénomination l’ensemble des infractions commises et il faut admettre que toutes ces infractions sont de même

nature, qu'elles portent toutes atteinte aux droits de pro-

(1) 10 février 1904, La Legge, 1e’ septembre 1904, p. 1728. (2, Avv. Salvatore d’Ameglio, note sous l'arrêt précédent.

priété de l'Etat, qu'elles sont les unes et les autres des « lésions juridiques » et constituent des délits proprement dits.

On peut tirer un dernier argument du terme employé pour qualifier l'amende encourue. Le Code pénal italien dans son article 11 prévoit deux sortes d'amende l « amenda » qui est l'amende contraventionnelle et la « multa » qui est l'amende correctionnelle. Or, c’est se dernier terme qui est toujours employé pour la répression des violations aux prescriptions édictées en matière

des fouilles et découvertes.

Bien des réformes de notre législation sont sorties d’emprunts faits aux législations étrangères; en matière de protection artistique, la loi française a assez montré son impuissance pour que nous ayons le droit de rechercher chez nos voisins les éléments des modifications nécessaires.

L'œuvre est en partie accomplie ; les projets de refonte législative en France, sont déjà plus près des dispositions italiennes que de la loi du 30 mars 1887. Pourtant le pas décisif n’a pas été franchi : on n’a pas encore osé proposer au Parlement des mesures de protection obligatoires pour les propriétés particulières. Le sentiment du respect absolu de la propriété individuelle est tel en France que cette question n'avait même pas été soulevée quand on discuta notre première loi protectrice. M. Courcelle- Seneuil, dans son rapport au Conseil d'Etat, M. Bardoux

au Sénat ont déclaré qu'il fallait avant tout sauvegarder la propriété privée.

Depuis lors les idées ont évolué: « Je ne saisis pas, disait dans un article paru en 1903 M. André Hallays, les distinctions subtiles sur lesquelles est fondée la loi française. Pourquoi la propriété privée est-elle plus respectable que la propriété d’une commune, et pourquoi peut-on imposer sans indemnité à un édifice municipalla même servitude que l’on juge exorbitant d'imposer à la maison d'un particulier ? (1) »

Il faut bien reconnaître cependant que la propriété individuelle est d'une essence particulière, qu’elle est considérée comme la condition de la liberté de l'individu, proclamée et garantie par la Déclaration des droits de l'homme. Les biens des établissements publics sont au contraire collectivisés et les servitudes d'intérêt général dont on les frappe apparaissent comme une simple extension de cette jouissance commune. La loi italienne ellemême, si draconnienne qu'elle fût, a toujours appliqué des traitements différents aux deux catégories de propriété.

Toutefois, et c'est là la distinction essentielle des deux législations, la loi italienne admet et a toujours admis des mesures protectrices d'office à l'égard des particuliers. Nous avons le droit de nous demander pourquoi la France ne la suivrait pas dans cette voie.

Nous laisserons de côté les questions de principe que nous n'avons pas la prétention d'examiner à propos d’une

(1) Journal des Débals, 3 avril 1903.

1Ù ee) Se

étude toute spéciale. Nous nous bornerons à constater que le développement incessant des relations, l’importance croissante des objets ct des instruments de la circulation des richesses à l'intérieur et à l'extérieur font sentir chaque jour davantage le besoin d'entente et d'action collective. Les économistes les plus libéraux sont obligés d'admettre un peu partout lextension de l'intervention de l'Etat. Vers l'extérieur il n’est plus seulement le défenseur du territoire; il règle les échanges commerciaux et les pays, même les plus libres échangistes,ont leurs droits de douane plus ou moins restrictifs. A l’intérieur, l'Etat maintient l’ordre public; mais il intervient encore au nom de l'hygiène en exigeant la déclaration des maladies contagieuses, une enquête sur l’établissement des usines insalubres ; il réglemente l’éducation des enfants, le régime des ateliers, les associations, les syndicats.

Pour le droit de propriété l'énumération des restrictions qui peuvent lui être infligées est significative.

Le sous-sol, lorsqu'il renferme de la houille, des minerais, est distrait de la surface et fait l’objet d'une concession du gouvernement. Si même il ne renferme que des pierres ou de simples cailloux, l'autorité publique peut réclamer en tout temps, sauf indemnité, le droit de l'exploiter. Les eaux sont propriété sociale lorsque leurs cours est navigable ou flottable ; le moindre cours d’eau traversant un héritage est aussi propriété publique et le

riverain n’en a que la jouissance. Sur les sources mêmes

la propriété est fort limitée. Et elle l'est sur la terre même. Le défrichement des forêts est soumis à une autorisation administrative. L'Etat a la faculté de prélever les plus beaux échantillons des futaies pour les besoins de sa marine ou pour ses ponts. Certaines cultures sont interdites ou soumises à un contrôle rigoureux. Le tabac, la distillation des fruits et graines à alcool sont surveillés et taxés, au point que c’est l'Etat qui en retire le plus gros bénéfice.

Des règlements minutieux restreignent dans les villes l'exercice du droit de propriété. Ils interdisent d’accaparer le soleil, l’air, en limitant la hauteur des constructions. Ils déterminent l'épaisseur des murs, la largeur des baies, la dimension des saillies, la distance des jours à ouvrir sur le voisinage, l’établissement des fours et des forges, le mode d'évacuation des eaux ménagères... L'Etat va plus loin: il dispose souverainement des propriétés, dès qu'il y trouve un avantage quelconque pour l'exécution de travaux publics. L'administration, une compagnie concessionnaire, peuvent, sur une simple autorisation préfectorale, pénétrer dans les propriétés privées pour s’y livrer à des études préparatoires, y couper des arbres pour faciliter les levées de leurs plans, s’installer même sur les terrains pour y établir les chantiers de l’entreprise, déposer des matériaux, y accumuler des déblais, y établir des chemins de service. L'indemnité représentant le montant du dommage causé est fixée après

coup, par le Conscil de préfecture, c'est-à-dire par des

fonctionnaires dépendant de l'Etat et révocables par lui.

C'est dans le cas seul de dépossession totale que le propriétaire est défendu par ses pairs, constitués en jury d’expropriation. Cette dépossession était subordonnée à une nécessilé publique, par la constitution de 1791. Les constitutions suivantes ont substitué l’utilité à la nécessité. Aussi le droit de l'Etat est-il sans limite. Il peut s'emparer des terres, des maisons, des usines. Etat, départements, communes, peuvent créer, aux dépens des particuliers, des industries privilégiées telles que fabrication du gaz, de l'électricité, voies ferrées, télégraphes, téléphones, tramways, docks, champs d’épandages et en tirer profit soit directement, soit indirectement, en rétrocédant leur exploitant à des concessionnaires (1).

On voit que la conception du droit individuel, de propriété absolu et sans limite s’est singulièrement modifiée au cours du dernier siècle.

Pour le sujet qui nous occupe, une seule question se pose : l'art et l'histoire ont-ils un intérêt suffisant pour justifier une nouvelle intervention ? Il semble que poser la question c'est la résoudre, que notre vie n’est pas seulement agricole, industrielle, ou commerciale, mais que l'art correspond à des besoins supérieurs quiont, comme les autres, droit à des satisfactions légitimes. Le remarquable rapport du sénateur di Giovanni au Sénat italien que nous avons analysé au cours de notre étude, a fort élo-

(1) Cf. E. Marguery. Le droit de propriété et le régime démocratique. Paris, Alcan, 1906.

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quemment mis en lumière la nature juridique spéciale du droit de propriété sur les productions artistiques. Leur conservation à un intérétnational pour la collectivité, tout comme celle des mines ou des cours d’eau, et protéger l’œuvre del’artiste, même contre son détenteur, c’est respecter la propriété, non y porter atteinte.

La question se pose et ne peut plus s'éluder. Il s'agit de savoir et de décider si la propriété d’une œuvre d'art est comparable à celle d'un objet quelconque, si le possesseur d’une statue ou d’un tableau a le droit d’en priver ses concitoyens en le détruisant ou en le transportant à l’étranger, s’il faut, en un mot, reconnaître à l'Etat un droit de contrôle sur les œuvres d'art appartenant aux particuliers, même si ces particuliers s’y refusent.

Il nous semble que la France ne peut s’abstenir et doit s'inspirer de l’interventionisme italien. Restent les procédés à employer; faut-il copier textuellement les dispositions de la législation voisine ? Nous ne le pensons pas. L'esprit des deux nations latines est différent ; telle mesure, dont l'application graduelle a été possible en Italie, se heurterait en France à des obstacles insurmontables.

La première que nos législateurs doivent envisager c’est la délimitation des objets soumis à la loi. Faut-il conserver le principe du classement? Faut-il, au contraire, comme en Îtalie, le supprimer, au moins pour l'exportation à l'étranger? Nous voyons une grave objection à la suppression du classement pour l'exportation. S'il n’existe

pas de liste officielle des objets classés, s'il faut, comme

en Italie, que tous les objets d’art soient présentés à la douane, si le propriétaire est obligé de les faire examiner pour qu'on détermine, chaque fois, s'ils sont de valeur suffisante pour être soumis aux dispositions de la loi, le procédé paraîtra nécessairement inquisitorial et abusif. Il convient mieux à nos habitudes et à nos mœurs que ce triage soit fait par avance, et que le propriétaire ne soit pas dans une incertitude perpétuelle sur le régime à appliquer aux objets d’art qu’il possède.

A l'encontre de l'objection fondamentale auia déterminé l'Italie à renoncer au classement, —la longueur et la difficulté de l'opération, — il est facile de répondre que jusqu’à présent il n'existe aucun classement des objets mobi-

liers de propriété privée et que par conséquent tout commencement de classement, si minime qu'il soit, sera déjà un progrès sur l’état antérieur. Avec un peu de bonne volonté d’ailleurs, si le Parlement consent à voter les crédits nécessaires, on peut espérer un résultat assez rapide. L'exemple des meubles appartenant aux établissements publics est encourageant à cet égard.Jusqu’en 1905on n'avait, pour ainsi dire, rien classé, mais en quelques années on est arrivé à établir des répertoires fort importants.

Dans le projet actuellement soumis aux Chambres, projet postérieur à la loi italienne de 1909, on n’a pas d’ailleurs songé à supprimer le classement, mais on n’a pas non plus osé l’imposer d'office aux particuliers. Nous pensons que sur ce point la crainte de l'opinion est exa-

gérée, et l'administration a tort de croire que cette mesure

rencontrerait une opposition redoutable alors que, pour tant d’autres matières, des dispositions au moins aussiinterventionistes ont été acceptées par le public.

Le principe de classement posé, il reste à déterminer quels seraient les effets de ce classement, tant à l'intérieur qu’à l’extérieur du pays.

A l'intérieur, la question est à peu près résolue par le projet en instance devant le Parlement. Les aliénations ou transfert de propriétés n’offrent pas un grand danger, puisque, par le fait du classement, l'Etat peut suivre l'objet en quelque mains qu'ii passe. Toutefois rien ne s’opposerait à l'introduction dans la loi future d’un droit de préemption analogue à celui de la loi italienne. Dès que le propriétaire d'un objet est disposé à s’en défaire, il n'y a aucun inconvénient qu'à égalité de prix il le vende à l'Etat au lieu de le céder à un autre particulier. Le vendeur n’y perd rien, et l'acheteur, que l’on a prévenu du classement, a traité en connaissance de cause ; il sait qu’il n’acquiert que sous la condition résolutoire du droit de préemption.

Pour l’exportation, le problème est loin d’être aussi simple. Le projet français prévoit la défense absolue de vendre à l'étranger les objets classés. Cette obligation n'a rien d’excessif dans l'hypothèse du classement volontaire ; mais il faut espérer que la loi imposera le classement. La prohibition absolue pourra alors sembler bien rigoureuse, et l'exercice d’un simple droit de préemption pourrait,

comme en Italie se heurter à d'insurmontables difficultés

financières. Pourquoi dès lors ne pas suivre l’exemple qu'une pratique de plusieurs années a fait adopter dans la loi italienne de 1909, c'est-à-dire permettre en principe l'exportation avec droit de préemption pour l'Etat, mais en réservant au gouvernement le droit d'interdire absolument la vente à l'étranger, lorsque cette vente entraînerait une perte irréparable pour l'art national et que la trop grande valeur marchande des objets empêcherait l'exercice du droit de préemption.

Il faudrait, bien entendu, que cette disposition fut conçue dans le même esprit que de l’autre côté des Alpes, l'Etat n'interdisant l'exportation que dans le cas où il serait dans l'impossibilité absolue d'acheter, et se réservant de procéder à l’acquisition, s’obligeant moralement à la faire, dès que les fonds disponibles le lui permettraient. Il ne faut pas que cette distinction entre les objets classés pouvant être exportés et ceux dont l’exportation est interdite soit une question de principe; il faut que ce soit simplement le moyen pratique de parer momentanément à la perte irréparable d’un chef-d'œuvre.

Le projet français concernant les fouilles constitue, semble-t-il, un progrès considérable sur la législation actuelle. Il emprunte à la loi italienne ses dispositions essentielles ; droit pour l'Etat d'opérer des fouilles sans être obligé de recourir à la coûteuse et souvent inutile expropriation ; droit pour le gouvernement de surveiller les fouilles entreprises par les particuliers et d'acquérir

les objets découverts s’ils présentent un réel intérêt pour les collections nationales.

Faut-il aller plus loin et décider, comme l'ont fait le Danemark, la Grèce, la Turquie et l'Italie, que l'Etat aura droit, sans indemnité, à une partie des objets découverts. Cela ne paraît ni possible ni prudent, et risquerait de décourager les efforts des chercheurs. Même dans les pays où les dioits de l'Etat sont considérés comme absolus sur toutes les antiquités mises à jour, où tout ce qui est extrait du sous-sol est considéré comme propriété nationale, on a été amené, pour stimuler l’activité des inventeurs, à leur abandonner une partie des découvertes ou de leur valeur.

En France, le principe de nationalisation absolu du sous sol heürte encore trop nos: idées et nos habitudes pour qu'il soit possible de concevoir la possibilité d'un partage. L'obligation d’expropriation mobilière avec indemnité correspondante constitue. déjà, au regard de Popinion publique, une telle atteinte au droit de propriété, que la seule chose à souhaiter pour le moment c'est que le projet, tel qu'il est conçu, arrive à vaincreles résistances opiniàtres qu'il a rencontrées au Parlement et qu'il soit voté par lui à brève échéance, avec les quelques modifications que nous avons envisagées au cours de cette étude.

Nous adressons nos bien sincères remerciements à M. le Directeur du Bureau des monuments historiques ainsi qu’à M. Henri Hubert conservateur adjoint du Musée de Saint-Germain, membre de la Commission des monuments historiques, et à M. René Dussaud, conservateur adjoint du Musée du Louvre pour tous les renseignements qu’ils nous ont aimablement fournis sur les projets de loi français.

Pour la partie itaiienne, nous avons eu communication de tous les rapports, avant-projets et discussions parlementaires par M. Luigi Parpagliolo, directeur du Service des monuments immobiliers au ministère de l’Instruction publique ; nous lui exprimons notre vive gratitude, non seulement pour les documents qu’il a bien voulu nous communiquer, notamment le projet actuellement soumis au Conseil d'Etat du futur règlement pour l’appplication de la loi, mais encore pour les avis éclairés qu’il nous à donnés sur certains points de la législation Italienne qui nous paraissaient obseurs.

Nos remerciements iront enfin à son Excellence M. le Sous-secrétaire d'Etat à l’Instruction publique Vicini qui a bien voulu s'inté-

resser à nos recherches.