CHAPITRE II LE PROJET CAILLAUX DE

Dans un nouveau projet, déposé à la Chambre en 1907, le Ministre des Finances donnait à la réforme fiscale une portée plus vaste que dans son projet de 1900 : il envisageait l’abolition complète, comme imposition d'Etat, des quatre contributions directes, et proposait de les remplacer par un système d'impôts sur les diverses catégories de revenus, complété par un impôt de superposition sur le revenu global. De ce projet est sortie la réforme des impôts directs de 1914 et 1917.

La suppression des anciennes contributions directes posait le problème des impositions locales, assises, depuis la Révolution, sur les impôts d'Etat. Le Ministre avait nommé une commission de hauts fonctionnaires, chargée, sous sa présidence, d'étudier ce problème. Des travaux de cette commission sortit le projet déposé par M. Caïllaux e 9 mars 1919.

Section I. — Economie générale du mrojet

Ce projet supprime les centimes additionnels aux contributions directes abolies. Il écarte le système des principaux fictifs, déjà qualifié d’expédient par le Ministre des Finances dans l'exposé des motifs de son projet de 1900.

I1 maintient cependant le lien traditionnel entre la fiscalité de l'Etat et la fiscalité locale. Il propose « d'établir au profit des localités un ensemble de taxes frappant les diverses catégories de revenus dans les communes où ils sont acquis, d’après les mêmes règles que les impôts d'Etat du même ordre. Ces contributions seraient complétées par un impôt analogue à l'impôt complémen-

taires, atteignant le revenu global des citoyens dans les communes où ce revenu est dépensé ».

Les cadres de l’une et de l’autre réforme sont donc identiques. Les impositions départementales et communales sont, en somme, des centimes additionnels aux nouvelles contributions d'Etat. Les articles du projet emploient même les termes de centimes et de principaux.

Les principaux d'Etat subissent cependant, avant l'application des centimes locaux, certaines modifications, qui écartent dans quelque mesure pour des impositions départementales et communales les règles nouvelles d’assiette et de tarif consacrées par la réforme des contributions générales. Les Conseils municipaux ont la faculté d’abaisser des trois quarts au maximum les exonérations et les abattements prévus sur les impôts cédulaires et l'impôt général : c’est une atténuation au caractère dégressif de ces impôts dans le domaine local.

D'autre part, les contribuables ayant moins de 5.000 francs de revenu, exemptés de l’impôt complémentaire d'Etat et atteints par la taxe locale, sont dispensés de la déclaration obligatoire. A défaut de déclaration spontanée, leur revenu est déterminé suivant la méthode des indices d’après le loyer d'habitation corrigé par des coefficients qui varient avec son importance et le chiffre de la population de la commune. La Commission excuse cet accroc aux nouveaux principes en observant que le critérium du loyer est d’une approximation suffisante sur le territoire restreint d’une commune.

La faculté de réduire les exemptions et les abattements se justifie par une considération pratique : ces déductions auraient pour résultat de tarir les ressources de l’immense majorité des communes locales. « On conçoit qu’un système comportant des exemptions aussi considérables que l'impôt général sur les revenus ne puisse fonctionner que s’il est institué dans un vaste groupement comprenant des revenus de toute importance et de toute nature ét qu’il ne soit pas applicable dans toutes ses parties à des grou-

pements plus restreints tels que le département ou la commune ».

La doctrine, ajoute l'exposé des motifs, justifie aussi une différenciation entre les impôts d'Etat et les impositions locales. M. Caillaux développe avec de nouveaux arguments, sa thèse de 1900. Au point de vue politique et administratif, cette différenciation est « salutaire » : elle met en mesure le Parlement de réformer les contributions générales sans troubler le mécanisme des impositions départementales ou communales, et permet « aux citoyens de nettement distinguer les charges qui leur sont imposées par les divers représentants qu'ils élisent ».

En second lieu, sauf de très rares exceptions, les départements et les communes n'ont pas recours à l'impôt direct, qui alimente si largement le budget de l'Etat. « La principale raison » de la progresion des impôts directs d'Etat, l'existence de contributions indirectes improportionnelles, ne saurait valoir en ce qui concerne les impositions locales.

Enfin le caractère prédominant d'association des intérêts qu’affecte le groupement local, commande de ne pas calquer sa fisealité sur celle de l'Etat. M. Caillaux n’exprime plus cependant, avec la netteté de son exposé de 1900, la thèse de l'impôt réel aux collectivités locales et de l’impôt personnel à l'Etat. Il fait des réserves sur cette conception défendue par le Ministre prussien de Miquel. S

Le projet du 9 mars 1909 ne consacre pas une « différenciation » aussi accusée que semble l’annoncer l'argumentation de l’exposé des motifs. Il greffe, comme le régime antérieur, les recettes locales sur celles de l'Etat : à part quelques atténuations, les principes de l’évaluation directe, de la déclaration contrôlée, de la progressivité trouvent leur application dans les « centimes » comme dans les « principaux ». Bien que les dispositions du projet de 1909 ne soient pas la conclusion logique des prémisses de l'exposé des motifs, les arguments développés en faveur de la dissociation des statuts fiscaux de l'Etat et des collectivités loca-

les conservent toute leur valeur. Il importait de les mettre en relief, avant de décrire les règles particulières aux impositions qui remplacent la patente comme recette locale dans le second projet Caillaux.

Avant de les analyser, nous jetterons un regard sur les travaux de la Commission qui a élaboré ce projet. Nous saisirons ainsi sur le vif des difficultés que soulève le problème de la réforme de la patente, et nous serons mieux à même d'apprécier là valeur des solutions apportées dans le projet de 1909.

Section Il.