CHAPITRE PREMIER

FRANCE

SECTION I

Les objets mobiliers appartenant à L'Etat et aux établissements

publics avant 1887.

Il existait en France, avant la loi de 1887, un classement pour les immeubles; parles soins de la commission des monumentshistoriquesun grandnombre d’entre eux avait été mis sous la protection et la surveillance de l’administration. Parfois même, les immeubles par destination, suivant le sort des immeubles auxquels ilsétaient attachés à perpétuelle demeure, avaient été portées également sur la liste de la commission. Il ne s'agissait là que d'un classement purement moral; le ministre, pas plus que la commission, ne possédaient le pouvoir de s'opposer efficacement à

toute entreprise pouvant compromettre le caractère artistique de l'immeuble catalogué. Cependant cette surveillance de l'administration avait eu dans bien des cas, des effets heureux ; les conseils des architectes des monuments historiques, les subsides dont disposait la commission avaient fait sentir à maintes reprises une bienfaisante influence.

Pour les meubles proprement dits, rien de pareil; aucune liste générale n'avait été dressée.

La loi de 1887, en décidant le classement des meubles appartenant à l'Etat ou aux établissements publics, a créé, pour eux une situation entièrement nouvelle. Auparavant ces objets d’art, propriété de l'Etat, des départements, des communes, n'étaient pourtant pas entièrement abandonnés à la discrétion de leurs possesseurs, et nos cours et tribunaux avaient puisé dans les principes de la domanialité publique certains moyens de leur donner quelque protection.

Malheureusement les questions concernant le domaine public ont fait l'objet de nombreuses controverses en doctrine et en jurisprudence (1). L'existence d'une domanialité mobilière est, en effet, loin d'être unanimement admise ; elle dépend de la façon dont on envisage le domaine, de la définition que l’on en donne et de l'étendue

qu'on lui assigne.

(1) Cf. Monteil, Formalion et évolution de la domanialité publique. Paris 1902, p. 239 et suiv. \

Ce qui fait la difficulté du problème c’est que la distinetion entre les deux portions du patrimoine de l'Etat, le domaine public et le domaine privé n'existe pour ainsi dire pas dans nos lois. C’est, dans notre droit moderne, la doctrine qui l'a proclamée ; et, sur ce sujet, les constructions doctrinales varient sensiblement des uns aux autres,

Pourtant la notion d’un domaine public comprenant des choses soustraites à l'appropriation individuelle, inaliénables et imprescriptibles, opposé à un domaine privé comprenant des choses vis-à-vis desquelles l'Etat est dans la situation d’un simple propriétaire sur les biens qui lui appartiennent, dale très certainement de l'époque romaine. Les jurisconsultes, toutefois, l'avaient acceptée comme une constatation de fait et non comme une création scientifique. « Elle n’a pas été, dit M. Saleilles (1), le résultat de conceptions profondes des jurisconsultes, pas même un procédé de méthode utile à la classification des matières ; on ne l’a envisagée que comme un fait dérivant de la nature des choses et sous lequel ne se cachait aucune théorie subtile, aucun raffinement juridique. »

Au Moyen Age les idées de domanialité subissent un recul ; il existe avant la révolution le domaine de la Couronne inaliénable et imprescriplible dont le fondement se trouvait dans plusieurs ordonnances et, notamment dans l'ordonnance de Moulins de 1566 ; le domaine de la Cou-

(1) Saleilles, Le domaine public à Rome el son application en ma-

ilère artistique, p. 4.

ronnee-nbrassait, sans distinction, les choses les plus nombreuses et les plus variées, les fleuves, les ports, les forteresses, les fermes, les maisons, aussi bien que les droits régaliens ou les taxes féodales. On comprend les difficultés auxquelles se heurtaient ceux qui voulaient définir un ensemble aussi considérable et aussi disparate.

Le droit intermédiaire et le Code civil n’ont pas éclairé la question d'un jour nouveau. Les articles 538 et 540 du Code qui sont à peu près la reproduction de la loi des 2 novembre — 1 décembre 1790 semblent, au premier abord, donner la liste complète des biens dépendant du domaine public. Certains auteurs considèrent qu'il ne saurait exister de domanialité en dehors de ces textes ; d'autres au contraire estiment que ces articles ont une portée restreinte, qu'ils sont l’œuvre un peu hâtive de législateurs qui ne se préoccupaient pas encore suffisamment de dégager les véritables principes de la question.

Ces principes ont, par contre, été nettement posés par la doctrine au cours du xix° siècle. Celle-ci a établi d’une façon précise le double rôle de l'Etat : celui-ci agit tantôt comme représentant de la force publique, comme organisation politique remplissant un rôle général d'administration et de police: tantôt comme un simple particulier qui possède une fortune et l’administre à sa guise.

Partant de cette double notion, on en est arrivé à une conception toute simple et toute naturelle du domaine

public où du domaine privé.

Pour certains biens, l'Etat agit comme puissance pu-

blique au nom de la collectivité ; il ne les détient que pour les besoins généraux de la société ; leur destination, leurs caractères les placent hors du commerce : ils sont nécessairement inaliénables et imprescriptibles c'est le domaine public.

Pour d’autres au contraire l'Etat est un véritable propriétaire au sens commun du mot; ces biens constituent une richesse économique ; l'Etat peut en disposer, les vendre, les racheter, les louer, les administrer, en percevoir les fruits, se comporter en un mot comme tout individu a le droit de {e faire dans la gestion de son palrimoine. Ceux-là constituent le domaine privé.

S'il ne peut subsister aucun doute sur la nature du droit de l'Etat sur son domaine privé, s’il est incontestable qu'il y a bien là un droit de propriété analogue à celui de tout citoyen sur ce qui lui appartient, il n'en est pas de même pour le droit de l'Etat sur son domaine public.

Certains auteurs ont voulu reconnaître à l'Etat sur le domaine public un droit de propriété proprement dit ; ce système se base sur ce que plusieurs dispositions législatives parlent de propriété à propos du domaine public; celui-ci peut, par exemple, faire l'objet d'actions possessoires et être l’objet de concessions. Mais il ne faut pas en cette matière s'attacher outre mesure aux textes qui sont peu précis; les actions possessoires comme les concessions et les redevances qu'ils comportent n’ont rien d’inconciliable avec l’absence de toute idée de propriété.

En réalité le système le plus logique est le système tra- Marguery 6

ditionnel qui voit dans le droit que l'Etat exerce sur son domaine public un droit sui generis, d’une nature spéciale. L'Etat n’a pas la possibilité de jouir, d’user et d’abuser du domaine public ; la jouissance et l'usage appartiennent au public; l’idée d’abus se heurte à linaliénabilité et l’imprescriptibilité. Il y a là un rapport de droit public très net, déterminé par des règles précises, la domanialité, qui implique à la fois une idée de puissance et une idée d'administration.

Ce qui importe surtout, au point de vue qui nous occupe, c'est de fixer l'étendue de ce domaine public, d'indiquer les biens qui en font partie et les caractères auxquels on reconnaît que ce sont des biens domaniaux, d'établir en somme le criterium de Ia domanialité publique.

Deux systèmes généraux sont en présence : le premier qui s'appuie principalement sur le texte de l'art. 538 du Code civil exige la réunion de trois conditions : Il faut pour qu'un bien fasse partie du domaine publie qu'il soit :

1° Une partie du territoire francais.

2° Affecté à l'usage de tous.

3° Non susceptible de propriété privée.

Un autre système beaucoup moins restrictif exige simplement que les biens soient affectés à l'utilité publique.

Le premier système (1) a le tort de vouloir absolument

* (1) Cf. Ducroq, Cours de Droit administratif, &. IV, p 85 et suiv.

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trouver dans un texte de lois des principes que ses auteurs sont loin d’avoir clairement conçus. Le législateur de la Révolution, dans son désir d’arriver rapidement au but, n'avait pas cherché à donner de définition précise des choses publiques, ni à déterminer leur condition juridique. De leur côté les auteurs du Code civil avaient considéré les choses publiques comme en dehors du cadre de leur œuvre; ils n'avaient traité qu'incidemment tout ce qui les concerne.

D'ailleurs pourquoi prendre isolément l'art. 538 du Code civil et le séparer des articles qui lui font suite. L'art. 538 place les chemins, routes et rues à la charge de la nation, les fleuves et rivières navigables ou flottables, les rivages, lais et relais de la mer, les ports, les havres les rades et généralement toutes les parties du territoire national qui ne sont pas susceptibles de propriété privée, dans les dépendances du domaine public ; il y a là une énumération énonciative ; pourquoi vouloir y voir une énumération limitative.

Ce serait restreindre singulièrement le domaine public que de n'y faire rentrer que «€ ce qui n’est pas susceptible de propriété privée. » I n y a de non susceptibles de propriété privée par nature que les choses communes ; ce sont les seules qui soient exclusives de toute idée d'appropriation. les routes, les chemins, les fleuves peuvent, à un moment donné, redevenir propriété privée. Pourquoi d’ailleurs seule la voierie nationale ferait-elle