HAS

préhensive tel ou tel fait, sans aller jusqu'à exiger des preuves.

Citons un exemple :

Dans sa déclaration, un contribuable déclare, pour la première fois, et toutes choses égales d’ailleurs, un revenu de propriétés bâties de 15.000 francs. Le contrôleur, s’il ne possède dans le dossier individuel aucun renseignement au sujet de cet immeuble, doit nécessairement s'adresser au contribuable pour explications complémentaires.

Dans cette hypothèse, il y a demande d'éclaircissements si le contrôleur invite le contribuable à lui faire connaître : la désignation de l'immeuble en question, la date à laquelle remonte la jouissance, le nom du précédent propriétaire, l'affectation de l'immeuble, son revenu net d'ensemble.

Il y a, au contraire, demande de justifications si, outre les renseignements énumérés ci-dessus, le contrôleur prie le contribuable de lui fournir un état indiquant, par étage, les noms et prénoms des locataires, le montant de leur loyer respectif, les frais généraux détaillés de l'immeuble, la re du logement réservé à l'habitation du contribuable, etc.

Cet exemple, pris parmi tant d’autres, montre que la deiarié de justifications va droit au but et se suffit à elle-même, tandis que la demande d’éclaircissements est, le plus souvent, une demande préjudicielle destinée à fournir au contrôleur des points d'appui pour sa vérification ultérieure. La collaboration du contribuable et de l'Administration ne va pas jusqu'au bout. Aïnsi, dans le cas d'espèce envisagé, la demande d’éclaircissements, par laquelle le contrôleur obtient la désignation de l’immeuble, lui permet de se reporter aux bulletins de recensement qui, comme nous le savons, présentent, par étage, la liste des locataires, le prix de leur loyer et la description des locaux occupés par le propriétaire. Dans ce cas, la demande d'éclaircissements mène, par un chemin détourné, au même but (ou presque) que la demande de justifications. Mais il n’en est pas toujours ainsi, notamment dans cet autre exemple :

Un contribuable qui omet d'indiquer sa ou ses professions, déclare, sous la rubrique : « traitements, salaires et pensions » une somme de 15.000 francs et dans la catégorie des « bénéfices des professions non commerciales » une somme de 6.000 francs. Le contrôleur doit nécessairement savoir à quelles professions se rapportent ces deux sortes de revenus, ne serait-ce que pour décider s’il y a lieu d'établir un seul impôt cédulaire sur 21.000

francs ou, au contraire, de considérer distinctement ces deux sources de revenus.

S'il adresse au contribuable une demande d'éclaircissements, il se contente de demander quelles sont les deux professions exercées, l'adresse de l'employeur pour la profession salariée, l'adresse du lieu où est situé le siège de la profession non commerciale. Muni de ces renseignements indispensables, il peut conduire plus avant ses recherches. a

Si, au contraire, le contrôleur adressait une demande de justifications, il réclamerait à l'intéressé, non seulement les renseignements déjà énumérés, mais en outre un état présentant, pour la profession non commerciale, les recettes et les dépenses, détaillées par nature.

Ce dernier exemple montre encore que la demande de justifications procure des renseignements précis que le contrôleur peut utiliser directement pour la fixation de la base de l'impôt, tandis que la demande d'éclaircissements n’amène généralement que des renseignements lointains, pouvant seulement servir à orienter les recherches.

La demande d’éclaircissements est donc, techniquement, bien inférieure à la demande de justifications. Elle conduit à des. moyens détournés, elle provoque des contestations, elle suscite la résolution de questions préjudicielles, bref, elle complique l'assiette de l'impôt.

Pourquoi, dès lors, ne pas la supprimer et étendre, à tous les cas, le droit, pour le contrôleur, de demander des justifications ?

Cette solution avait été proposée par M. Klotz, Ministre des Finances, dans son projet de loi portant création de nouvelles ressources fiscales (annexe n° 166, Chambre, séance du 13 janvier 1920). Citons ce passage de l'exposé des motifs :

« Aux termes de l’article 17 de la loi du 15 juillet 1914, modifié par l’article 5 de la loi du 30 décembre 1916, les contribuables passibles de l'impôt général sur le revenu n’ont à fournir de justifications, à l’appui de leur déclaration, qu’en ce qui concerne les déductions relatives à leur situation de famille et celles qu'ils ont.opérées sur l’ensemble de leurs revenus en raison des dettes et emprunts dont ils ont produit l’état. Sur tous les autres points, le contrôleur ne peut leur demander que des éclaircissements et c'est à lui qu'incombe la charge de prouver l’inexactitude des affirmations produites dans leur réponse par les intéressés.

« Mais les éléments de cette preuve se trouvent fréquemment détenus par les contribuables eux-mêmes et, par suite, la recti-

Ne 0e BE

fication des déclarations que le service a de sérieuses raisons de tenir pour inexactes demeure, dans la pratique, très difficile et parfois impossible. Il est donc indispensable, si l’on veut rendre plus efficace le contrôle des déclarations, de prévoir l'obligation par les redevables, de fournir les justifications qui leur seront demandées à l'appui des énonciations de leur déclaration. Ces justifications doivent s'entendre d'ailleurs, de la production d'actes, pièces et documents écrits qu'ils doivent régulièrement avoir en leur possession.

« Le refus de produire les justifications que Ja loi permet d'exiger donnera à l'administration comme actuellement le refus d'éclaircissements, le droit d'établir l'imposition par voie de taxation d'office. »

Aussi le Ministre proposait- il de modifier ainsi les Apte À en vigueur du premier alinéa de l’article 17 de la loi du 15 juillet 1914 (nous soulignons les adjonctions proposées) :

« Le contrôleur vérifie les déclarations. Il peut demander des éclaircissements aux contribuables ef les mettre en demeure de fournir à l'appui de leurs déclarations toutes justifications pouvant résulter de la production de documents qui doivent se trouver en leur posession. »

Par voie de conséquence, le Ministre proposait aussi de modifier ainsi le premier alinéa de l’article 19 :

« Tout contribuable qui s’est abstenu de faire sa déclaration, ou n’a pas répondu à la demande d'éclaircissements du contrôleur, ou n'a pas fourni les-justifications qu’il était tenu de produire, est taxé d'office. »

Si le Parlement avait adopté ces textes, les pouvoirs de l’Administration eussent été singulièrement renforcés. Mais la Commission des Finances de la Chambre des Députés, puis la Chambre elle-même, repoussa cette modification pour les motifs suivants que nous relevons dans le rapport de M. de Lasteyrie, fait au nom de la Commission (annexe n° 589, séance du 23 mars 1920) :

« Le Gouvernement, dans son projet, nous demandait d’autoriser les contrôleurs à demander non plus seulement des éclaircissements dans les conditions que nous venons de rappeler mais des justifications venant à l’appui de leurs déclarations.

« Le contrôleur peut, disait l’article ro, mettre les contribuables « en demeure de fournir à l’appui de leurs déclarations « toutes justifications pouvant résulter de la production de docu- « ments qui doivent se trouver en leur possession ».

« En d’autres termes, il s'agissait précisément de renverser la

charge de la preuve. Votre commission des finances n'a pu admettre une modification aussi grave du régime de l'impôt. Le texte lui a paru tout d’abord d’une imprécision dangereuse : quels sont les documents qui doivent se trouver en la possession du contribuable à l'appui de la déclaration de son revenu P Et surtout qui sera juge de cette obligation ? La question est d'autant plus importante qu’à l’articie 11 était prévue la taxation d'office, avec toutes ses conséquences au point de vue de la preuve, pour le cas où le contribuable n'aurait pas fourni « les justifications « qu'il était tenu de produire ».

-« Au surplus, les dispositions de l’article 10 auraient autorisé le fisc à demander aux contribuables communication de leurs écritures privées, de leur comptabilité particulière, comptabilité . que l'immense majorité d’entre eux ne tient pas «et n'est pas obligée de tenir. C’eût été une atteinte grave portée à l’indépendance des citoyens, au secret de leurs affaires personnelles. Une pareille mesure aurait pu avoir un effet diamétralement opposé à celui qui était cherché ; elle aurait risqué de compromettre la pénétration même de l'impôt sur:le revenu dans nos mœurs.

« La commission vous propose donc de ne pas adopter les deux articles en question. » LUE

En résumé, le Parlement n'a pas cru devoir étendre à tous les cas le droit, pour le contrôleur, de demander des justifications par crainte de rendre vexatoire l’Impôt général sur le Revenu, en renversant ainsi le fardeau de la preuve. |

$ 3. — Cas dans lesquels la demande d’éclaircissements

est le plus fréquemment utilisée

Bien qu'inférieure techniquement à la demande de justifications, la demande d’éclaircissements est d’un emploi très fréquent car elle constitue, pour le contrôleur habile à la manier, un excellent instrument de vérification. D'un seul coup d'œil, le contrôleur exercé discerne Jes points faibles d’une déclaration ; il pose alors les questions qui, par les réponses précises qu'elles exigent, font naître en lui une conviction très nette sur le degré de sincérité du déclarant. ;

La demande d’éclaircissements constituant le droit commun et le contrôleur étant juge de son opportunité, il en résulte queles cas dans lesquels elle peut être utilisée sont illimités. Nous aurons

l'occasion, dans le chapitre qui suit, d'en rencontrer un certain nombre.

Disons seulement ici que les cas les plus fréquents qui motivent l'envoi d’une demande d’éclaireissements sont relatifs à des discordances que le contrôleur relève. Ces discordances peuvent être ee en trois groupes :

° Discordances entre les énonciations des diverses parties de la anis ;

2 Discordances avec les renseignements accumulés : par le contrôleur dans le dossier ;

3° Discordances avec les énonciations des déclarations anté: rieures.

Avant toute vérification quant au fond, le contrôleur s'attache à rechercher s’il n'existe pas, dans la déclaration, de ces discordances. Dans l’affirmative il fait jouer la demande d’éclaircissements. Gi

L'instruction du 30 mars 1918, dans son article 189, donne une grande portée aux demandes de cette nature, en disant qu’ « elles pourront aussi être valablement motivées par l’insuffisance apparente du revenu déclaré eu égard aux conditions d'existence du contribuable, telles qu’elles résultent du chiffre de son loyer et de tous autres signes extérieurs de sa situation de fortune ». C’est là toute la question de la vérification de l’ensemble

de la déclaration par les signes extérieurs, à laquelle nous con-

sacrons un chapitre spécial. Faisons remarquer simplement ici que l'extension donnée, par ce passage de l’Instruction de 1918, à !a

demande d’éclaircissements ne saurait être considérée comme

abusive, car elle est bien conforme à l'esprit du législateur ainsi qu'en témoignent notamment les débats qui ont eu lieu à la Chambre des députés dans la séance du 30 décembre 1916 (J. O. du 3r, p. 1.116).

$ Â. — La demande verbale d’éclaircissements

Le décret du 17 janvier 1917 (art. 9, premier alinéa), décide que les « éclaircissements que le contribeshle est, le cas échéant, tenu de fournir pour permettre la vérification de la déclaration qu'il à faite... peuvent lui être demandés verbalement ou par écrit. »

Nous examinons successivement, dans deux paragraphes, ces

deux formes de la demande, en commençant par la demande verbale.