LE PROJET CAILLAUX DE

Le premier projet de M. Caillaux, déposé le 12 avril 1900 sur le bureaux de la Chambre des députés remplaçait la contribution personnelle mobilière et la contribution des portes et fenêtres par un impôt personnel et dégressif, avec abattements à la base sur le revenu global. Il écarte le système de la déclaration obligatoire et combine le système de la taxation d'office avec celui des signes extérieurs.

Dans les communes rurales, le contrôleur des contributions directes, assisté du maire et des répartiteurs, détermine le revenu d'office en l’entourant de tous les moyens d’information qu’il peut rassembler, suivant la pratique, contraire à la loi du 21 avril 1932, suivie en fait dans ces communes par les répartiteurs pour l'assiette de la contribution mobilière. ;

Dans les communes de plus de 5.000 âmes, le projet retient comme signe extérieur du revenu global, le loyer d’habitation, auquel le contrôleur applique un tarif de coefficients établi par lui, soumis au Conseil municipal et approuvé par le préfet, dans la limite de coefficients minima du loyer au revenu, arrêtés dans la loi par tranches de valeur locative et catégories de population.

L’Administration peut écarter le tarif, lorsqu'elle a connaissance d’un revenu supérieur à celui qui résulterait de son application.

Le contribuable a le droit de contester les évaluations, en faisant connaître, dans une déclaration facultative, les éléments de son revenu, et en fournissant la preuve qu’il est surtaxé.

L’exposé des motifs défend le projet contre le reproche de « pénétrer dans le secret des affaires privées ».

La déclaration est facultative et ne comporte aucune inquisition. La déclaration obligatoire est écartée comme « inconciliable avec les mœurs et le génie de notre race, compliquée et malaisée dans un pays de richesse moyenne et de richesse agricole comme la France. »

Le projet Caillaux greffe sur la réforme des impôts directs d'Etat une réforme des impositions locales. IL supprime avec le principal, les centimes départementaux et communaux additionnels aux contributions personnelles, mobilières et des portes et fenêtres. Il abandonne la totalité de l'impôt foncier des propriétés non bâties aux communes, pour les 3/5 du principal, aux départements pour les 2/5 du principal, et la totalité des centimes généraux et spéciaux de l'Etat. Il attribue aux communes 25 0/0, et aux départements 15 0/0, du principal de la contribution foncière des propriétés bâties.

Ce projet Caiïllaux de 1.900 maintient aussi la patente qui, à cette époque, est encore un impôt perçu au profit de l'Etat comme des collectivités locales. Il atribue aux départements, 15 0/0 du principal, aux communes 20 0/0 du principal, indépendamment du prélèvement à leur profit de 8 0/0 sur le principal, prévu par l’article 30 de la loi du 15 juillet 1880.

L'abandon aux collectivités locales de tout ou partie des principaux perçus au profit de l'Etat a pour objet essentiel de pourvoir au déficit créé dans leurs budgets par la suppression des centimes additionnels à la contribution mobilière et à la contribution des portes et fenètres. Mais, sauf, de rares exceptions, les ressources excéderont les besoins. Le projet prévoit l’emploi obiigatoire des excédents disponibles, en dégrèvements : réduction des centimes départementaux et communaux, suppres-

sion ou réduction des taxes d'octroi et de la taxe des prestations, acquittement par la commune d’une partie de l’impôt sur le revenu par rehaussement du chiffre limite d’exemptions, à concurrence du double au maximum.

L'auteur du projet se flattait d'améliorer la situation des centimes locaux dont l'accroissement continu, déclarait dès cette époque, M. Caiïllaux, « appelle depuis longtemps l'attention de tous ceux qui se préoccupent de l’avenir de nos finances ». Son application devait se traduire par un dégrèvement de 16.135.898 francs sur la patente, soit de 8 0/0, et une diminution de 14 0/0 à l'égard des revenus de la propriété non bâtie, compensés par une augmentation de 10 0/0 à l'égard des revenus de la propirété bâtie. Hr,

Du premier projet Caillaux, il n’y a lieu de retenir, en ce qui concerne la patente, que l'attribution aux collectivités locales d’une fraction de son principal et la diminution espérée du nombre des centimes additionnels.

Il est assez difficile d'apprécier à l'heure actuelle l’économie de ce projet, les données du problème de la patente n'étant plus du tout les mêmes.

En 1900, la contribution des patentes comprenait un principal réel et des centimes généraux perçus au profit de l'Etat ; elle n’était pas encore devenue une charge exclusivement locale, calculée sur un principal fictif et superposée à l'impôt cédulaire d'Etat. L'auteur du projet déplorait l’augmentation des centimes locaux ; ils n’atteignaient pas le niveau de ceux que la situation des départements et des communes a contraint les conseils municipaux de voter, et la mobilité du principal de la patente, l’immobilité des principaux fonciers et mobiliers, la dépréciation monétaire n’en faisaient pas retomber la charge majeure sur :es revenus du commerce et de l’industrie.

Bien qu’il ne soulève pas spécialement le problème de l’existence ou de la réforme de la patente, le projet Caillaux de 1900 mérite cependant de retenir notre attention parce qu'il propose

un conception d'ensemble des impositions locales.

Après avoir admis le principe de l'impôt personnel sur le revenu global, M. Caillaux recherche quelles recettes seraient susceptibles de remplacer dans les budgets locaux les centimes additionnels aux deux vieilles contributions supprimées.

Il écarte le maintien à titre fictif de leurs principaux d'Etat, pour le calcul des centimes départementaux et communaux : c'est « moins une solution qu’un expédient plus ou moins heureux, de nature à ajourner momentanément la difficulté ». M. Caiïllaux condamne par avance le système des principaux fictifs que consacreront la loi du 28 mars 1914 et la loi du 31 iuillet 1917.

Il repousse aussi la substitution aux centimes additionnels d’une taxe d'habitation au profit des départements et des communes : elle risquerait d’aggraver les inégalités dans les charges locales, car les loyers d'habitation ne correspondent nullement dans les petites communes aux facultés contributives.

Ces formules « inacceptables » une fois éliminées, M. Caillaux propose de rendre aux localités une partie des impôts réels actuellement perçus pour le compte de l'Etat. IL justifie cette proposition par les avantages que l’impôt réel, critiquable dans un système d'impôts d'Etat, présente dans un régime d'impôts locaux.

Le département, le canton, les localités quelle que soit leur situation géographique, n’expriment jamais que des groupements d'intérêts ; l'Etat seul constitue un groupement politique. Que, pour alimenter les budgets locaux, l’on ait recours à des impôts réels, que l’on frappe les biens sans s'occuper de la situation de ceux qui les détiennent, rien de plus logique, rien qui réponde mieux à la nature des associations locales formées pour traiter et résoudre les questions qui intéressent avant tout les biens. Il appartient, au contraire, au pouvoir politique, et au pouvoir politique seul, de demander à chaque citoyen, en échange des services de protection, de justice, de collaboration, d'assistance qu’il lui rend personnellement, une contribution personnelle propor-

tionnée à l’ensemble de ses ressources et d’écarter dans ia mesure du possible les impôts directs réels, qui sont les véritables impôts des localités.

Une autre raison, toute pratique, mais qui paraît décisive, justifie cette conception théorique. C'est un des principaux vices des impôts réels que de s'adapter difficilement aux transformations de la richesse publique, d'exiger pour être mis en relation avec les mouvements de la matière imposable, des opérations de péréquation très longues, très onéreuses, presqu'impossibles à bien conduire, quand elles doivent être entreprises et poursuivies simultanément sur toute l'étendue du territoire. Les taxes foncières sur la propriété non bâtie, par exemple, sont assises sur le revenu des terres, déterminée à une époque donnée. II est clair que les évaluations cadastrales qui servent de base à l'impôt sont devenues inexactes dix ou vingt ans après qu’il y a été procédé, sinon le lendemain du iour où elles ont été faites. Pour rétablir l'harmonie entre l'impôt et le revenu, il faut réviser le cadastre, c'est-à-dire recommencer les évaluations déjà opérées et, quand un tel travail s'étend sur toute la surface d’un grand pays, il présente, outre la dépense, de telles difficutés qu’on recule devant son exécution ; on remarque d’ailleurs qu’il ne peut être mené à bonne fin qu’au bout d’un certain nombre d'années et que, le jour où il doit être achevé, il est déjà nécessairement suranné äans quelques-unes de ses parties, tout au moins.

On renonce donc, le plus souvent, à mettre sur le métier, une œuvre dont le sort doit être semblable à celui de la tapisserie dont nous entretient la légende. Au contraire, toutes ces diffcultés disparaissent quand, au lieu d’être un impôt d'Etat, l’impôt réel est perçu au bénéfice des localités. Il n’est pas, en effet, bien compliqué de réviser et même de tenir au courant les évaluations cadastrales dans le périmètre d’une commune ou d’un département. Et ainsi, l'impôt réel, particulièrement l'impôt foncier, apparaît comme l'impôt naturel des localités, tandis que l'Etat doit chercher dans le produit des contributions indirectes

et de l’impôt personnel, les ressources dont il a besoin.

Les développements présentés dans l'exposé des motifs aboutissent logiquement à une solution plus radicale que celle du projet : ils tendent à réserver à l'Etat l’impôt personnel, aux collectivités locales les impôts réels. Le premier projet Caillaux apparaît ainsi comme le prélude d’une réforme plus complète, la séparation des impôts d'Etat et des impôts locaux. L’exposé des motifs le déclare expressément. Le projet « amorce la séparation entre les finances de l'Etat et les finances locales, prélude essentiel de toute refonte des contributions directes qui, une fois commencée, pourra être poursuivie dans l'avenir ».

« En distribuant l'impôt entre l'Etat, les départements et les communes d’après des règles nouvelles conformes aux principes de la science économique et financière, le projet assure aux budgets locaux une élasticité qui leur faisait défaut... »

L'abandon au collectivités locales du principal de l'impôt foncier sur les propriétés non bâties et d’une fraction du principal de l'impôt foncier des propriétés bâties et des patentes, n’est donc qu’une première étape vers la séparation complète des systèmes fiscaux d'Etat et locaux, et l’on pourrait considérer l’auteur du projet de 1900 comme un partisan de l’autonomie des impositions locales si son second projet de réforme fiscale consacré par les lois du 2 mars 1914 et du 31 juillet 1917 n'avait maintenu un lien, d’ailleurs provisoire, fragile et fictif entre la fiscalité de l'Etat et celles des. collectivités secondaires.