NÉCESSITÉ DE CE CONTRÔLE

L'étude du contrôle détaillé de la déclaration nous a permis de constater que le contrôleur peut vérifier, assez exactement, par des moyens directs et appropriés, la sincérité des assertions du contribuable en ce qui concerne certaines sources de revenu. Par contre, cette étude nous a révélé aussi l'insuffisance des moyens actuels de contrôle quant aux revenus de quelques catégories, notamment des valeurs mobilières et des professions non commerciales. Notre législation présente, à ce sujet, des lacunes regrettables que nous souhaitons voir combler au plus tôt par la réalisation des réformes que nous avons indiquées.

Pour l'instant, nous sommes obligés de constater que le con-

trôle direct des divers éléments de la déclaration, qui est le seul

scientifique et rationnel, est quelquefois inopérant. Il est donc nécessaire de lui adjoindre, à titre subsidiaire, un procédé de contrôle beaucoup moins précis, plus rudimentaire, qui demande à être utilisé avec précaution ; c’est le contrôle par le moyen des signes extérieurs.

Nous avons déjà parlé de l'utilisation de ce procédé en matière de vérification des bénéfices des professions non commerciales. Nous en reparlerons maintenant comme instrument de contrôle, non d’une source particulière de revenus, mais du revenu global lui-même. Et c'est bien cette dernière utilisation qui est la plus conforme aux données de cette méthode.

ExPOSÉ THÉORIQUE DU SYSTÈME.

Afin de ne pas sortir de notre cadre, nous ne donnerons, ici, que des indications succinctes.

Certains faits ostensibles, judicieusement choisis et combinés, tels que le train de vie d’une personne, le prix de son loyer, la somptuosité de son logement, le nombre de ses domestiques, la possession de propriétés d'agrément, d’automobiles, de billards, de yachts, de galeries de tableaux, etc... peuvent être un indice de son revenu obal

Ces faits, appelés communément signes extérieurs, font naître, dans l'esprit du contrôleur qui les constate, des présomptions.

Nous inspirant des dispositions de l’article 1349 du Code civil, nous dirons que les présomptions, en matière d’impôts directs, sont les conséquences que la-loi ou le contrôleur tire d’un fait connu à un fait inconnu. Le fait connu est, en l’espèce, un ensemble de signes extérieurs ; le fait inconnu est le revenu global du contribuable. Le procédé de vérification que nous étudions consiste donc à induire, de la constatation des signes extérieurs, le revenu dont ils sont présumés être la manifestation

De la définition que nous venons de donner il ressort nettement que les présomptions peuvent être fixées par la loi (présomptions légales) ou laissées à l’appréciation du contrôleur (présomptions simples).

1° Les présomptions légales sont établies limitativement par un texte précis. Elles aboutissent à une taxation forfaitaire qui, le plus généralement, ne peut être attaquée ni par le contribuable, ni par l'Administration, L'histoire de nos « quatre vieilles »,

principalement de la contribution mobilière en ce qui concerne le revenu global et de la contribution des patentes en ce qui con-

cerne un revenu cédulaire, nous fournit un exemple de l’utilisa-

tion fiscale des présomptions légales. Dans notre nouveau système d'impôts, nous trouvons encore une catégorie de revenus où la méthode indiciaire domine : c’est celle des bénéfices de l’exploitation agricole. Mais l’évolution n'est pas dans ce sens et le système des présomptions légales tend à céder la place au système plus perfectionné et plus scientifiquement exact de la constatation directe du revenu réel.

2° Les présomptions simples, ne sont pas fixées par la loi. Elles sont laissées à l'appréciation du contrôleur ; leur nombre est Illimité, sans autre mesure que celle des inductions rationnelles concevables par son esprit.

Entre les présomptions légales et les présomptions simples nous be voyons pas seulement une différence théorique mais une séparation d'ordre technique bien marqué.

Les présomptions légales ne nous paraissent convenir — en l'absence de moyens plus précis — que pour déterminer la base méme de Fimpôt. C’est bien ainsi qu’elles ont été utilisées jusqu'ici. Mais on ne saurait les employer — comme certains le proposent — comme instrument de vérification d’une déclaration, ainsi que nous le démontrerons en parlant des réformes proposées. ;

Les présomptions simples, au contraire, ne conviendraient pas comme mode normal d’assiette d’un impôt basé sur des indices dont le choix et l'appréciation seraient ainsi laissés à la liberté du contrôleur. Nous reviendrions ainsi aux errements pratiqués par les asséeurs de l'Ancien régime. Par contre, elles sont les seules qui nous paraissent devoir être utilisées pour le contrôle d’une déclaration ou, plutôt, pour renforcer le contrôle d’une déclaration, si par ailleurs, il est défaillant.

PéGULARITÉ DE CE CONTROLE.

Le contrôle de l'ensemble de la déclaration par les signes extérieurs n'est prévu, ni par la loi du 15 juillet 1914, et les lois postérieures qui l'ont complétée ou modifiée, ni par le décret réglementaire du 17 janvier 1915. Seule l'instruction du 30 mars 1918 y fait allusion dans les termes que nous citerons.

Est-ce à dire, que ce contrôle est irrégulier et non opposable

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aux contribuables ? On sait, en effet, que les dispositions des instructions comme celles des circulaires administratives ne sont obligatoires que pour les fonctionnaires soumis à la discipline hiérarchique. Ni les contribuables, ni les tribunaux ne sont tenus de s'y conformer puisqu'elles n’ont pas force de loi. On serait donc tenté d'en conclure que le contrôle dont nous parlons est extra-légal pour ne pas dire illégal.

Cette opinion n’est pas fondée et l'Administration, même en l'absence de dispositions formelles, est habilitée à pratiquer ce contrôle. nu

En effet : la déclaration régulièrement souscrite par un contribuable faisant foi jusqu'à preuve du contraire, sa vérification consiste, en somme, de la part du contrôleur, à rechercher les éléments de cette preuve contraire. Or, parmi les éléments de preuve admis par notre législation (code civil, articles 1349 et suivants), se trouvent précisément ce que nous avons appelé les présomptions simples. Ces présomptions, dit l’article 1353 du Code civil « sont abandonnées aux lumières et à la prudence du magistrat » qui ne doit les admettre que si elles sont « graves, précises et concordantes ». Le tribunal administratif qui, souverainement doit fixer la base de l’impôt en cas de désaccord avec l'Administration, est donc admis à fonder sa conviction sur des présomptions dont il apprécie la valeur probante. Et ce sont ces présomptions qui sont rassemblées par l'Administration. Leur recherche, qui constitue le contrôle par les signes extérieurs, n’a donc pas besoin, pour être valable d'être prescrit expressément par la loi. Elle n’est qu'une application des principes généraux qui dominent la question des preuves dans notre droit actuel.

SECTION Il

Comment les signes extérieurs sont actuellement utilisés par l'Administration

Il y a lieu de distinguer suivant que le contribuable a souscrit ou non sa déclaration, Dans le premier cas, les signes extérieurs

servent à contrôler la déclaration souscrite ; dans le second cas, ils fournissent au contrôleur les éléments de sa taxation d'office.

CONLRÔLE PAR LES SIGNES EXTÉRIEURS DE LA DÉCLARATION RÉGULIÈREMENT SOUSCRITÉ.

Lorsque le contrôleur a épuisé tous les moyens directs de contrôle relativement à chaque poste de la déclaration et procédé aux rectifications convenables, il recherche si le chiffre du revenu global obtenu correspond au montant apparent des ressources da contribuable. :

Pour cela, il consulte le dossier individuel de Tree dossier dans lequel sont venus se grouper tous les bulletins de renseignements, faisant Connaître les indices susceptibles de faciliter l'appréciation du revenu.

A cette consultation de documents, il ajoute l'appréciation des éléments qui seraient parvenus directement à sa connaissance ou des faits dont il aurait été le témoin. Fe

Tout ce faisceau d'indices fait présumer, dans son esprit, Ja jouissance d'un minimum de revenu qu'il évalue.

Si le revenu déclaré par le contribuable est supérieur au revenu évalué par le contrôleur, les signes extérieurs ne permettent pas, alors, de prétendre que la déclaration est atténuée pas plus qu'ils ne permettent d'affirmer quasile est exacte. Ils ne donnent aucun résultat positif. | Si, au contraire, le revenu évalué est supérieur au. revenu déclaré, le contrôleur présume une insuffisance de déclaration. Que fait-il alors ?

La loi ne lui permettant pas, en thèse générale, de node au déclarant des justifications, il doit se contenter, dans ce cas, de demander des « éclaircissements ». :

L'instruction de 1918 (article 189) dispose en effet que les demandes d’éclaircissements « pourront aussi être valablement motivées par l'insuffisance apparente du revenu déclaré eu égard aux conditions d'existence du contribuable, telles qu’elles: résul- ‘tent du chiffre de son lover et de tous autres signes extérieurs de sa situation de fortune. »

Si la réponse à cette demande donne une explication valable de la discordance relevée, le contrôleur prend note de cette circonstance et retient le chiffre déclaré par le contribuable.

Si, au contraire, le déclarant refuse de répondre ou ne fournit

qu'une évasive ou insuffisante explication, le contrôleur examine encore si les présomptions retenues seraient susceptibles, à l'occasion, d’entrainer la conviction du juge. S'il en est persuadé, il rectifie d'office la déclaration suivant la procédure que nous étudions plus loin, en ayant $oin de conserver, dans le dossier individuel, une note sur laquelle il consigne tous les arguments qui ont déterminé sa décision, note qui lui serait d’une grande utilité s’il y avait contestation après la publication du rôle. Ainsi que nous l'avons dit plus haut, le juge, dans ce cas, apprécierait si les présomptions alléguées par l’Admihistration sont suffisantes pour combattre efficacement la force probante attachée par la loi à la déclaration régulièrement souscrite.