II. — Peut-on formuler des principes généraux comme

AA

base d’une convention internationale pour écarter les conséquences fâcheuses de la superposition d'impôts ? Ou bier ces conditions doivent-elles être faites entre quelques Etats en particulier, et, dans cette dernière hypothèse, ces accords particuliers seront-ils rédigés de manière à pouvoir être plus tard englobés dans une convention générale ?

III. — Dans quelle mesure les principes des accords existants pour éviter la superposition des impôts entre des nations indépendantes (par exemple la Convention de Rome) ou entre les parties composant un Etat fédéral sont-ils applicables à une nouvelle convention internationale ?

IV. — Peut-on, et jusqu’à quel point, trouver des remèdes par des amendements à la législation fiscale intérieure de chaque pays, en dehors d’un accord international ?

V. — Dans quelle mesure les conventions sur la superposition de l’impôt doivent-elles établir un contrôle fiscal international, pour éviter les réclamations frauduleuses de dégrèvement ?

Le « Comité des Quatre Savants » répondit à ces diverses questions dans un rapport magistral, qui fut remis à la Société des Nations en mars 1923.

D'autre part, en juin 1922, le Comité financier de la Ligue décida d’avoir recours à des techniciens en matière fisca'e pour étudier d’un point de vue administratif et pratique le problème de la double imposition et de l'évasion fiscale. Sept Etats désignèrent de hauts fonctionnaires de leurs finances, qui, se maintenant en liaison avec le « Comité des Quatre Savants » jusqu’en 1923 et avec la Chambre de Commerce Internationale, déposèrent, en février 1925, un rapport

où ils se pronocèrent, non comme représentants des Gouvernements, mais comme experts techniques. Puis, élargi par l’adjonction de techniciens désignés par d’autres Etats et invitant une délégation de la Chambre de Commerce Internationals à suivre ses travaux à titre consultatif, le Comité des Experts techniques élabora des avant-projets de convention, rendus enfin possibles par les études théoriques et pratiques qui les avaient précédés. Ces plans de traités ont été remis au Comité financier de la Société des Nations, le 12 avril

SECTION I. — Le rapport des Quatre Savants

Le rapport des « Quatre Savants » comprend trois parties. La première traite des conséquences économiques de la double imposition internationale, la seconde des principes régissant la compétence internationale en matière d'imposition et la troisième est consacrée à l’application de ces principes, aux méthodes dont l’adoption permettait d'éviter la double imposition.

$ I. — Conséquences de la double imposition

Dans la première partie, les Experts étudient les répercussions de la double imposition et les classent en deux catégories. D’un côté, les impôts leur apparaissent comme des « charges » grevant les revenus acquis; d’autre part, intervenant dans les relations économiques actuelles ou virtuelles, les impôts constituent en quelque sorte une « barrière », une entrave au libre jeu des transactions.

La mesure dans laquelle un impôt détermine l’un de ces deux effets, ou les détermine tous deux, est délicate à saisir; il semble toutefois qu’elle puisse être définie par une consi-

dération de temps : la date de la première application de l'impôt en question par rapport à celle où a été investi le capital qus frappe cet impôt. D’après l’un des rédacteurs du rapport, il faut envisager ce qu’il appelle l’amortissement ou la capitalisation de l'impôt.

« Quand un impôt spécial frappe une classe donnée de produits, il tombe à la charge de l'individu qui possédait le produit en question avant l’établissement de l'impôt; l’acquéreur futur, bien qu’il acquitte chaque année l’impôt, ne sera pas frappé, parce qu’une somme égale au montant capitalisé de l'impôt viendra en déduction ou en amortissement de celle-ci par une dépréciation correspondante de la valeur en capital du produit considéré. Le possesseur actuel du bien imposé au-dessous de sa valeur et l'acquéreur ou le possesseur futur du produit trop imposé recevront, grâce à cette tendance vers un équilibre économique, un profit net correspondant sur la nouvelle valeur en capital des biens dont il s’agit. On peut définir la capitalisation ou l'amortissement comme l'absorption des impôts, car on peut dire de tous les impôts à venir qu'ils seront imposés dans le prix de vente moins élevé ».

Ayant posé ce principe, le rapport des experts revient à l'influence des doubles impositions sur les p'acements effectués, ou en instance de l'être, dans un pays. Sir Basil Blackett présenta un mémorandum répondant à cette question et inspiré, semble-t-il, de la considération quasi-exclusive des intérêts de l'Angleterre.

L'auteur de cette note choisissait pour pays de placement un Etat fictif appelé « Moranie » et indiquait par l'expression « capitaliste non résident » un capitaliste résidant en dehors de la Moranie. Avant de citer ses conclusions — qui ne valent

que pour le domaine limité de la question des nouveaux placements — il convient de résumer les arguments invoqués dans cette note.

Tout capitaliste non résident qui effectue des placements en Moranie, sachant que ces placements y seront frappés d’un impôt, rejette sur l’emprunteur la charge de l'impôt moranien et, en tant que capitaliste effectuant un placement, n'est pas soumis au double impôt dans le cas dont il s’agit.

L’impôt qui frappe en Moranie les placements effectués par des capitalistes d’autres pays constituera un obstacle à l’apport des capitaux dans ce pays. En effet les capitalistes brianniques, par exemple, sont amenés en raison du nouvel impôt adopté par ce pays à Chercher ailleurs des placements pour le surplus disponible de leurs capitaux.

Tout adoucissement à la double imposition, accordé pour | encourager le mouvement des capitaux à l'étranger, capitaux qui, si ces adoucissements n’existaient pas, resteraient inertes, doit être dans la pratique étendus à tous les placements, qu’ils soient anciens ou de fraîche date.

L’impôt établi dans le pays du placement après la date à laquelle s’est effectué ce dernier créera véritablement, s’il atteint un montant plus élevé que ne l’avait prévu le capitaliste, une double imposition à laquelle le capitaliste n’échappera que difficilement par suite des conséquences de l’amortissement. |

Il semble que l’on puisse conclure de ces propositions que la double imposition constitue plutôt une « barrière » et, là où elle se manifeste, elle est en général annulée par le jeu des lois économiques. Si l’on peut considérer comme une « charge » le fait de ne pouvoir effectuer une opération aussi profitable que si la « barrière » n'avait existé, en ce

sens la « barrière » devient une « charge ». Mais on peut se demander si les termes sont bien choisis. Considérons le cas des tarifs douaniers : l'entrée d’un pays peut être interdite en fait à un négociant pour de nombreuses catégories de produits, mais pour d’autres il se produit dans le pays importateur une élévation de prix suffisante pour lui assurer uns marge de bénéfice satisfaisante après l’acquit du droit d'entrée. Il en est de même pour la double imposition. Tout placement effectué dans la région où la barrière vient d’être placée subit une charge; tout placement fat ‘ltérieurement par un étranger et qui franchit la barrière évite ette charge; mais bien des placements virtuels sont empêchés, et ia région est « barrée ».

Si l’on envisage la double imposition du point de vue de la Moranie, par hypothèse pays neuf et débiteur, on voit que l’impôt nouveau prend à la fois le caractère de « charge » et de « barrière »; tout double impôt réduisant l’afflux du capital étranger, élève le taux de l'intérêt et entrave le développement économique du pays. Peut-être un phénomène compensateur apparaîtra-t-il, car la hausse du taux de l'intérêt peut augmenter la rémunération des porteurs de titres à revenus variables, mais en fin de compte les obligataires, eux, souffriront de cette hausse et l’ensemble du pays subira les répercussions funestes d’une élévation du loyer de l'argent qui ne sera pas ici un indice de prospérité économique, mais le signe d'une pénurie de capitaux.

Si la double imposition écarte les capitalistes étrangers ou leur fait rejeter sur la Moranie la charge de l'impôt qui grève leurs placements, il ne faut pourtant pas énoncer cette proposition d'une façon trop rigide et l’on doit tenir compte de certains faits.

des.

1° L'ignorance ou l’inertie peuvent conduire des capitalistes à ne pas faire le calcul des Que fiscales qu'ils auront à supporter ;

° Un capitaliste qui possède une entreprise, dont le A en activité exige absolument de nouveaux capitaux pour que la perte de l’ancien capital puisse être évitée, n’est pas libre d’éluder le poids d’une double imposition, puisqu'il est placé devant ce dilemne : soit laisser péricliter son entreprise au détriment du capital investi à l’origine, soit mettre de nouvsaux capitaux dans son affaire, qui paieront un lourd tribut aux fiscs des deux pays.

3° Dans le cas de certains placements, les principes posés plus hauts sont déjoués : les capitaux consacrés à l’acquisition de biens fonciers ne sont plus mobiles et peuvent se dégager moins aisément. D'autre part, les placements fonciers et les placements dans des entreprises à objet lucratif bénéficient parfois de rentes, au sens que Ricardo a donné de ce mot, et, par conséquent, cette augmentation de bénéfice permet souvent d’alléger le poids du double impôt.

4° Si l'impôt est progressif et que, par suite, on rencontre sur le marché moranien plusieurs acheteurs et plusieurs vendeurs assujettis à des taux variés, il se produit un amortissement moyen « équivalent au plus haut dénominateur commun d'imposition que supportent tous les capitalistes intervenant sur le marché ». Sans infirmer la règle selon laquelle le capitaliste rejette la charge de l'impôt sur l’emprunteur moranien, on voit que des capitalistes, assujettis à un taux d’ impôt peu élevé, bénéficient d’une marge, d’une rente, qui peut atténuer la rigueur de la double taxation.

5° Sile taux de l'intérêt est de 10 % en Moranie, st de 8 % dans le reste du monde, on oil que, même si l'impôt

Ab DU

moranien sur le revenu est de 10 %, un capitaliste non résident bénéficiera d’un revenu de 9 %, supérieur à celui qu'il obtiendrait ailleurs. Tant que la différence des taux de placements est suffisante pour attirer les capitaux, parce qu’elle dépasse le montant de l’impôt, la charge sera supportée par le capitaliste et ne sera pas rejetée sur la Moranie.

6° Enfin, la mobilité des capitaux et l’état de leur marché international peuvent infirmer parfois le principe du rejet de la charge du double impôt sur la Moranie.

Après avoir énoncé ces restrictions et montré qu'elles ne portaient que sur des points particuliers, les Experts terminent la première partie de leur rapport sur ces deux pror positions qui la résument :

Dans la plupart des cas, l’établissement d’un impôt nouveau ou plus lourd est désavantageux pour le capitaliste non résident, dont les capitaux sont déjà investis;

Sous la réserve de certaines limitations, l’établissement de cet impôt détourne les non-résidents de faire un nouveau placement, à moins que les conditions offertes par le pays emprunteur soient de nature à permettre de rejeter effectivement la charge de l’impôt sur le pays qui l’établit.

$ II. — Recherche des principes de taxation

La deuxième partie du Rapport des Experts, consacrée à la recherche des principes généraux qui régissent la compétence internationale en matière d'imposition, contient d'abord un rappel des différentes théories qui justifient la souveraineté fiscale des Etats.

La théorie de l’impôt-échange, telle que l’avaient énoncé le Contrat Social et les publicistes du xvir° siècle, pouvait

revêtir deux aspects différents : les impôts perçus devaient être en rapport avec les frais afférents aux charges assumées par l'Etat, ou bien encore ils devaient être en rapport avec les avantages particuliers conférés à l'individu. Cette théorie, même sous ces deux formes, ne pouvait résoudre les cas de double imposition : quand les biens d’un contribuable sont dans un pays et sa personne dans un autre, les deux Etats qui protègent l’un ses biens, l’autre son individu, peuvent tous deux prétendre à l’assujettir à leurs règles fiscales.

La théorie plus moderne de la « faculté » ou de Ia « capacité de paisment » qui fait dépendre l’imposition de la capacité contributive de l'individu est plus compréhensive que la précédente, mais ne résout pas encore le problème. Elle semble s'appliquer heureusement aux impôts réels et aussi, en dernière analyse, aux impôts personnels, car ces derniers sont finalement acquittés par les personnes et affectent la situation économique de l'individu.

La question de la personnalité amène à considérer l’idée d’allégeance politique, à laquelle se rattache l’allégeance fis cale, qui fait partie des obligations auxquelles, de par son statut civique, un citoyen est soumis. Toutefois, à l’époque actuelle, les migrations humaines et les mouvements de capitaux tendent à relâcher singulièrement les liens de cette allégeance. Faudrait-il baser le droit à l’imposition, au profit d’un Etat, sur la résidence tsmporaire qu’y effectue un étranger ? Evidemment non, car un critérium de ce genre pourrait aussi bien entraîner pour un voyageur une charge fiscale dans chaque endroit où il se rendrait qu’une exemption perpétuelle d'impôt.

Il vaudrait mieux tenir compte du domicile, ou de la résidence permanente d’un individ', pour l’imposer dans la

localité où il exerce une profession ou jouit de sès revenus. Mais adopter ce principe de taxation seraif provoquer des injustices nombreuses : ce serait favoriser le lieu de la résidence au détriment du pays qui produit les revenus et exonérer les absentéistes dont les propriétés jouissent pourtant des institutions du pays où elles se trouvent.

A l'opposé de ce dernier principe se trouve celui de n’imposer la richesse qu’au lieu de sa situation. Ce principe serait admissible, sous les réserves suivantes :

Il est d’abord difficile, dans certains cas, de dire d’où vient un revenu : est-ce dans le pays où se trouve l'usine qui met en valeur un produit brut, ou bien dans le pays où s’exerce l’activité intellectuelle qui contrôle et dirige l’entreprise de production et l’entreprise de transformation ?

Ensuite ce critérium ne permet pas de saisir les revenus personnels : traitements, salaires, etc.

Il résulte de cette analyse que deux grands principes sont en conflit, le principe du domicile et le principe du lieu, ou de l’origine du revenu. Chacun d'eux peut être considéré comme rentrant dans le principe plus large de l’allégeance économique, d2 l'intérêt économique du contribuable.

Et, ajoutent les Experts, la solution idéale du problème des doubles impositions serait que la faculté totale de l’individu fût imposée, mais qu'elle ne fût imposée qu’une fois, et que l2s sommes dûes fussent partagées entre les diverses autorités fiscales, selon les intérêts que possède l'individu dans chacune des circonscriptions fiscales.

Le principe de l’allégeance économique étant posé, il faut déterminer le ou les lisux où se trouvent les véritables intérêts économiques de l'individu.

Avant de décider si une personne doit être imposée et

SE Cu

« de quelle manière le montant de ses impôts devra se répartir entre les diverses souverainetés qui les ont établis », il faut analyser les éléments de l’allégeance économique et cette opération vaudra pour la répartition fiscale idéale des impôts sur le revenu et des impôts sur la fortune.

Les Experts appliquent les mêmes règles à ces deux catégories d'impôts. En effet, dans le cas d'impôts sur les successions — moyen le plus répandu de frapper le capital —, le prélèvement fiscal, qui était destiné, à l’origine, à rémunérer l'Etat des avantages qu’il conférait à l'individu par le privilège de la succession, a vu son tarif s’accroître dans d'énormes proportions et n’a plus constitué la contre-partie d’un service rendu par la puissance publique. Les impôts successoraux peuvent revêtir trois aspects : ou bien frapper l’ensemble de la succession, ou bien ia part successorale en ligne directe, ou bien en ligne collatérale.

Dans le premier cas, l’impôt peut être considéré comme un autre impôt sur le revenu, mais un impôt différé; on appliquera la docirine de l’allégeance économique, comme pour les impôts sur le revenu.

Dans les deuxième et troisième cas, les parts proviennent d’une masse de biens, dont le de cujus pouvait jouir et disposer au lieu de sa résidence et, tant que l’impôt sur les parts successorales sera calculé non en fonction de l’aisance de leurs bénéficiaires, mais de la richesse du testateur, on ne considèrera que la résidence et la situation de fortune de ce dernier, et là encore on appliquera le principe de l’allégeance économique.

Quels en sont les éléments ?

Soit un bien quelconque, sur lequel s'exerce l’activité d’un individu : les opérations dont ce bien pourra être l’objet