SOLE

ne se donnent presque pas la peine de regarder le rôle ; ils se contentent de le signer et de le rendre exécutoire tel qu'il leur est soumis par le contrôleur » dit Joseph Hill, dans son ouvrage « English income-Tax » (p. 313). Citons encore ces paroles que prononçait M. de Rheinbaben, ministre des Finances, au Landtag prussien, le 9 décembre 1905 : « Si nos fonctionnaires d'Etat, j 6Se le dire avec fierté, n'avaient pas travaillé avec autant d'opiniàtreté et si consciencieusement, tout le système depuis longtemps eût été condamné au repos. Heureusement, que les affaires sont, avant d'être traitées par les commissions, dûment analysées par les fonctionnaires attachés aux commissions, sinon toute la machine se fût arrêtée depuis longtemps. » (1).

2° La commission locale, loin d’être une garantie pour les contribuables et d'attirer leur confiance, constituerait plutôt un instrument de tyrannie. « Les considérations d’amitié, les divergences d'intérêts, les jalousies de clocher, les dissentiments politiques, si aigüs parfois dans les petites bourgades, influencent le jugement des commissaires, diminuent les garanties de justice dont l'établissement constitue la principale raison d’être de la réforme. » (2). j |

De plus, les contribuables verraient avec défaveur des gens, si honorables. soient-ils, mais qui sont leurs voisins, leurs concurrents, prendre connaissance, non seulement de leurs déclarations, mais de tous les renseignements contenus dans leur dossier.

Comment, d’ailleurs, parler de secret professionnel pour une Assemblée dont les membres sont renouvelables P Au cas d’une violation de ce secret, à qui en faire supporter la responsabilité ?

3° En matière fiscale, l'impartialité de l'autorité qui arrête la base de l'impôt doit être au-dessus de tout soupçon. Qui pourrait affirmer que cette condition serait pleinement réalisée, soit par des commissaires élus (qui sont les hommes de leurs électeurs), soit par des commissaires nommés (qui sont ceux du gouvernement actuellement au pouvoir) ?

4° Loin de faciliter l'assiette de l'impôt, la Commission entraverait ce travail qui doît être mené rondement. Des raisons pure-

(1) Ces trois citations sont empruntées à l'ouvrage si documenté de M. Pierre

SeziGmax : « De la déclaration et de la présomption comme base de l'impôt direct, » Th. Paris, 1913.

(2) Gaururer : La réforme fiscale par l'impôt sur le revenu, p. 97, cité par P. Srrrcmax, op. cit. p. 422. e

ment techniques, qu'il serait long et fastidieux de développer ici, s'opposent à l'adoption d'un tel système.

5° Le concours de la Commission serait inutile. On ne saurait, en effet, confier à ses membres le soin de procéder à des vérifications sur place et de recueillir des renseignements concernant tel ou tel contribuable dans les bureaux de diverses administrations publiques. Il est nécessaire d’être du métier pour effectuer convenablement, dans le minimum de temps, de pareilles investigations. Dès lors, le seul travail qu'il serait possible de confier à la commission serait celui de la révision de la matrice du rôle préalablement rédigée par le contrôleur. Pratiquement, ce fonclionnaire ferait l'appel des noms des contribuables et des revenus qu'il propose. Les commissaires présents (l'expérience des comnissions de répartiteurs prouve que cette présence est quelquefois fictive) ne pourraient que présenter de vagues osbervations du genre de celle-ci : « Nous estimons que M. X.. doit avoir un revenu supérieur à celui qu'il a déclaré. »

La seule utilité de la Commission serait donc de renseigner le contrôleur — avec plus ou moins d’impartialité — sur l’importance relative du revenu global que la notoriélé publique attribue aux personnes domiciliées dans la commune. Or, il existe déjà une commision qui fournit au contrôleur ce renseignement : c’est la Commission des répartiteurs. On sait que, dans les communes rurales, cette commission détermine le loyer matriciel qui sert de base à la contribution mobilière — impôt de répartition toujours perçu au profit des départements et des communes — non d'après la valeur locative du logement non meublé, comme le voudrait Ja loi, mais d’après l’ensemble des facultés présumées du contribuable, c’est-à-dire, d’après son revenu global teL qu'il ressort de la notoriété publique. À ce titre, le loyer matriciel est, pour le contrôleur, une précieuse indication ainsi que nous Île verrons par la suite. Mais comme il est déjà fourni par une commission déjà existante, il serait superflu de créer un autre organisme pour obtenir le même renseignement.

6° La commission locale des représentants du contribuable aurait son utilité si l'impôt général sur le revenu était un impôt de répartition. Mais cet impôt ne peut pas être de répartition car alors il n’est plus nécessairement un impôt sur le revenu, mais un impôt mixte sur le capital et sur le revenu. L'impôt de répartition doit en effet, bon an mal an, produire une somme égale au contingent assigné à la commune. Lorsqu'une année est déficitaire pour la généralité des contribuables, l'impôt doit

alors être prélevé sur le capital, et non sur le revenu supposé inexistant.

L'impôt général sur le revenu ne se conçoit donc que comme impôt de quotité. Or, il est avéré que les commissions locales se désintéressent de l’assiette des impôts de quotité. A plus forte raison si cet impôt de quotité est en outre un impôt perçu exclusivement au profit de l'Etat, comme l'impôt général. Les commissaires ne viseraient alors qu'un but : exonérer le plus possible les contribuables de leur localité. On conçoit, dès lors, ce que serait le rendement d'un impôt établi de cette façon dans toutes

les communes de France !

-° La fonction des membres de la Commission locale serait d'ailleurs hérissée d’inconvénients. Si ces membres accomplissaient ponctuellement et consciencieusement leur devoir, ils s'ettireraient l’animosité de leurs concitoyens qui se croiraient surchargés d’impôt par leur faute et verraient-là motifs à querelles personnelles. Si, au contraire, les membres de la commission négligeaient leurs devoirs, un conflit ne tarderait pas à naître avec l’agent de l'Administration. Afin de ne pas être pris dans un pareil dilemme, personne ne briguerait ou n’accepterait la fonction de commissaire. Faudrait-il alors les nommer d'office, malgré eux, et revenir aux procédés de contrainte usités envers les décurions du Bas-Embpire et les asséeurs de l'Ancien Régime ? Pour toutes ces raisons, et pour d’autres encore qu'il serait trop long de développer. ce premier système doit être résolument écarté. |

DEUXIÈME SYSTÈME : VÉRIFICATION GONFIÉE À UNE COMMISSSION COMPOSÉE UNIQUEMENT DE FONCTIONNAIRES.

Ce système est déjà bien supérieur au précédent.

« La cheville ouvrière de la taxation, dit M. InGExBLECK CUS doit être une Administration de l'Etat ; elle seule, peut être, logiquement organisée pour rechercher et établir la manière imposable, parce qu'elle seule obéit à une politique et à une discipline systématiques. Le fonctionnaire est tout à ses devoirs d'ordre

(1) Ross Ee Impôts directs el indirects sur le revenu, cité par P. Sezieman, Op. cit. p. 493.

public, son activité n’est absorbée par aucune préoccupation étrangère. Par sa formation professionnelle, il est plutôt hostile aux influences politiques, aux influences personnelles et surtout aux influences locales qui peuvent avoir uné si grande action sur l'esprit et sur les tendances de la taxation. Ainsi, il est possible à l'Administration d'acquérir et de mettre en valeur ces précieuses qualités : l'expérience, le jugement, et l'indépendance. »

Citons encore l’opinion autorisée de M. Srourm (1) : « L’Administration possède exclusivement la discrétion, conséquence du secret professionnel, facile à pratiquer d’ailleurs par des fonctionnaires étrangers à la région, discrétion seule capable de rassurer les déclarants et de les garantir contre un des plus redoutables inconvénients de la déclaration ; la compétence ensuite, apanage de gens rompus aux affaires fiscales, habiles par métier à compulser les registres officiels et à y es la trace du mouvement des fortunes. »

Nous admettons d'autant plus aisément le principe que la vérification des déclarations doit être confiée uniquement à des agents de l'Administration que les garanties des contribuables sont sauvegardées intégralement par suite du droit absolu qu’ils ont de contester les bases de l'impôt devant les tribunaux administratifs. Et l’on sait que le Conseil d'Etat, tribunal d'appel, est partiou- . lièrement soucieux de sauvegarder les droits individuels contre les abus de l’autorité publique.

Ceci étant admis, le système que nous étudions consiste à confier la vérification, non à un seul fonctionnaire (ce sera le troisième système) mais à une commission composée de plusieurs fonctionnaires. ,

Le type de ce système nous est fourni par un avis de la Commission de la législation fiscale de la Chambre des Députés, présenté le 7 décembre 1916, par M. Vincent Auriol, avis qui tendait à modifier ainsi qu'il suit l’article 17 (texte primitif) de la loi du

15 juillet 1914

« Art. 17. — Les déclarations sont soumises à l'examen d’une commission cantonale composée du contrôleur des contributions directes, du receveur de l'enregistrement et d’un percepteur, désignés par le Préfet, d'accord avec les chefs des services intéressés.

(1) Srourx : Syslèmes généraux d'impôts, p. 118.

a AU

(6 Cette commission contrôle les déclarations. Elle peut demander aux contribuables des éclaircissements. Elle a le droit de rectifier les déclarations... » (x). : |

Une application fort intéressante d'un système analogue a élé faite, dans le cadre du département, en matière de contribution extraordinaire sur les bénéfices exceptionnels ou supplémentaires réalisés pendant la guerre. La loi du 15 juillet 1916, qui régit cette contribution, s'exprime ainsi : |

CAFE Les déclarations sont soumises à l'examen d'une commission siègeant au chef-lieu de chaque département et comprenant :

« Le Trésorier-payeur général ;

« Le Directeur des contributions directes et du cadastre :

« Le Directeur de l'enregistrement, des domaines et du timbre ;

« Dans le ressort de chaque direction des douanes, le Directeur ou un agent supérieur par lui délégué fait également partie de la Commission ; {

« Celle-ci est présidée par le chef de service le plus ancien en grade. $

« Un agent des contributions directes désigné par le Directeur remplit les fonctions de secrétaire avec voix délibérative.

« La Commission règle elle-même les jours et heures de ses séances, elle est convoquée par son président.

« Les décisions sont prises à la majorité des voix ;: en cas de partage égal des voix, celle du président est prépondérante.

« La présence de quatre membres au moins est nécessaire à la validité des décisions. » É

« Art. 8 — La Commission examine les déclarations :: elle peut entendre les intéressés et se faire communiquer par eux, ainsi que par les administrations de l'Etat, des départements et des communes, tous documents nécessaires pour établir les bases d'imposition.

« Elle peut faire procéder par l’un ou l’autre des services financiers à des vérifications sur place, en présence des intéressés ou ceux-ci dûment appelés.

« Si la Commission n’accepte pas la déclaration, le contribuable

(1) La Commission du budget, dans son second projet, tout en s'inspirant de celui de la Commission de la législation fiscale quant à la demande d’éclaircissement, a écarté l'examen d'une commission cantonale (D. P. 4917-4-8).

est invité, par lettre recommandée indiquant les points contestés, à se nie entendre dans le délai d’un mois.

« Le contribuable peut faire parvenir à la Commission, dans le délai ci-dessus, par lettre recommandée, son acceptation ou ses observations. ;

« Ces formalités remplies, la Commission fixe les bases de la contribution. L'intéressé peut dans le délai d’un mois à partir du jour où il a reçu notification de la décision motivée de la Commission, avertir l'Administration qu'il maintient sa déclaration ; le litige est alors porté devant la Commission supérieure. »

Art. 9. — Le contribuable qui n'aura pas produit sa déclaration dans les délais impaitis par les articles 4 et 5 de la présente loi sera, après mise en demeure suivie d’un nouveau délai d’un mois, imposé par voie de taxation d'office.

« Le contribuable pourra répondre à la mise en demeure FE le délai ci-dessus, par la déclaration négative prévue à l’article 5, s’il ne se croit pas imposable.

La taxation sera établie par la Commission, etc... »

C'est bien là l'application intégrale du système que nous étudions. Si nous tirons les leçons de l'expérience ainsi faite nous en arrivons à cette constatation qu’au fond ce système se ramène à celui que nous exposerons en troisième lieu.

Que se passait-il en effet ? La vérification proprement dite de la déclaration relative à la contribution extraordinaire était effectuée, sur place, par un contrôleur qui résumait, dans un rapport, ses constatations et ses conclusions. La Commission, très généralement s’en rapportait, en fait, aux conclusions de ce contrôleur, et son rôle ne devenait effectif que si le contribuable contestait les rehaussements éventuellement proposés. La Commission alors, à l'instar d'un véritable tribunal administratif, appréciait les arguments du contribuable et ceux du contrôleur, et arrêtait les bases d'imposition. Le rôle de tribunal de cette Commission est si bien établi que l’article 11 de la loi du 1° " juillet 1916 s'exprime ainsi : « Dans le délai d’un mois à partir du jour où elles ont reçu notification des décisions de la Commission du premier degré, les personnes ou sociétés intéressées peuvenñt faire appel de ces décisions » (appel devant une Commission supérieure, siégeant au Ministère des Finances).

‘En somme, dans l'assiette de la contribution extraordinaire, nous discernons pratiquement trois organes:

i° Le contrèleur qui procède, en fait, à la vérification el qui formule des propositions ; à:

2° La Commission départementale, tribunal du premier degré, qui arrête les bases d'imposition ;

3° La Commission supérieure, tribunal d’appel.

Si nous allons au fond des choses, nous constatons que ce système revient juridiquement au troisième système que nous étu- : dierons dans un instant, la Commission départementale étant remplacée par le Conseil de Préfecture, qui arrête, en définitive, les bases d'imposition lorsqu'il y a contestation, et la Commission supérieure étant remplacée par le Conseil d'Etat.

L'institution pour le contrôle des déclarations relatives à l'impôt général sur le revenu, d'une Commission cantonale composée de fonctionnaires des Finances, constituerait, dans les mêmes conditions, un rouage inutile, nuisible même, car il retarderait l’assiette de l'impôt qui doit être établi promptement. Cette commission, dont les membres continueraient d’ailleurs à être absorbés par le travail ordinaire de leurs Administrations respectives, ne ferait que sanctionner en fait les vérifications du contrôleur et tendrait à s’ériger en arbitre en cas de contestation avec le contribuable, faisant ainsi double emploi avec le Conseil de Préfecture.

Le principal argument qu'à notre avis on pourrait invoquer en faveur de ce système est que, dans les contrôles ruraux, le contrôleur qui a dans sa division, trois, quatre, cinq cantons est éloigné des contribuables, ne les connaît pas. Ne pouvant consulter, en la matière, la Commission des répartiteurs ni toute autre personne connaissant bien la commune, il en est réduit à ses seules investigations, nécessairement hâtives, toujours incomplètes. D'où une grande difficulté pour réduire à leur plus simple expression les évasions fiscales, surtout les évasions totales provenant de la non-déclaration.

Les fonctionnaires des Finances en. résidence permanente au chef-lieu du canton (percepteurs, receveurs de l'Enregistrement, receveurs des Contributions indirectes) connaissent au contraire parfaitement leurs ressortissants au milieu desquels ils vivent. De par leurs fonctions, ils sont au courant de la consistance des patrimoines et des signes révélateurs du revenu. Ils pourraient donc apporter, au contrôleur, une aide précieuse pour la découverte des non-déclarants.

Disons toutefois, par anticipation, que le contrôleur fait annuellement, dans les bureaux de chacun de ces fonctionnaires canto-

CRT.

häux, des recherches minutieuses et qu'il arrive ainsi à obtenir, au vu des documents, les renseignements importants qui lui sont nécessaires. Il ne semble donc pas utile de rassembler, en commission, ces fonctionnaires visités séparément.

Il y a lieu, cependant, de remarquer que ces fonctionnaires, lorsqu'ils sont visités par le contrôleur, jouent un rôle passif ; ils mettent leurs documents de service à la disposition du contrôleur ; c'est à ce dernier qu'il appartient de découvrir dans ces documents, les données utiles. Réunis en commission, leur rôle devient actif.

Aussi, bien qu'opposés au système de la vérification des déclarations par une commission de fonctionnaires, nous inclinons à penser qu'il serait peut-être utile, dans les communes de moins de 20.000 habitants, d'utiliser son concours, non pour la fixation annuelle des bases d'imposition, mais pour une recherche périodique des abstentionnistes (non-déclarants). Une fois tous les quatre ans, par exemple — dans tous les cas dans un maximum de cinq ans afin d'éviter la prescription quinquennale — la Commission cantonale des fonctionnaires des Finances se réunirait au chef-lieu du canton et le contrôleur ferait, devant elle, l'appel de tous les contribuables imposés à la contribution mobilière dans les communes du canton, la liste de ces contribuables ayant été préalablement annotée du montant du revenu global déclaré par chacun d’eux. Le rôle de la Commission consisterait uniquement à signaler, au passage, les personnes qu'il serait utile de mettre en demeure de produire une déclaration et celles dont les revenus déclarés paraîtraient atténués. La Commission n'aurait aucun pouvoir effectif ; elle ne serait que l’auxiliaire du contrôleur qui, mieux éclairé, orienterait ses investigations, non au hasard, mais dans des directions fertiles en découvertes.

Réduite à ce seul rôle, nous estimons que la Commission cantonale pourrait rendre des services importants dans les régions rurales, tout au moins, pendant la période de début que nous traversons encore en matière d'impôt général sur le revenu.

TROISIÈME SYSTÈME : VÉRIFICATION CONFIÉE AU CONTROLEUR DES CONTRIBUTIONS DIRECTES SEUL.

Nous arrivons enfin au troisième et dernier système qui consiste à confier à un seul fonctionnaire des Finances — en l'espèce le contrôleur des contributions directes — le soin de vérifier la déclaration relative à l’impôt général sur le revenu.

RD 2e

Les explications précédemment données font ressortir qu'en fait l'intervention d’autres personnes que lui, dans le travail de la vérification proprement dite, est inutile, nuisible même. Au surplus, elle est techniquement impossible. La vérification des déclarations exige, pour être menée à bien, une certaine habileté professionnelle que peuvent seul posséder ceux qui sont du métier. Le contrôleur arrive, par habitude, à vérilier très rapidement les déclarations et à se reconnaître dans la multitude des méthodes comptables employées. Mieux que quiconque il est qualifié pour se retrouver dans le dédale des lois fiscales, si changeantes, et pour assurer leur exacte application. Lui adjoindre un ou plusieurs autres fonctionnaires, moins exercés parce que non spécialisés, ne ferait qu'entraver la bonne exécution du travail, retarder la publication des rôles déjà trop tardive, compliquer les rouages, émietter les responsabilités, finalement aboutir à un lamentable échec de l'impôt sur le revenu. « Agir est le fait d'un seul », a dit Rœderer. Cette maxime trouve ici l’une de ses nombreuses applications.

Nous devons, cependant, réfuter le seul argument que l'on a l'habitude d'opposer à ce système. On dit que l'intervention du contrôleur seul dans la détermination du revenu global imposable livre le sort des contribuables à l'arbitraire de ce fonctionnaire; arbitraire d'autant plus facile à s'exercer que les rôles sont secrets et qu'il est par conséquent impossible aux contribuables, ou à leurs représentants, de vérifier si ces rôles ont été établis consciencieusement et si tous les redevables ont bien été réellement imposés. Le contrôleur, dit-on, est le maître de la bourse du contribuable. Son pouvoir est d'autant plus dangereux qu’il est occulte. Ce n’est pas là un système démocratique, maïs autoritaire et dictatorial. k

Cet argument, qui, au premier abord, produit une grosse impression, ne résiste pas à un examen approfondi. En effet : l'arbitraire du contrôleur, s’il était possible, serait susceptible de se manifester de deux façons :

1° Par une exagération abusive du revenu global d’un contribuable ;

2° Par une atténuation abusive de ce même revenu, atténuation pouvant aller jusqu’à l'exonération totale.

Or, cet arbitraire est impossible :

1° Au cas de surtaxe, le contribuable peut réclamer contre cette imposition abusive après la publication des rôles, devant les tribunaux administratifs. Il n’y à pas d’arbitraire là où existe une

voie de recours. Et ce recours est d'autant plus apprécié qu'il est . porté, en dernier ressort, devant le Conseil d'Etat, créateur de la théorie de l'excès de pouvoir et gardien vigilant de toutes les libertés individuelles.

2° Le contrôleur ne peut pas, à sa fantaisie, accepter volontairement des déclarations insuffisantes ou feindre d'ignorer telle ou telle personne non-déclarante, car il est soumis, lui-même, à un contrôle hiérarchique vigilant pouvant aboutir, le cas échéant, à des mesures disciplinaires, voire même à des sanctions pénales. Le travail de chaque contrôleur est vérifié, chaque année, par son Inspecteur départemental et, à intervalles indéterminés, mais fréquents, par les Inspecteurs des Finances. Dans les grandes villes, où il existe une organisation spéciale, le travail du contrôleur est suivi de très près par le contrôleur principal spécial, chef de bureau, sans préjudice du contrôle superposé des inspecteurs. Cette surveillance permanente, ou par épreuves, est la garantie des contribuables contre tout favoritisme et contre une application partiale de la loi. | où

Ce troisième système exclut donc tout arbitraire, et, par ses avantages, se révèle nettement supérieur aux deux précédents. Aussi a-t-il été admis, comme nous allons le voir, par notre législation en vigueur depuis le 1°” janvier 1916. Aucune protestation ne s’est élevée depuis contre lui. Il est maintenant reconnu unanimement que le contrôleur seul, assermenté, tenu au secret professionnel, étranger à la région, soustrait aux influences politiques, indépendant et impartial, est plus qualifié que tout autre organe pour procéder aux opérations délicates de vérification des revenus déclarés.

SEecrion Il

Le Contrôleur des Contributions directes

La loi du 15 juillet 1914, après avoir décidé (art. 16, dernier alinéa) que les déclarations dûment signées, devraient être

remises ou adressées au contrôleur des contributions directes, commence son article par cette phrase dont la concisiôn prévient toute équivoque : « Le contrôleur vérifie les déclarations. »

Les articles qui suivent, ainsi que les dispositions du décret portant règlement d'administration publique du 17 janvier 1917, consacrent cette règle que le contrôleur des contributions directes est seul chargé de vérifier les déclarations et d'arrêter les bases de l'imposition, sous le contrôle éventuel des tribunaux administratifs.

L’assiette de l'impôt général sur le revenu est donc exclusivement confiée à ce fonctionnaire. Au cours de cette étude, nous n’aurons donc à nous occuper que de lui. Nous analyserons ses rapports avec les contribuables, nous préciserons ses droits et ses obligations, nous exposerons sa façon de procéder.

Mais il importe, avant tout, de donner quelques indications, nécessairement succinctes, sur le contrôleur des contributions directes lui-même. Quelle est son son organisation ? Quelles sont ses attributions ? Quelle est la nature juridique de sa fonction ? Telles sont les questions que nous allons examiner dans les trois paragraphes qui suivent.

| $ L. — Organisation