DÉTERMINATION DES ABATTEMENTS

$ 1. — La discussion en Commission

Aprés avoir écarté les exemptions à la base, la sous-commission admit, après quelques hésitations, les abattements prévus sur l'impôt d'Etat. Sans doute, l’application du principe de la proportionnalité aurait conduit à faire abstraction des abattements, comme l'avait décidé la sous-commission, en matière d’impôt foncier non bâti, à l'égard des propriétaires exploitants. Mais elle avait préféré tenir compte des situations acquises et ménager la transition. Or, tandis que les centimes locaux dans le régime en vigueur, frappaient tous les revenus fonciers avec une exacte proportionnalité, il ménageait les petits revenus commerciaux, la patente étant, d’une facon générale, un impôt nettement dégressif.

Même avec cette disposition bienveillante, ajoutait ie rapporteur de la sous-commission, la base des impositions locales se trouverait sensiblement élargie, le principal étant évalué environ 115 millions, alors que le principal des patentes en 1907, ne dépassait guère 98 millions.

A la séance de la Commission, le Président observa que l’application de la proportionnalité intégrale amènerait dans certains cas des surcharges considérables, en raison du caractère dégressif de la patente. Mais, remarquait un commissaire, le régime de l'impôt sur les bénéfices commerciaux voté par la Chambre est plus favorable aux petits commerçants que la patente. Si, pour l'assiette de l’impôt local, on suivait purement et simplement ce régime, on favoriserait peut-être avec excès les revenus de cette cédule par rapport aux autres.-Par contre, taxer les reve-

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nus Commerciaux et industriels sans abattement, leur appliquer l’exacte proportionnalité, ce serait augmenter considérablement la charge qu'impose au petit commerce les budgets locaux.

Le maintien pur et simple des abattements à l’ impôt d'Etat, préconisé par la sous-commission, 4 le mérite de la simplicité ; mais il se traduira, dans les petites communes où n’exercent que quelques commerçants des plus modestes, par un allègement excessif des charges locales du commerce.

A la commission fut suggérée l’idée de réserver aux conseils municipaux, la faculté de fixer le montant des abattements.

Un membre de ià Commission estimait dangereux d'accorder aux conseils municipaux la faculté d’étargir et de rétrécir à leur gré, la base de l’impôt et de troubler ainsi l’équilibre des charges qui doivent peser sur les différentes natures de revenus. Dans les communes rurales, les conseils municipaux adopteront la combinaison la plus avantageuse pour la majorité, commerçants ou cultivateurs. Il vaudrait mieux confier aux conseils généraux, le soin de fixer les abattements.

D'autre part, la suppression ou là restriction trop sévère des abattements aurait pour effet, dans les grandes villes et les petites communes industrielles, de frapper certains contribuables de surcharges excessives. La faculté reconnue aux conseils municipaux de faire varier les äbattements leur permettrait de charger certains contribuables pour en dégrever d’autres. L'application intégrale des abattements supprimerait, dans certaines communes, des catégories entière de Contribuables.

$ 2. — Dispositions du projet ; leur importance doctrinale

Tenant compte de ces observations, là Commission réserva aux- Assemblées municipales, la liberté de déterminer le montant des abattements, sans pouvoir dépasser le montant des abattements prévus pour l'impôt d'Etat dans les cédules des bénéfices du commerce et de l’industrie, des bénéfices agricoles, des béné-

fices non commerciaux, des traitements et salaires, ni descendre au-dessous du quart de ce montant.

Le projet de loi déposé par le gouvernement spécifiait en outre (article 4) : « Lorsque le Conseil municipal use de cette faculté sa décision... doit s’appliquer indistinctement aux quatre catégories de revenus sus-indiqués ».

La faculté réservée par le projet aux conseils municipaux concilie la préoccupation de ne pas détruire la matière imposable ni de rompre l'égalité entre les contribuables, avec celle de conserver à la nouvelle taxe le caractère dégressif de la patente et de ne pas surcharger les nouveaux assujettis exemptés sous le régime de la patente. Elle est enfermée dans des limites raisonnables qui semblent écarter le danger d’une politique fiscale locale de classe.

A. — Pouvoirs du Conseil municipal sur l'assiette.

Au point de vue des principes, cette disposition présente un intérêt considérable : elle donne aux assemblées locales le pouvoir de modifier à leur gré l’assiette d'impôts d'Etat, dans leur application à la fiscalité communale, tandis que, sous le régime des centimes aux quatre contributions, elles ne pouvainent toucher aux règles de l'assiette.

De cette disposition, on peut rapprocher celles de la loi du 29 décembre 1897 qui autorise les communes à établir des taxes de remplacement des droits d'octroi sur les boissons hygiéniques. Et encore, l’article 4 de cette loi détermine la nature et l'assiette des taxes créées avec l’approbation du préfet ; toutes autres taxes imaginées par les conseils communaux ne peuvent être instituées qu’en vertu d’une loi spéciale ; et l’article 5 en précise les conditions ; elles ne doivent être prélevées que sur les propriétés ou objets situés dans la commune ; elles doivent s’appliquer à toutes les propriétés ou objets de même nature; elles ous être proportionnelles.

La loi du 13 août 1926, est beaucoup plus libérale : elle

met à la disposition des collectivités locales des taxes dont elles peuvent aménager l'assiette et le tarif, en choisissant entre plusieurs modalités fixées par un règlement d'administration publique. Toutefois, observons-le, certaines des taxes prévues à l’article premier sont annexées à des taxes d'Etat. Dans ce cas, les conseils municipaux doivent adopter le même aménagement, et ne sont maîtres que du taux dans la limite du quart de la taxe d'Etat. L’autonomie des communes est ici moins large que dans le cas tout voisin de l’article 4 du second projet Caillaux.

B. Pouvoirs des Conseil municivaux sur le tarif.

La disposition de cet article crée un précédent pour le tarif en même temps que pour l'assiette. Dans le régime fiscal établi sous la Révolution, la proportionnalité de l’impôt est un principe essentiel. La loi du 29 décembre 1897 le rappelle en imposant aux communes un tarif proportionnel pour leurs taxes de remplacement. La sous-commission avait commencé par affirmer le principe de la proportionnalité et rappelé les raisons qui la commandent dans la fiscalité locale ; il s’agit de remplacer des recettes qui, dans leur ensemble, ont pour objet de subvenir à des dépenses d'ordre général, qui profitent à la généralité des « choses ou des personnes existant dans la commune ». L’immense majorité des communes n'ont pas d'impôts indirects improportionnels à corriger. Les impositions locales anciennes portent sur toutes les cotes. L’exception de certains contribuables, surchargerait les autres, et compromettrait l'équilibre des budgets des collectivités dont la matière imposable est souvent très restreinte.

Nous avons analysé les considérations qui ont conduit la souscommission à abandonner le principe de la proportionnalité absolue pour l'imposition locale des revenus du commerce, de l’industrie, de l’agriculture, des professions libérales et des traitements et des salaires. L’impôt progressif (ou dégressif) faisait son apparition, dans la fiscalité locale, à la remorque d'impôts d'Etat. La sous-commission prétendait, il est vrai, ne pas innover en la ma:

tière et justifier par le caractère « nettement dégressif », de la patente, la dérogation apportée à la règle de la proportionnalité. L'argument paraît sans valeur. Le tarif des patentes comporte il est vrai, toute une gamme de droits dont les taux, dits fixes, ou proportionnels, varient en fonction de la nature des professions, réparties en « tableaux », en « classes », en « parties », de la population de la commune, du chiffre du personnel, etc... Mais la diversité des tarifs n’a pour but que de corriger, dans un système d'impôts indiciaires, la valeur relative très diverse des signes extérieurs et de réaliser la proportionnalité de Auree au revenu professionnel présumé.

Tout autre est le rôle des abattements dans le système d’im- pôts d'Etat aménagé par le projet du 9 mars 1909. Le revenu professionnel est supposé exactement déterminé dans son montant par l’évaluation directe. Les abattements ont pour but, et pour résultat, de réaliser la progressivité, ou mieux, la dégressivité de l’impôt, comme le ferait un tarif progressif appliqué à des bases non atténuées.

M. Bloch, directeur général des Contributions directes, fit écarter par la Commission la liste des indigents, en faisant observer qu’elle se justifiait dans un régime indiciaire, non dans un système d'imposition du revenu réel. L’argument peut être transporté sur le terrain du tarif.

Si la sous-commission avait été logique avec elle-même, elle eût dû maintenir avec les abattements :; les exemptions, qui sont, en somme, des abbattements limites, et jouent leur rôle dans l’impôt dégressif ; et même, si elle entendait « tenir compte des situations acquises et ménager les transitions », abandonner l’imposition locale des catégories expressément exemptées par la loi des patentes.

La liberté laissée aux conseils municipaux d'arrêter le montant des abattements est en réalité un compromis entre les partisans de l’impôt proportionnel et de l'impôt dégressif : par le jeu des abattements, les assemblées communales agissent sur le taux réel

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de l'impôt local, peuvent l’aménager en impôt dégressif, comme l'impôt cédulaire d'Etat, ou le rapprocher de l’impôt proportionnel sans y atteindre, puis qu'ils n’ont pas le pouvoir de supprimer les abattements.

C'est un changement capital dans les principes de la fiscalité locale qui, d’après la loi du 29 décembre 1897, devait rester strictement fidèle à la règle de la proportionnalité. La loi du 13 août 1926 n’a pas expressément imposé aux conseils locaux la même obligation. Les taxes additionnelles à des taxes d'Etat, qui doivent adopter la même modalité d’assiette et de tarifs, seront progressives si les taxes d'Etat le sont. Dans le silence de la loi, le gouvernement a admis que les municipalités peuvent appliquer un tarif gradué à leurs taxes indépendantes (1).

Elles sont toutefois limitées par les dispositions du règlement d'administration publique. Dans le projet Caiïllaux, du 9 mars 1909 elles ont, au contraire, toute liberté de se mouvoir entre l’abattement intégral et un abattement d’un quart.

Cette disposition de l’article 4 donne une grande souplesse à l'aménagement de l'assiette et du tarif de l’impôt local. Il apparaît, par ce caractère, supérieur à la patente, rigide dans ses bases et dans ses tarifs et, dans une réforme de la patente, il conviendrait de donner aux assemblées départementales et municipales le pouvoir non seulement de voter des centimes, mais d’aména- ger l'assiette et les tarifs. Ce serait, il est vrai, renoncer à l’objectivité de l’impôt strictement appliquée par les assemblées de la Révolution, pour éviter tout arbitraire; mais enfermé dans certaines limités et subordonné à l’approbation de l'autorité, il ne semble pas que ce pouvoir soit susceptible d’engendrer des abus.

() Circulaire de la Direction générale des Contributions Directes du 16 novembre 1927. — Circulaire du ministre de l'Intérieur du 9 octobre 1930.

Section V.