CONCLUSION

Si l’on fait le point des projets de réforme de la contribution des patentes, on constate que le principe d’une imposition locale des professions est unanimement admis. Tous les systèmes d’ameénagement des ressources des départements et des communes consacrent la trilogie des éléments qui doivent former la matière imposable fondamentale dans les budgets des collectivités secondaires : les immeubles, l'habitation, les professions.

Cet accord de principe acquis, l’unanimité paraît faite aussi sur la condamnation du système actuel des principaux fictifs. Pour les auteurs des lois du 8 août 1590, du 29 mars 1914 et du 31 juillet 1917, ce n'était qu’un expédient provisoire destiné à ajourner la réforme des impositions locales, pour ne pas entraver la réforme des impôts d'Etat. Au point de vue de la méthode, : il est artificiel de greffer Ces centimes additionnels à ces contributions disparues, ou à un impôt foncier dont le caractère a ce profondément altéré. Les anciens contingents conservent une immutabilité que n’ébranlent guère les apports des matières imposables nouvelles. Ils n’apportent aux budgets locaux qu’un élément dépourvu d’élasticité, indifférent à l’augmentation considérable de leurs besoins, comme à la dépréciation de la monnaie.

Le principal fictif de la patente se sépare cependant de ceux des autres impôts par une plus grande mobilité.

Principal de quotité, il suit l'augmentation de la matière imposable et offre aux collectivités locales des ressources plus élastiques.

Il est incontestable que les auteurs des projets de réforme ont eu principalement en vue la suppression des principaux fictifs de la contribution foncière : c’est sur elle surtout qu’ils insis-

tent, notamment l'exposé des motifs de la proposition Sari. Nous ne partageons pas sur ce point l’opinion de M. E. Arnoux, qui dans une note à la Commission de 1909. décrivait ironiquement le recensement des patentables sous le régime des principaux fictifs. La matière imposable ne participe pas de la fictivité du principal, comme pour les anciens contingents de répartition : le principal de la patente s’est grossi de la hausse des valeurs locatives, dans la mesure où les lois d'exception sur les loyers ne l'ont pas limitée. C’est même l'explication essentielle des attaques dirigées contre la patente par les redevables. La hausse des loyers, corollaire de la dépréciation monétaire, a artificiellement alourdi le poids de la patente et réduit la part proportionnelle des propriétaires et des locataires des locaux d'habitation dans l’ensemble des charges locales. La suppression récente du droit proportionnel de patente sur l'habitation a éliminé le principal grief des contribuables contre la patente.

La méthode du principal fictif, même en matière de patente, manque cependant d'élasticité par suite de l’immutabilité du tarif du droit fixe, inchangé depuis 1880.

En outre, cette immutabilité a eu pour effet de rompre l’équilibre entre le droit fixe et le droit proportionnel et l'égalité entre les patentables.

Pour donner aux principaux fictifs l’élasticité, et rétablir l’égalité entre les patentables et les autres contribuables, ne suffirait-il pas de les réévaluer ? La solution a été suggérée dans un discours de M. Linyer, au Sénat (1). MM. Piétri et Flandin condamnent cette solution, qu'ils qualifient de véritable artifice de calcul. Elle ne ferait disparaître ni les principaux fictifs, ni les centimes additionnels, et elle romprait brusquement l'harmonie entre les trois contributions, modifiant la répartition de la charge fiscale entre les redevables des trois catégoris.

Au lieu de condamner en bloc la réévaluation des principaux

(1) Sénat, séance du 25 novembre 1930.

GPTL

fictifs, il semble qu'il y ait lieu de distinguer entre ceux de l’impôt foncier et de la contribution mobilière et ceux des patentes.

Dans le produit qui constitue le principal fictif, un des facteurs suit les fluctuations de la matière imposable (dans la mesure où le font les indices, — mais c’est là une toute autre question), l’autre, le droit fixe, est inchangé : en le réévaluant, on redonne au principal fictif l’élasticité. N'est-ce pas une simple réévaluation du principal fictif que propose justement le projet Piétri-Flandin ? Le rehaussement des droits du tarif en vigueur, appliqué aux signes extérieurs légaux, ne paraît pas être autre chose. Le changement de terminologie, qui remplace centièmes par taxes et tantièmes, n'empêche pas qu’au fond, on garde les deux éléments du principal actuel : les indices, et les tarifs, simplement rehaussés.

Cette observation prouve que le principal fictif de la patente ne mérite peut-être pas d’être compris dans la condamnation générale, parce qu'il n’a pas le même degré de « fictivité » que les autres. Elle fait apparaître, en outre, la fragilité de l’objection adressée au régime des centimes additionnels d’être une survivance surannnée, archaïque, sous un régime décentralisé, de la centralisation consulaire et impériale. L’objection était sérieuse lorsque les centimes locaux se rattachaient à des principaux réels. L'Etat ne pouvait toucher à ces impôts sans troubler l'équilibre des budgets locaux. C’est pour cette raison qu'il a imaginé le système des principaux fictifs : ce système a rompu le lien, d’abord pour l'impôt foncier modifié, puis pour les autres contributions radicalement supprimées. Les centimes locaux, désormais, ne sont plus soumis aux répercussions des modifications dans l’aménagement des impôts de l'Etat. Ils sont autonomes tout autant que les tantièmes du projet Piétri-Flandin, et c’est pourquoi, tout en condamnant les principaux fictifs, tout en proclamant leurs préférences pour des taxes autonomes, les auteurs de ce projet ont pu sans contradiction aménager, en matière de patente, un système qui s’analyse en fait dans le maintien de

principaux fictifs.

L'autonomie des impositions locales ne peut guère s'entendre d’une indépendance absolue, qui laisserait les assemblées départementales et communales maîtresses de créer des impôts à leur fantaisie, de choisir les matières imposables, d'arrêter les modalités d’assiette et de tarifs par des délibérations définitives. La loi du 13 août 1926 n’est pas allée jusque-là. L’autonomie consiste à pouvoir choisir parmi des catégories dé recettes mises à la disposition des collectivités par la loi qui impose certaines conditions d’assiette ou certaines limites de taux.

Cette autonomie relative ne doit pas être confondue avec l’indépendance des recettes locales et des recettes d'Etat. La loi du 13 août 1926 offre aux départements et aux communes, dans des conditions analogues, des taxes additionnelles à des impositions d'Etat et des taxes indépendantes. C’est une autre question de savoir s’il convient de lier la fiscalité locale à la fiscalité d'Etat, ou de leur attribuer des recettes distinctes. Cette question domine le problème des impositions locales dans son ensemble, et se pose à la fois pour la patente et les autres impôts. C’est pourquoi nous avons exposé les projets de réforme même sur les points qui débordent le cadre de la natente.

Deux systèmes paraissent à première vue s'affronter : créer des taxes locales — notamment une taxe sur les professions — indépendantes des impôts d'Etat; — ou établir des centimes additionnels aux impôts d'Etat. ;

L'opposition n’est peut-être pas en fait aussi tranchée. Les catégories de matière imposable ne sont pas illimitées; si on élimine les taxes diverses sur des éléments restreints, il n’en est que trois fondamentales qui, par leur ampleur, puissent fournir des ressources suffisantes aux départements et aux communes : les immeubles, les locaux d'habitation, les professions. Or, pour la même raison, ces éléments sont en même temps ceux que l'Etat tient à atteindre. Dans un régime où les dépenses publiques vont en s’accroissant constamment et trouvent avec peine leur contre-

partie en recettes, les collectivités secondaires sont appelées à se rencontrer fatalement avec l'Etat sur le même terrain fiscal. Or les procédés d'aménagement d'un impôt sur une matière imposable donnée sont eux-mêmes limités. II semble naturel que les assemblées locales calquent leurs impositions sur celles de l'Etat ou même les greffent sur elles purement et simplement, sous forme de centimes additionnels, gardant seulement la faculté d'arrêter le nombre de centimes dans la limite d’un maximum.

Cette méthode simplifie la tâche des autorités départementales et municipales, les agents de l’Etat recensent la matière imposable, asseoient et recouvrent l'impôt pour les collectivités en même temps que l'Etat. L'aménagement des recettes locales est uniforme sur tout le territoire; il n’est pas livré aux fantaisies, à l’esprit de classe, des assemblées élues.

Il est caractéristique cependant qu'aucun des projets de réforme des impositions locales ne consacre le système des centimes additionnels aux impôts d'Etat. Le système présente certains inconvénients sérieux : il établit un régime uniforme pour tous les départements et toutes les communes dont les besoins peuvent être très divers. Son défaut de souvlesse se manifeste à un autre point de vue : le Parlement ne peut modifier l’assiette ou le tarif des impôts d'Etat sans bouleverser l'équilibre des budgets locaux. Cet obstacle l’oblige à ajourner les réformes fiscales ou, s’il veut aboutir, à instituer un régime, dit provisoire, de principaux fictifs. II importe, enfin, dans un régime de représentation élective, que les citoyens puissent distinguer les responsabilités de leurs élus dans l’augmentation des charges fiscales. |

À ces objections, d’une portée générale, s’en ajoutent d’autres, dans le système d'impôts d'Etat établis par la loi du 15 juillet 1917. Ces lois ont abandonné les principes de la réalité, des signes extérieurs, de la proportionnalité, qui caractérisaient les vieilles contributions et leur ont substitué des impôts per-. sonnels, assis sur les revenus déclarés, évalués dans leur réalité,

affectés de taux progressifs. Or des raisons sérieuses commandent une différenciation des impositions locales et des Hubo d'Etat dans leur nouvel aménagement.

M. Caillaux soulignait avec force raisons : les circonscriptions secondaires sont des groupements d'intérêts et des groupements restreints; c’est l'impôt réel qui leur convient, l’impôt personnel doit être laissé à l'Etat. Quant à la progressivité, elle se justifie -comme correctif à l’improportionnalité des contributions indirectes, et l'argument ne porte pas pour les collectivités locales.

D'autre part, les exonérations et abattements à la base, aspects de la personnalité et de la dégressivité, auraient pour conséquence dans des groupements restreints de rétrécir la matière imposable ou même de la supprimer.

Le projet Caïllaux de 1909 conserve cependant dans la fiscalité locale des vestiges de l’impôt personnel et progressif, puisqu'il n'autorise les communes qu’à réduire, non à supprimer des abattements. Il l’atténue pourtant notablement, en supprimant les exemptions totales.

Le projet de la Commission des finances marque plus nettement le principe de la réalité : à défaut de décision du Conseil général ou du Conseil municipal, l'impôt local est assis sur le revenu sans déduction ni abattements. Il est alors strictement réel et proportionnel.

Lorsque joue la différenciation des principaux, on retombe, en dernière analyse, sous un régime de principaux fictifs, qu’on prétend condamner.

C’est aussi, bien qu'il s’en défende, au maintien d’un principal fictif réévalué qu’aboutit, en dépit de la terminologie, le projet Piétri-Flandn. Le système qu'il consacre diffère cependant profondément de celui du projet Caillaux de 1909, du projet de. 1910 et de la proposition Sari. Il maintient purement et simplement, un peu rajeunie, la patente sous sa physionomie séculaire d'impôt réel indiciaire, forfaitaire, par suite de la prédominance donnée au droit fixe.

Les projets précédents, s'ils permettent aux assemblées pour des raisons budgétaires plutôt que de principe, d’atténuer la personnalité et la progressivité, maintiennent au contraire la règle nouvelle de l'imposition sur le revenu réel. Le rendement est plus élastique que celui de la patente, impôt indiciaire : il augmente en temps de prospérité générale, mais décroît dans les périodes de crise. La justice fiscale paraît mieux assurée; l'impôt ne frappe pas à l’aveugle, d’après les indices extérieurs; la charge se modèle sur le bénéfice. Toutefois c’est le revenu de la pénultième année qui sert de base au principal départemental.

À un autre point de vue, les projets Caillaux, Malvy et Sari réalisent mieux le principe de l'égalité fiscale : à la patente, ils substituent des taxes sur les revenus des bénéfices industriels et commerciaux, des bénéfices agricoles, des bénéfices des professions non commerciales, des traitements, des salaires et des pensions, supprimant ainsi les exemptions dont bénéficiaient à la patente agriculteurs, fonctionnaires, employés, ouvriers, professions libérales. II compense ainsi ies abattements et procure même aux départements et aux communes des ressources nouvelles, par une répartition plus juste des charges fiscales.

Le projet Piétri-Flandin ne se propose pas de réaliser par des principes nouveaux plus de justice fiscale. Il se borne modestement à un aménagement plus normal de la patente, qu'il s’efforce d'adapter aux circonstances exceptionnelles qui ont suivi la guerre et rompu l’équilibre. Il ressuscite la conception ancienne de la patente, brevet d'exercer, conception intéressante au point de vue doctrinal, qui oppose la fiscalité locale réelle à la fiscalité d'Etat personnelle. Cette conception a cependant quelque chose de suranné, comme les licences imposées au commerce des boïissons : il semble illogique de faire payer une taxe représentant le droit d'exercer, sous un régime de liberté des professions. Dans le domaine local, une taxe sur le revenu professionnel est à sa place, même si l’on admet que l’impôt local se rapproche d'une rémunération des services rendus, plutôt que d'une réparti-

tion des charges publiques. Il n’est pas douteux que les travaux effectués par la municipalité, le développement d’une ville qui accroît ses charges, n’influent sur le montant des bénéfices du commerce et de l’industrie. Un impôt local sur ces bénéfices se justifie par les mêmes arguments qu’un impôt sur le revenu des propriétés. La patente, dans sa conception évoluée, fait pendant dans la commune et dans le département, à la taxe foncière établie par le projet Piétri-Flandin.

__ La conception de la patente, licence d’exercer, ne répond pas non plus aux préoccupations pressantes à l’heure actuelle, d’as- .surer aux budgets locaux des ressources nouvelles. Le caractère forfaitaire d’une licence lui refuse toute élasticité. Le maintien du droit proportionnel à un taux rehaussé pour certaines professions du tableau A et pour l’ensemble des professions des tableaux B et C n’explique pas le souci de ne pas dégréver les patentables les plus importants. Disons aussi : de ne pas réduire le produit des droits de patente. Son maintien est peu conforme à la logique de la conception de la licence d’exercer : les auteurs du projet dégagent des lois qui ont institué le droit proportionnel l’évolution de la patente vers l'impôt sur le revenu professionnel.

Le défaut d'’élasticité, l’insuffisante justice fiscale sont aussi des griefs qui s'adressent à la patente sous la conception actuelle. En dépit des efforts constants du législateur, la patente, en raison de son caractère indiciaire, n’a pu suivre que d'assez loin l’évolution économique, technique et juridique du XIX: siècle et du XX: siècle.

Son histoire dessine sans doute une certaine évolution qui tend à distinguer les artisans, le commerce et l’industrie moyens, le haut négoce et la grande industrie. Mais se refusant à connaître le bénéfice réel des entreprises, préférant la commodité du contribuable, l’objectivité des signes extérieurs, à tout soupcons d’inquisition ou. d’arbitraire, la patente est condamnée à n’atteindre que ce qui se. voit, à négliger toute l’activité professionnelle qui ne s'exprime pas dans les signes extérieurs prévus par la loi. Pour

adapter la patente à l'évolution économique, il ne faudrait pas moins qu’une intervention incessante du législateur. Ce n’est pas son rôle de modifier à tout instant une institution d'essence rigide. Les lois sur les patentes n’ont pourtant pas manqué depuis la Révolution. Le signe le plus manifeste de l’insuffisance de cette procédure est que la patente, sous un régime économique de société par actions, de concentration, d'intégration, de filiales, d’enchevêtrement d'intérêts, conserve encore la physionomie vieillotte d’un impôt individuel. Les sociétés de personnes n’acquittent pas même un droit fixe entier en sus. Les sociétés de capitaux les plus puissantes ne sont pas, à raison de leur forme juridique, qui leur procure une puissance incomparable, cotisées d’un centime de plus que l’exploitant individuel. Elles avaient même sur lui, jusqu'à une époque toute récente, l’avantage de ne point sup- . porter le droit proportionnel sur l’habitation.

L’impôt sur le revenu réel au contraire est souple; il se modèle sur la matière imposable, la suit dans ses fluctuations : la justice et l’élasticité sont ainsi mieux assurées. La tranquillité du contribuable, le souci d'éviter tout arbitraire, étaient des considérations des plus respectables. Mais depuis que fonctionnent à peu près normalement des impôts assis sur le bénéfice réel, d’après des déclarations obligatoires et contrôlées, comment concevoir que subsiste, à côté, établi par les mêmes agents, un impôt qui ignore ce que le contrôleur connaît par la déclaration des intéressés ?

Vu : Le Doyen Vu : Le Président de la thèse E. ALLIX. GASTON JEZE.

Vu et permis d'imprimer :

Le Recteur de l’Académie de Paris S. CHARLETY.