LE PROJET DE LOI PIETRI-FLANDIN DU 30 MARS

Le projet de loi déposé à la Chambre le 30 mars 1931, par M. Piétri, ministre du budget, et M. Flandin, ministre des finances, portant réforme des finances départementales et communales propose à la fois une réforme du système des dépenses locales, dans le sens d’un ailègement des budgets départementaux et communaux, une réforme du régime des impositions locales et une

réforme des budgets et des comptes.

L'’exposé des motifs du projet constate tout d’abord que les collectivités locales n’ont pas eu à leur disposition comme l'Etat, pour faire face à l’augmentation des dépenses publiques cepuis la guerre, deux impôts nouveaux, souples et productifs : l'impôt sur le revenu et la taxe sur le chiffre d’affaires. Leur statut fiscal demeure étroitement lié à l'impôt d'Etat, comme sous le régime centralisé du Consulat. Cette liaison n’est plus en harmonie avec la décentralisation réalisée par les lois du 10 août 1871 et du 5 avril 1884, ni avec l'importance croissante depuis une trentaine d'années du rôle administratif des assemblées et des magistrats locaux.

La suppression des anciennes contributions d'Etat « a donné à leur mode d’assiette un caractère archaïque et artificiel qu’il semble aujourd’hui difficile de maintenir ».

En instituant le régime des principaux fictifs, le Parlement s’est exclusivement préoccupé de maintenir le statu quo : dans les finances locales, rendement stable des centimes, tutelle administratiove, répartition de la charge fiscale entre les redevables,

mais la matière imposable s’en trouve presque figée. L'Etat seul a bénéficié des résultats de la revision des évaluations des propriétés bâties de 1925 (Loi du 19 juillet 1925). Et la loi du 16 avril 1930 contient une disposition analogue pour les revisions nonbâties. L’addition des valeurs locatives des constructions nouvelles n’a que légèrement augmenté le principal fictif de l'impôt foncier bâti, fixé par l’article 26 de la loi du 8 août 1890.

Le principal fictif de la patente suit mieux les mouvements de la matière imposable, et le montant en principal fictif du droit proportionnel s’est accru avec la hausse des valeurs locatives. Le droit fixe au contraire, demeure le même et limite l'accroissement du principal fictif. L'augmentation des principaux fictifs de 1913 à 1929, a été nulle pour l'impôt foncier non bâti ; elle n’a pas dépassé 20 pour cent pour le foncier bâti, 34 pour cent pour la contribution mobilière.

Pour la patente, elle est de 185 pouf cent ; elle ne correspond donc pas au coefficient de dépréciation monétaire, ni à l’accroissement des besoins des départements et des communes. Les fonds communs et les taxes de la loi du 13 août 1926 ne forment qu’une quote-part secondaire de recettes locales. Les grandes villes seules peuvent trouver un rendement intéressant dans la création de ces taxes.

C’est donc l’augmentation des centimes qui a du faire face aux déficits des budgets locaux ; ils dépassent fréquemment 1.000 et atteignent, dans certaines commune 1.500 ou 2.000. Ils ont au moins décuplé depuis la guerre. Si la faiblesse des principaux fictifs permet de supporter cette augmentation, elle est lourde pour les patentables imposés ad valorem sur des valeurs locatives réelles, et elle établit aux yeux des administrés une opposition, en partie artificielle, entre la gestions des finances de l'Etat et celle des localités.

Le projet Piétri-Flandin écarte les projets qui étendent aux finances départementales et communales le régime des impôts d'Etat assis sur les bénéfices et les revenus réels, déclarés obliga-

toirement, directement évalués, à taux progressif, à tendance sociale. S'ils conviennent à l'Etat, collectivité politique et sociale, dont la règle et l’action s'étendent sur un territoire considérable et sur une grande masse de citoyens, ils ne sauraient convenir au département et à la commune, groupements plus limités d’abord, mais surtout groupements d'intérêts purement matériels, organismes de gestion et non de souveraineté. Et l’on peut dire que ce sera, en fin de compte, l’une des marques essentielles de l’évolution fiscale de ces dernières années, que d’avoir opéré entre les deux régimes d'impôts directs de l'Etat et des collectivités locales, cette discrimination nécessaire : d’une part, la fiscalité personnelle, à base progressive et à tendance sociale, d'autre part, la fiscalité réelle, à la fois plus sommaire et plus stable, mieux adaptée aux exigences courantes d’une simple association d’intérêts (1).

Le système des centimes additionnels aux impôts sur les revenus ou sur le revenu se heurte, d’ailleurs à des obiections d’ordre pratique et technique sérieuses, dont certaines ont été exposées par les auteurs des précédents projets.

Il serait extrêmement difficile de préténdre empêcher les représentants élus des départements et des communes, chargés de voter les budgets et de gérer les finances des localités, de prendre connaissance du montant en principal des impôts sur lesquels porteraient les centimes et, par là même, de s’assurer que les contribuables locaux participent d’une manière équitable aux charges communes. Ainsi le secret des impositions apparaîtrait vite comme incompatible avec les droits des assemblées locales représentées.

Le nouveau système d'impôts aménagé en vue de tenir compte . de la situation personnelle des individus, en exonère partiellement, ou même totalement, la majeure partie. Le nombre des ‘cotes qui était, en 1913, de près de 16 millions pour la personnelle

) Discours du ministre du budget, Sénat, séance du 29 mars 1931.

mobilière, était en 1929, de moins de 2 millions pour l'impôt général sur le revenu.

Dès lors, l’application pure et simple de centimes aux impôts sur les revenus conduirait à exonérer de toute contribution aux charges locales un nombre extrêmement élevé de personnes. Une telle situation rendrait difficile l'équilibre de beaucoup de budgets communaux, et provoquerait fatalement une augmentation des dépenses, par suite du déséquilibre qu’elle créerait désormais entre le nombre des contribuables et le nombre des bénéficiaires des dévenses municipales.

Le seul moyen d'éviter de tels inconvénients serait de supprimer ou de réduire, pour l'assiette de l’impôt local, les abattements pratiqués pour les impôts de l'Etat, ce serait faire revivre, d’une facon détournée, les principaux fictifs.

Les impôts sur les revenus étant assis, pour une année déterminée, sur la base des revenus réels de l’année précédente, leur rendement varie dans des proportions considérables avec l’activité économique et la marche des affaires. Les collectivités locales seraient dans la nécessité de faire varier d’une année à l’autre le nombre des centimes, faute de quoi le rendement annuel risquerait de se trouver tantôt inférieur et tantôt supérieur aux besoins de la localité.

Enfin, ce système entraînerait une double difficulté de taxation.

1° Les revenus provenant d’une commune ou d’un département sont très fréquemment imposés par l'Etat dens une commune ou dans un dévartement différents.

-L’impôt sur les bénéfices industriels et commerciaux est établi, pour l’ensemble des exploitations dépendant d’une même entreprise, au siège de l’entreprise ; l'impôt sur les professions non commerciales est établi dans la commune où la profession est exercée, et non dans celle de la résidence unique où, en cas de résidences multiples, au lieu du principal établissement. Il serait donc indispensable de chercher à localiser, dans une certaine

mesure, les revenus et à établir des partages entre les diverses collectivités locales intéressées par une même contribution. Ce résultat ne pourrait être atteint qu'au prix de règlements arbitraires et compliqués. Parfois même, comme dans le cas des valeurs mobilières, il serait impossible de procéder autrement que par la constitution d’un fonds commun.

2° Les calculs ne pourraient pas porter, pour l'impôt d'Etat et pour l’impôt local, sur les revenus de la même année. Le budget communal et le budget départemental d’une année déterminée sont préparés et votés l’année précédente ; le premier à la session de mai, le second à la session d'août. À ce moment, seuls seraient connus les revenus servant au calcul de l’impôt d'Etat pour l’année en cours. Pour une année, les revenus et bénéfices servant de base à l'impôt d'Etat sont ceux réalisés l’année précédente. Pour l'impôt local, il faudrait se fonder sur les revenus de l’année antérieure. ;

Après avoir rejeté le système des centimes additionnels aux impôts d'Etat, les auteurs du projet de 1931 écartent aussi, malgré leur caractère autonome, le système des taxes élaboré par le Comité consultatif permanent de l'Administration générale, départementale et communale, présidé par M. Dausset, qui a continué à partir de 1927 les travaux de la Commission intermiuistérielle de 1930.

Ce Comité avait présenté, en remplacement des centimes additionnels, trois taxes réelles autonomes : une taxe foncière sur les revenus nets servant de base à la contribution foncière, une taxe sur la valeur locative des locaux d'habitation, déterminée par les baux, avec des coefficients transitoires destinés à tenir compte des lois sur les baux à loyers et une taxe sur les locaux affectés à l'exercice de la profession, assise uniquement sur la valeur locative des locaux à l’exclusion de l'outillage mobile, affectée de coefficients variables suivant les différentes catégories de professions et déterminées par une Commission spéciale. L'assiette de ces taxes est trop étroite et repose sur des valeurs

locatives difficiles à établir et qui suscitent des contestations multiples entre les agents du fisc et les contribuables. L’étroitesse de l’assiétte obligerait les collectivités locales à sacrifier le rendement de l'impôt, ou à recourir à des taux excessifs ; une taxe professionnelle fondée uniquement sur la valeur locative aurait pour conséquence de rompre la répartition actuelle à l'avantage des patentables des tableaux B et C. Enfin les coeffi- cients dont seraient affectées les valeurs locatives seraient en réalité, un nouveau tarif de patente, difficile à établir et à justi- HÉTe

Les auteurs du projet se sont assignés pour objectifs : de supprimer les centimes additionnels et les principaux fictifs et les vestiges de l'impôt de répartition ; de maintenir les budgets locaux des ressources au moins équivalentes aux ressources actuelles ; d'éviter de brusques déplacements de charge fiscale entre les contribuables : de tenir compte dans üne certaine mesure de Lensemhle des ES cOnRAPARte des redevables, tout sible avec les habitudes des contribuables. Ils estiment les trois grandes contributions locales : foncière, mobilière et patente, parfaitement adaptées, dans leur principe, aux besoins des collectivités et les maintiennent, modifiées, dans ee pren ue illogiques ou désuètes de leur assiette.

Une taxe foncière, identique à celle du « projet Dausset », remplacera les centimes additionnels à l'impôt foncier, mais seulement après la révision des Shen des SOU non bâties.

La contribution mobilière conserve son rôle d'impôt destiné à atteindre l’ensemble des revénus. Elle est assise sur la valeur locative majorée d’un coefficient progressif variant avec l’importance de la valeur locative et d’un coëffcient dégressif avec l'importance de la population.

La patente a soulévé des” protestations, par suite du gonflement anormal du droit io Nate aû 4 la hausse des valeurs

locatives, multipliée par l’augmentation des centimes, tandis que les droits fixes demeurés au tarif de 1880, ont perdu peu à peu de leur intérêt. Les perturbations économiques ont faussé la patente dans sa contexture. Cependant, elle garde le mérite d’un impôt très différencié, qui saisit les mille aspects de la matière imposable et est le plus capable de l’enserrer étroitement, tout en 'se limitant à des éléments purement extérieurs.

Le projet supprime le droit proportionnel sur THSbatoe (Cette réforme a été réalisée par la loi du 6 juillet 1934). Il fait du droit fixe l'élément unique d'imposition pour la masse des petits paténtables du tableau A, dont il maintient la classification à laquelle ils sont habitués.

Le projet Piétri-Fländin s’étarte délibérement de la conception de la patente, impôt sur le revenu professionnel, consacrée par la loi du 15 juillet 1880: Il éntend poser en principe qu’en assujettissant un contribuable à la patente, les pouvoirs publics né cherchérônt plus à atteindre rigoureusement le montant du bénéfice réalisé. La patente constituera la somme ou la redevance que chacun devra payer, pour avoir le droit d'ouvrir boutique dans là Commune et d’y exercer sa profession ».

Cette conception convient bien à un impôt uniquement local. Elle s'accorde en effet, d’une facon particulièrement heureuse, avec la notion qui est à la base même de toute taxation locale : < la contribution aux dépenses de la vie municipale, en contrepartie dés avantages que procure au redevable la vie collective ».

Ce principe de taxation né fait que restituer à la patente son originelle raison d’être, son caractère de licence d'exercer, qui était celui de nos ancêtres, les droits de maîtrise et de jurande, et le sieh sous le décret de Fhermidor an III, qui tarifiait les professions d’un droit fixe d’après leur classe et GDS l’im- DE de 12 population.

-La patente a peu à peu évolué vers la conception d’un impôt sur le bénéfice us Cette évolution s'explique par un souci de HE fiscale, “une dns où aucun autre DR né Su

pait le bénéfice professionnel. A l'heure actuelle, deux impôts atteignent le commerce et l’industrie d’après l'importance des affaires et d’après le bénéfice réel. Il est naturel de laisser à l'Etat ces impôts conformes aux principes de la fiscalité moderne d'Etat et de ramener la patente, impôt local, à la conception réelle d’une autorisation donnée par la collectivité locale à ceux qui veulent se livrer à un commerce ou une industrie, moyennant contribution aux charges que l'exercice de leur profession leur imposera.

La patente ainsi conçue a l’avantage de devenir une charge fixe, impersonnelle, forfaitaire, de l’entreprise, connue d'avance du contribuable, qui demande avant tout la stabilité pour établir son prix de revient. Il peut facilement l'intégrer dans son prix de vente, et rétablir l'incidence de la patente, normalement supportée par la clientèle.

Si le droit fixe semble trop sommaire, la contribution mobire, progressive avec l'importance des locaux d'habitation et stinée à tenir compte de l’ensemble des facultés contributives, compensera, dans le cadre local même, cette impression.

Le projet apporte d’ailleurs un double tempérament à cette conception de la patente. Il tient compte, sauf dans les communes rurales et sauf pour les professions modestes, du personnel employé. Dans les villes de plus de 5.000 habitants, il majore le Iroit fixe des professions des six premières classes de 5 0/0 par personne habituellement employée, pour les cinq premières, de 3 0/0, de la sixième à la dixième, et de 1 0/0 à partir de la onzième, avec un maximum de 50 0/0 du droit en principal, dans les villes de moins de 100.000 habitants et de 100 0/0 dans es villes d’une population supérieure.

D'autre part, il maintient le droit proportionnel, mais seulement pour les professions les plus importantes exercées dans les centres les plus peuplées. Il prévoit un droit proportionnel pour les patentables des trois premières classes dans les villes de moins de 10.000 habitants, des quatre premières, dans les villes de

10.001 à 30.000 âmes, des cinq premières, dans les villes de 30.001 à 100.000 âmes, et des six premières, dans les villes de plus de 100.00 habitants et à Paris.

Les charges et offices et les professions libérales sont transférées du tableau D au Tableau A. Le droit fixe, licence d’exercer, se justifie pour ces professions comme pour le commerce et l’industrie. Tenant compte du fait que, dans les carrières libérales proprement dites, « les débutants et les personnes âgées ne réalisent généralement que de faibles gains, » le projet réduit de moitié le droit fixe applicable aux trois premières années d’exereice et à partir de l’année où le redevable a atteint l’âge de 65 ans.

Remarquons cet élément de personnalité introduit dans un impôt essentiellement réel.

Le projet rehausse sensiblement les tarifs des droits fixe et proportionnel. Ce rehaussement s'impose : pour assurer l’équilibre du nouveau système d’impositions locales et éviter l’application de taux de centimes nominalement excessifs; pour rétablir entre le droit fixe et le droit proportionnel afférent à chaque profession un rapport équitable, comparable à celui qui avait été prévu par le législateur de 1880 et qu’a rompu la dévalorisation du franc : le droit fixe continue à être exprimé par le même chiffre qu’en 1880, tandis que le droit proportionnel s’est progres-

- sivement adapté à la nouvelle valeur de la monnaie, par suite de l'élévation corrélative des loyers.

Pour affirmer la prédominance du droit fixe dans le nouvel aménagement de la patente, le droit proportionnel, limité aux professions importantes dans les centres les plus peuplés, n’est multiplié que par le coefficient 2, tandis que le droit fixe est multiplié par des coefficients variables selon les classes de professions et les catégories de population.

L'article 46 stipule que, seuls les établissements industriels du tableau C seront évalués d’après tous leurs moyens de produc-

tion. Les petites entreprises industrielles du tableau À ne sup-

porteront donc plus le droit proportionnel sur l'outillage et la force motrice.

Les auteurs du projet estiment satisfaisante dans l’ensemble la méthode de tarification appliquée aux professions des tableaux B et C, qui tient compte des éléments de production et proportionne assez exactement les droits au degré d'activité et d'importance de chaque établissement. Ils maintiennent les bases des taxes déterminées et des taxes variables et se bornent à rehausser le montant des anciens droits par l’application du coefficient 20 de manière à obtenir un tarif normal dont l’ordre de grandeur soit comparable à celui qui est ion aux patentables du tableau A. 3

Pour les professions dont le droit fixe est calculé ad valorem, d’après les éléments de base appréciés en francs (fournisseurs, concessionnaires, etc.), la revalorisation du droit fixe est déjà effectuée pour la partie correspondant à la dépréciation monétaire. Par suite, la majoration est réduite du coefficient 20 au coefficient 4. te |

Le droit proportionnel, pour la généralité des DEOIESSIQES du tableau B, est porté du 10° au tiers.

Pour les grands magasins, l'aménagement en tranches de valeurs locatives est modifié, et le taux fixé du cinquième au tiers, afin de mettre en harmonie le tarif de la loi de 1905 avec les cours actuels des loyers, et de réduire une PERS S devenue souvent écrasante. |

Pour les professions du tableau C, le taux du droit proportionnel est repaussé en moyenne pa eo du coefficient 4.

L’assiette et l'instruction des réclamations concernant la taxe foncière, la contribution mobilière et la patente sont confiées au contrôleur des contributions directes, assisté d’une « commission municipale de taxation, qui remplace la Commission des répartiteurs, et comprend le maire ou l’adjoint délégué, président, deux membres du conseil municipal, quatre ‘contribuables dé 12

lle

commune désignés chaque année par le sous-préfet, dont deux assujettis à la taxe foncière, un à la contribution mobilière, et un à la patente.

Dans le système du projet Piétri-Flandin, les taxes locales sont autonomes, indépendantes à la fois dans leur assiette et dans leur taux, des anciennes contributions et des impôts cédulaires et général. Il n’y a donc plus ni principaux fictifs ou réels, ni centimes.

Toutefois, la mise en application de la taxe foncière est ajournée jusqu’à l’achèvement de la révision des évaluations des propriétés non bâties et les centimes additionnels continuent à titre transitoire d’être calculés sur les principaux fictifs de la contribution foncière. |

Quant à la patente, le nouveau régime ne diffère guère de celui des centimes appliqués à un principal fictif, déterminé d’après les bases et les droits fixe et proportionnel du tarif de patentes modifié. Mais ce principal, non percu, suit les fluctuations de la matière imposable, et, par le nouvel aménagement des tarifs, est désormais adapté à la hausse des loyers et à la dépréciation monétaire.

Le projet proclame l’interdépendance des trois taxes plus étroite encore que celle des centimes locaux des anciennes contributions. « Les trois grandes taxes locales forment un ensemble homogène. Il convient donc d'établir entre leurs taux la liaison nécessaire pour que les différentes catégories de contribuables soient équitablement traitées et qu'aucune d’elles ne puisse être abusivement ménagées au détriment des autres ».

Le projet établit, en conséquence, des « taxes de concordance » entre les trois taxes. D’après les résultats d’expériences faites, à chaque centime additionnel sur l'impôt foncier, il fait correspondre un taux de 0,01 0/0 pour la contribution mobilière et un

taux de 0,10 0/0 pour la patente. Ainsi à 100 centimes communaux sur la contribution foncière correspondront le taux de 1 0/0

pour la contribution mobilière et le taux de 10 0/0 pour la patente.

La notion de « valeur du centime départemental ou communal » disparaît avec les centimes, mais le projet lui substitue la notion de « tantième départemental ou communal ». Le tantième est la somme que le Conseil général, ou le Conseil municipal, obtiendra en votant un centime sur l'impôt foncier et les taux correspondants pour la contribution mobilière (0,01 0/0) et pour la patente (0,10 0/0).

Pour équilibrer son budget, une commune votera les taux nécessaires pour que, multiplié par ie tantième, ils lui procurent la somme dont elle a besoin. 3

Ces taux seront majorés pour fournir des ressources au budget départemental. Les majorations seront uniformes pour toutes les communes du même département.

Les assemblées locales pourront voter sans autorisation des impositions ne dépassant pas le maximum de : 500 centimes pour la contribution foncière, 5 0/0 pour la contribution mobilière et 50 0/0 pour la contribution des patentes.