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Historique de la législation des chutes d’eau

Ni le Code civil, ni la loi du 8 avril 1898 qui a donné un statut au régime des eaux, n’ont prévu de règles spéciales pour l’utilisation industrielle des rivières. Pour la réglementation des usines hydro-électriques, l’Administration et la jurisprudence ont interprété ces textes de facon de plus en plus libérale, afin d'apporter le moins d’entraves possible au développement de la Houille Blanche. Mais l'interprétation extensive a des limites et à un moment donnéil a fallu l'intervention du législateur, intervention qui a d’ailleurs été forcée par les événements.

A.-— Régime des forces hydrauliques avant 1919

Laissons de côté les sources, qui sont de peu d'intérêt pour nous. Rappelons seulement qu’elles appartiennent sous réserve de quelques limitations, au propriétaire du fonds d’émergence,

Rivières non navigables ni flottables :

Lorsque les eaux ont quitté le fonds d’émergence, elles entrent dans la catégorie des rivières non navigables ni flottables ; c’est le régime de droit commun. Pour

définir la nature juridique de ces rivières, il faut distinguer deux éléments : le lit et l’eau.

Le lit, en l’absence de textes précis, avait été pendant longtemps considéré, par un grand nombre d'auteurs, comme une chose commune ; la loi de 1898 a levé l’incertitude en affirmant que le litest la propriété desriverains. Ces droits de propriété sont en vérité assez restreints : ainsi le riverain peut bien extraire des matériaux de ce fonds, mais à condition de ne pas modifier le régime de la rivière ; d’autre part, il est obligé, quand l’Administration le demande, de participer aux travaux de curage. Ce droit de propriété ne prend toute sa valeur que dans le cas où la rivière change de direction, de façon naturelle; l’ex-riverain a la pleine disposition de l’ancien lit, s'il ne veut pas profiter, dans l’année du changement, de la faculté qui lui est donnée, ainsi d’ailleurs qu’au nouveau riverain, de faire reprendre à la rivière son ancien cours.

L'eau a, de tous temps, été regardée comme une chose commune. Le riverain peut en user à son passage, même en détourner une partie pour l'irrigation de ses terres, à condition de respecter le droit équivalent des autres riverains.

Si l'autorité judiciaire est chargée de résoudre les difficultés qui peuvent surgir entre les riverains, c'est à l'Administration qu'incombe le soin d’'édicter les règlements généraux qui sont applicables, non pas à des individus déterminés, mais à des catégories d'usagers.

La présence de ces deux éléments, le lit et l’eau, donne naissance à un bien incorporel, la force hydraulique, qui dépend à la fois de la pente du lit et du débit de l'eau. Ce bien était généralement considéré comme la propriété du riverain.

Le riverain était maître chez lui et l'industriel qui désirait équiper une chute devait acquérir à l'amiable le droit à l'énergie et les droits réels nécessaires pour l'implantation de ses ouvrages ; il était de ce fait à la merci de l'intransigeance de certains propriétaires ou de leurs prétentions exagérées. Cependant la jurisprudence avait fini par admettre que la mauvaise volonté de cer-

tains récalcitrants pouvait être annihilée par un règlement d’eau judiciaire, à condition que ces droitsn’entrent que pour une faible part dans l’ensemble des droits nécessaires à l’équipement de la chute.

L’usinier était considéré comme un riverain dans la mesure des droits qu’il avait acquis des différents propriétaires dont les fonds étaient baignés par la rivière. Il pouvait donc édifier tous les ouvrages qu’il lui plaisait, à condition toutefois d'obtenir l’accord de l’Administration pour l’exécution des barrages dont la présence était susceptible d'apporter des troubles dans le régime du cours d’eau. Si les ouvrages prévus donnaient une sécurité suffisante, l'Administration ne pouvait pas refuser son autorisation; celle-ci n’était pas génératrice de droits, pas plus qu’elle n’exonérait l'industriel de sa responsabilité.

Ayant sur son usine un droit de propriété normal, sans limitation de durée, l'industriel pouvait céder ses installations comme il lui plaisait, et il n’avait aucune redevance à payer à l'autorité publique. I était seulement tenu de se conformer aux prescriptions générales de police administrative et de démolir ses ouvrages, sans indemnité « soit dans l’intérêt de la salubrité publique, soit pour prévenir ou faire cesser les inondations, soit dans le cas de réglementation générale », tout trouble de jouissance, provenant d’une autre cause, telle que l'exécution de travaux publics, donnant droit à réparation du préjudice.

Selon le droit commun (article 645 Code civil) les contestations avec les autres riverains étaient réglées par la juridiction civile, statuant en équité.

Rivières navigables ou flottables :

Lorsque la rivière, grossie par de multiples affluents, a quitté les régions accidentées, elle peut servir, en dehors de l'irrigation, soit au flottage, soit aussi à la navigation.

Les propriétaires des fonds riverains n’ant sur ces cours d’eau aucun des droits définis plus haut, les rivières navigables ou flottables faisant partie du domaine public de l'Etat.

En principe une rivière, pour entrer dans la catégorie navigable ou flottable, doit faire l’objet d’un décret de classément, et, en tous cas, elle ne peut jamais, quand elle a été classée, être retirée du domaine public sans le vote d’une loi. Ajoutons qu'un décret du 28 décembre 1926 a rayé, dans un but d'économie, afin de réduire les dépenses d'entretien, de la liste des rivières navigables ou flottables, un certain nombre d’entre elles, tout en les maintenant dans le domaine public ; c’est là un premier pas vers la domanialisation de tous les cours d’eau, régime qui est en vigueur aux coloniés.

L'industriel qui voulait équiper une chute, sur une rivière domaniale, devait demander à l'Etat, détenteur des droits de riveraineté, la permission de voirie correspondante ; cette occupation se faisait moyennant paiement d’une redevance. Comme il ne s'agissait pas d’utilisér le domaine suivant sa destination, l'Administration avait toute liberté pour accorder ou refuser cette autorisation, et elle ne pouvait accorder que des permissions révocables « ad nutum ». L’'industriel devait donc, à la première réquisition, rétablir, sans indemnité, l’état de choses antérieur. Cependant, dans la pratique, le retrait de l'autorisation était rendu difficile par suite de la tendance jurisprudentielle à n’admettre la possibilité de ce retrait que pour des raisons tirées de l'intérêt général. Cette situation était cependant peu encourageante, car il suffisait d’un revirement de la jurisprudence pour que l'instabilité renaisse.

Aussi, dans le but de favoriser le développement de la Houille Blanche, l'Administration, vers 1914, prit-elle . argument d’une loi de 1870 qui l’autorise à donner, par décret, une concession de travaux publics pour tout canal de dérivation d’une longueur inférieure à 20 kilomètres, pour concéder quelques installations, dont la première fut celle de Beaumont-Monteux. Le régime instable et précaire de la permission était remplacé par un régime stable et contractuel dans lequel chacune des parties est tenue à une série d'obligations en contrepartie des droits qui lui sont reconnus.

Le pas ainsi fait était intéressant ; il n’était pas suffisant car ce nouveau régime ne pouvait s'appliquer qu’à des équipements devant alimenter des services publics et non pas des usines privées appartenant au pétitionnaire,

B. — La loi du 16 octobre 1919

Depuis le début de ce siècle, la nécessité d’une législation spéciale, facilitant l'aménagement des forces hydrauliques, se faisait sentir de façon de plus en plus vive pour deux raisons : d’abord, les importations en charbon étaient chaque année plus élevées, rendant notre balance commerciale de plus en plus déficitaire ; ensuite les progrès constants de l’électrotechnique permettaient, à des conditions avantageuses, le transport de - quantités de plus en plus fortes d'énergie à des distances de plus en plus grandes.

La guerre de 1914 survint sans que les différents projets déposés au Parlement aient abouti. L’occupation par l’ennemi de la plus grande partie de nos régions minières, la difficulté du ravitaillement de nos usines, qui fut entravé par la guerre sous-marine, rendirent le problème de l'aménagement des chutes d’eau plus urgent à résoudre. Une commission extraparlementaire fut nommée en 1917. Au moment de l'armistice, rien n’était sorti. Si les besoins de la défense nationale étaient dès lors réduits, il restait par contre une tâche gigantesque à accomplir, la reconstitution de nos régions dévastées pour laquelle il importait de mobiliser toutes les forces vives du pays ; l'énergie des chutes d’eau en était une.

Les députés n’osèrent pas se représenter devant le pays sans avoir doté d’un statut le régime des forces hydrauliques ; la loi du 16 octobre 1919 fut votée hâtivement. Certaines imperfections étaient si visibles que le Gouvernement, aussitôt après la promulgation, déposa un projet rectificatif, qui n’a d’ailleurs jamais été discute.

Nous avons vu les obstacles auxquels pouvaient se heurter les industriels qui voulaient équiper une chute sur une rivière non domaniale ; le législateur les a sup-

primés. Il a décidé que l'énergie de tous les cours d’eau: ferait partie du domaine de l'Etat et qu’au point de vue de l'aménagement des forces hydrauliques, il n°y aurait pas de différence entre les rivières domaniales et les autres.

Les chutes de faible importance doivent faire l’objet d’une autorisation, les autres d’une concession.

Le régime de l'autorisation se rapproche beaucoup du régime appliqué avant 1919. Le pétitionnaire est obligé de s'entendre à l’amiable avec les riverains ou d'obtenir l'accord de l'Etat, suivant les cas. Mais l’usinier n’a jamais sur son installation, comme autrefois sur les cours d’eau non domaniaux, un droit de propriété perpétuel. Ce droit est limité dans le temps et fixé au maximum à 75 ans ; à l'expiration du délai, il doit remettre, en principe, les choses en état. Le nouveau régime est donc moins favorable que l’ancien sur les rivières non domaniales, mais par contre plus intéressant sur les rivières domaniales, puisqu'il supprime l’état de précarité qui était auparavant la règle.

Nous n’avons pas à parler ici du régime de la concession, puisque ce sera l’objet même de notre étude.

Les entreprises autorisées au moment du vote de la loi restent jusqu’en 1994 soumises à leur régime d'établissement. À cette date là, elles seront assimilées aux entreprises du nouveau régime arrivant en fin de concession ou d'autorisation, sous réserve de quelques modifications concernant notamment la reprise des ouvrages par l'Etat qui se fera, dans tous les cas, avec indemnité.

Par exception, les chutes de moins de 150 kw, autorisées avant 1919, resteront indéfiniment soumises à leur régime antérieur.

De même, les usines fondées en titre, dont la création remonte au plus tard à la Révolution (vente des biens nationaux) et parfois avant l’édit de Moulins de 1566, qui a proclamé l’inaliénabilité du domaine de la Cou-

ronne, échappent, quelle que soit leur puissance, à la nouvelle réglementation.

La loi de 1919 a mis sous une seule autorité, celle du ministre des Travaux Publics, tout ce qui concerne son application ; elle a créé un organisme central, le Comité consultatif des forces hydrauliques, qui joue le rôle de conseil technique du ministre. Ce Comité, très actif, a créé une jurisprudence très ferme, à laquelle nous aurons constamment à nous référer. C’est pour réglementer les idées nouvelles, dans le cadre de l’ancienne loi, qu'il discute les clauses d’un nouveau cahier des charges type, pour remplacer celui de 1920.